我国财政转移支付问题探究
王秀芝[1]
财政转移支付也称财政转移支出，是指中央政府与地方政府之间、上级政府与下级政府之间的收入转移。广义的财政转移支付还应当包括同级政府之间的横向转移。对于地域广阔、地区间自然差异大、经济发展不平衡的国家或者地方政府来说，要使各地民众获得的公共服务相对均等，就需要上级政府集中一部分资金，转移支付给基本公共服务水平无法得到保障的地方。实行规范的财政转移支付制度是各国解决地区差距的通行做法，也是各国缩小地区差距、实行地区公共服务水平均等化最基本的手段。
一、我国财政转移支付现状分析
1994年实行分税制财政管理体制改革后，我国为了解决地区收支均衡问题，确保贫富不均的人们获得均等水平的教育、卫生防疫以及环保等公共服务，开始试行财政转移支付制度。操作方法是中央政府向地方政府、地方政府向下级财政无偿划拨资金，有时各地财政之间也发生少量的横向转移支付。目前中央对地方的转移支付方式有6种，即税收返还、原体制补助、专项补助、过渡期转移支付补助、各项结算补助和其他补助；转移支付在结构上分为一般转移支付（无条件拨款）和专项转移支付（有条件拨款）两类。一般转移支付主要体现为中央对地方的财力补助，地方政府可以自主安排支出，增加地方财政实力，解决中央与地方财力分配纵向不平衡问题。这包括税收返还、原体制补助以及1995年开始实施的过渡期转移支付办法等。专项转移支付则主要服务于中央的特定政策目标，地方政府应当按照中央政府规定的用途使用资金，包括中央对地方实行的工资、社会保障、环保、抗灾救灾、扶贫帮困等方面的转移支付。
（一）我国财政转移支付制度的基本内容
1.我国中央与地方的事权和支出范围划分状况。目前，我国中央政府负责国家安全、外交、调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控等事务；地方政府则负责本地与群众关系密切的事务。按这样的事权划分，中央财政的支出范围为中央统管的基本建设投资、中央直属企业的技术改造和新产品的试制经费、地质勘探费，由中央财政安排的支农支出、国防费、武警经费、外交和援助支出、中央级行政管理费，由中央负担的国内外债务还本付息支出，以及中央本级负担的公检法支出和文化、教育、卫生、科学等各项事业支出，等等。地方财政的支出范围包括地方统筹的基本建设投资，地方企业的技术改造和新产品试验经费，支农支出，城市维护和建设经费，地方文化、教育、卫生、科学等各项事业费和行政经费，公检法支出，部分武警经费，民兵事业费，价格补助支出以及其他支出，等等。
2.我国中央和地方收入划分状况。按照税制改革以后的税种设置，我国将为维护国家权益和实施宏观调控所必需的税种列为中央税；将与地方和经济事业发展关系密切，适宜地方征管的税种划分为地方税；将与经济发展直接相关的主要税种划分为中央与地方共享税。中央固定收入包括:消费税、关税、海关代征消费税、中央企业所得税、铁路、银行、保险等部门交纳的收入。属于地方的固定收入包括:营业税、地方企业所得税、城镇土地使用税、个人所得税、固定资产投资方向调节税、房产税、遗产税、印花税等。中央和地方共享的税包括:增值税、资源税、证券交易税。
3.我国财政转移支付的形式。关于转移支付，中央财政必须向省级财政提供以下五种类型的转移支付:①税收返还。这是1993年税改时，中央财政根据各省财政当时实际支配的税收与税改后所能掌握的税收的差额，以1993年作为基数，承诺每年从中央税收中返回给地方的固定金额。②定额补助。这是中央向民族自治区、部分贫困省和省下的民族自治州提供的定额补助，这也是以1993年为基数确定的。③过渡期转移支付。这是中央财政向民族自治区和贫穷省份做出的转移支付。转移支付的总额由中央财政根据当年财力的状况确定。每个省、区应得的转移额根据人口等客观因素由公式计算。④政策性转移支付。这是在积极财政提出并实施后新推出的项目。⑤专项拨款。这是中央财政为重点项目建设、基础设施投资、扶贫开发等资本性支出向省财政做出的转移支付。转移支付额由中央财政每年根据财力可能与建设需要相机决定。今后还有可能增加一项新的转移支付。即按照今年所得税分享的规定，中央因改革所得税收入分享办法，增加的收入将全部用于对地方主要是中西部地区的一般性转移支付。
4.我国现阶段财政转移支付数额的确定。在我国的财政转移支付中，五分之四属于无条件拨款性质，有条件的拨款不到四分之一。在无条件拨款中，中央对地方的税收返还占80%左右。因此，我国财政转移支付的数额主要是确定中央对地方的税收返还额。
（二）财政转移支付制度的特征
1.转移支付形式多样化。实行分税制财政体制后，在基本保留原有转移支付形式的基础上，又增加了税收返还。其中，税收返还、原体制补助、原体制上解、大部分结算补助与其他补助及专项上解属于一般性转移支付范畴。
2.转移支付活动中存在双向资金流动形式。在中国的政府间转移支付活动中，既有中央政府对地方政府的各种补助，又有地方政府向中央政府的上解，在包干体制下，这种双向资金流动的规模大体相当。
3.一般性转移支付具有明显的基数法色彩。就包干体制下的体制补助与体制上解来看，通常是以体制基期年各地区的既得财力为支出基数，并根据体制调整后的收入划分情况，按照基期对应收项目的数额核定收入基数，并确定补助或上解的数额。结算补助则是既得利益的产物，基数特征更突出。
4.专项转移支付缺乏较为明确、严格的事权依据。这种财政转移支付虽然具有灵活机动性，但却容易诱发各下级政府的“寻租”行为，也难以排除各上级政府在财政拨款上的随意性。目前的专项拨款几乎覆盖所有的预算科目，一些专款不仅没有合理的依据，而且零星分散。[2]
二、现行财政转移支付制度存在的问题
（一）各级政府事权和财权范围模糊，造成部分财政支出的责任不清
合理划分各级政府的事权与财权是政府间财政转移支付制度运行的重要依据。西方各国都对各级政府的事权和财权作了明确的法律规定，各级政府的事权由法律来界定。中国现行的分税制主要是划分了中央和省一级的财政，但对事权界定不够明晰，财权和事权不统一。分税制改革以后，中央财权大幅度提高，地方财权大幅度下降，但中央与地方的事权划分变化幅度较小。同时，对省、市、县分别有哪些财权，应对哪些事情负责，还规定不够明确，各级之间扯皮很多。目前，在上下级政府之间，很多事项难以区分清楚，许多本应由地方财政负担的支出，却由中央政府承担，而许多本应由中央财政负担的支出，却推给地方财政。上下级政府之间事权划分和财政支出范围的划分随意性很大。
（二）财政转移支付形式不规范，管理分散
我国转移支付制度种类繁多，补助对象涉及各行业，缺乏统一、严密的制度，资金分配的标准或依据尚不够具体和科学，造成专款的分配过程不透明，资金零星分散，难以发挥财政资金的规模效应。这种转移支付制度，不可避免地出现分散、浪费和低效益现象，各地不平衡状况难以有效解决。此外，财政补助分配透明度不高，随意性很大。虽然政府支出中属于补助性质的转移支付种类很多，补助对象涉及各行各业，但各项财政补助的分配缺乏科学的依据。
（三）转移支付的分配不规范，缺乏科学的方法
由于历史原因，分税体制中仍保留了原有的体制补助和体制上解，它们的设置主要是为了照顾原有的既得利益，而根本未能体现出均等化目标。在转移支付上，也没有建立一套科学而完善的计算公式和测算办法，资金的分配缺乏科学的依据，要么根据基数法，要么就是根据主观判断，而不是依法根据一套规范的计算程序和公式来分配。一是从无条件转移支付看，中央政府对地方的税收返还和补助按“基数法”确定，不仅起不到调节地区间财政经济能力差距的作用，而且因“基数”中包含了旧体制的不合理因素，在逐年的滚动过程中，不合理因素还有扩大之势。二是对于专项拨款，分配过程中普遍存在着“跑部钱进”和“人情款”的问题，项目的确定和范围选择不够合理，使用也缺乏事权依据，亦无相应的基础设施法规和单项事业法规可依，费用分摊和专项资金在各地区间的分配方法都缺乏严格的制度约束，随意性大，导致了资金使用分散、浪费和低效率问题。三是对地方政府供应公共产品和服务缺乏激励机制，无法有效地促进地方公共产品和服务的供应。
（四）转移支付在管理层面上存在问题
一是预算不公开、不透明；二是资金分配不公正、不公开；三是管理不规范，转移支付资金未能全部纳入地方预算管理。从目前的情况看，中央财政转移支付中属于地方税收返还的部分，因为往来账目比较清楚，返还后的资金直接列入地方预算，执行情况也相对透明。而专项转移支付的资金存在的问题就比较多了，2005年有占总数56%的资金没有纳入地方财政预算，也就是说中央转移支付有一半以上没有纳入地方财政预算，出现所谓的“渗水”问题，也大多与这部分资金的使用有关。问题主要出在两个方面:一方面，专项转移支付资金没有一个统一的部门集中管理，有权动用这些资金的部委多达37个。参与资金分配的部门太多，难免造成资金分配的混乱。另一方面，地方政府在申请资金时，目标就是“跑部钱进”，只要能拿到钱，多跑几个部门也无所谓。比如，一个水利项目，可以找水利部，也可以找农业部，甚至可以找环保总局，反正立项的理由多得很。但如此一来，既可能出现重资金、轻项目的倾向，拿了钱不办事；也有可能项目重叠，一个项目多家给钱。
从地方政府预算安排来看，目前由于上级政府在安排补助下级专项补助资金时的预算不细化、用途较模糊，而且预算管理不透明、资金分配随意性较大，致使下级政府无法全面掌握上级补助地方支出的规模和种类，在年初的预算安排中也无法准确编入上级补助的收入和支出预算，造成预算不完整。当上级专项补助下达后，有的地方以上级追加的补助资金置换年初预算安排的资金，挤占挪用的现象时有发生；有的地方因年初预算未反映上级专项补助，在向人大的决算报告中也不如实反映上级专项补助收支的规模和项目，造成决算编报不真实；有的地方利用预算管理的漏洞，多跑多要，要回的钱作为部门的机动财力。这些问题的存在，不利于地方政府加强财政预算的管理，也不利于地方人大加强政府财政收支的监督。
同时，地方政府在使用转移支付资金中也存在着问题。一是转移支付中的专款补助要求地方匹配比例过多、过大，在为支持地方发展起到积极作用的同时，对地方财政也造成了一定的负面影响。二是转移支付款项中，大部分在年度预算执行过程中下达，一小部分在次年进行批复决算时明确。因为事前不知道当年有多少上级转移到本级支付的事业发展资金，所以不能在年初对事业发展做出统筹周密的计划安排，使事业发展不同程度地存在着被动和盲目的一面，从而削弱了下级政府工作的主动性，使社会各项事业协调发展受到影响。三是管理使用违规。截留挤占和挪用问题是转移支付资金在管理使用上存在的最大问题。由于缺乏有效的监督管理机制，而当上下级政府支出偏好不一致时，就会产生挤占挪用问题。如设立专项拨款的目的是为了改善社会公共服务供给，而下级政府的支出排序往往先是解决人员经费不足，对改善社会公共服务则排在稍后的位置。如果监督约束机制不健全，就容易出现截留挤占和挪用等违纪违规问题。
（五）财政转移支付监督机制缺失
1.缺乏规范中央转移支付的法律法规。发达国家对转移支付资金一般都建立了相关的法律法规来进行监督其资金的使用情况和效果，例如德国的宪法《基本法》为德国实行政府间财政转移支付制度提出了基本的法律要求，美国的主要专项拨款由国会法案确定等，他们对于转移支付中的若干内容，包括政府支出责任、收入划分、转移支付规模、结算办法等均以法律的形式加以规定，甚至计算转移支付的一些技术性比例也用法律形式加以明确规定。而我国，每年几千亿元的转移支付资金只有财政部门制定的规章《过渡期财政转移支付办法》来规范，对财政转移支付资金的监督乏力。一是缺少专门的转移支付法律法规。二是《过渡期财政转移支付办法》对转移支付的规定较原则，不利于具体操作。中央政府在财政转移支付方面没有一套详细的规则，只有大的方向，在具体分配方面有很大的自由度与随意性。三是现有的《过渡期财政转移支付办法》立法层次较低，使得监督乏力。
由于缺乏规范中央转移支付的法律法规，导致具有中国特色的“跑部钱进”现象愈演愈烈。在现行的中央转移支付制度下，由于各地应该得到多少中央转移支付缺乏明确的核算办法，各地政府对自己能得到多少转移支付是高度不确定的，又加上对政府要来的转移支付资金的使用缺乏有效的监督措施，地方官员争取转移支付的胃口被大大地吊了起来，动力大增，结果是大量的资源耗费在了“跑部”博弈之中，有些地方政府甚至公开提出，只要是为了发展地方经济，要“敢送、会送、舍得送”。
2.相当数量转移支付资金使用游离于人大监督之外。2006年，审计署对20个省（区、市）地方预算进行抽查，这些省、区、市2005年本级预算共编报中央返还收入只有3444亿元，约占中央实际转移支付7733亿元的44%，有占总数56%的资金没有纳入地方财政预算，也就是说中央转移支付有一半以上没有纳入地方财政预算，脱离了人大的监督，有的甚至脱离了政府的监督。
目前，在中央转移支付方式中，只有一般性转移支付作为地方财力补助进入地方财政预算，纳入地方各级人代会的审议、监督范围，相当数量的资金一旦到了地方政府手中，地方政府如何分配和使用这些资金，是否按照中央政府的政策意向来使用，资金使用效果如何等，都没有一套行之有效的监管、审计系统来对地方政府进行考核。
一些专项转移支付资金的管理监督难以到位。由于专项性转移支付往往是先分配到各部委，再逐级对口往下分，形成财政资金在财政部门之外多重分配的格局。加之缺乏严格的制度规范，专项拨款随意性较大，实际分配过程也不透明，资金拨下来后难以形成有效的跟踪监督机制，以致挤占、截留、挪用资金以及贪污、受贿等腐败现象难以防范和避免。近年来，国家审计署曝光的几个典型案例都和专项拨款有关。
3.审计监督存在问题。现阶段财政转移支付制度的监督主要由地方政府通过高层监督和审计来完成，一是审计机关缺乏独立性。在现行体制下，审计部门属于政府机关，是政府的一个重要组成部分，它既要对同级政府负责，又要审计监督同级政府的财政行为，此关系致使审计的职能难以得到发挥。二是中央转移支付这种多头管理以及预算决算的不公开、不透明的状况，显然加大了对掌握审批权官员审批行为进行监督的难度。我国的中央转移支付是多头管理，如灾后补偿和重建转移支付资金的管理，就涉及民政部门、发改委、水利部、交通部、教育部、卫生部等若干个部委；加之财政部的财政预算与决算太粗，很多转移支付项目根本不列，以至于不少人大代表认为，“预决算表内行说不清，外行看不懂”。如2003年中央财政决算报告中，对专项转移支付有2300多亿资金没有开列具体项目。
4.缺乏问责机制。对每年数千亿元的转移支付资金，只有国家财政部门1995年制定的《过渡期财政转移支付办法》来规范，缺乏应有的刚性约束。因此，一部分中央专项转移支付资金到地方以后，由于项目分散、建设周期长、项目效益评价困难等，使得这部分资金失控，使用效益低下，中央不能及时掌握动态信息，发现违规问题后，也缺少相应的处罚措施。这不但助长了不正之风，还很容易产生违法腐败行为。结果，一些地方政府和部门把中央财政转移支付当成“唐僧肉”，使这个领域变成腐败的高发地带。
5.转移支付监督缺乏必设的机构和工作职责。我国在转移支付资金的使用方面还没有建立一套有效的监督、审计系统，对资金是否做到专款专用，还不能及时、准确地掌握信息。
三、完善我国财政转移支付制度的建议
（一）合理划分中央与地方的事权与财权
首先，明确划分各级政府的事权是建立完善的政府间转移支付制度的前提。如德国的宪法就对各级政府的事权做了原则性的规定。即为了普遍的利益必须统一进行处理的事务由联邦负责，其他事务由各州和地方政府负责；根据任务的性质和特点，确定一些任务由两级以上的政府共同承担。其次，财权划分是政府间转移支付制度的经济基础。政府收入的绝大多部分来源于税收，因而，中央与地方财权的划分实际上是进行税收的分割。如美国联邦政府的收入主要源于个人所得税和企业所得税，州政府的税收主要源于所得税和一般营业税，地方政府的收入主要源于财产税。无论各国税收如何划分，它们都无一例外地使财权和事权相一致，中央财政收入占主要地位，为中央向地方的财政转移支付奠定经济基础。
根据市场经济下的政府职能界定，一般来说，由全国居民享用的公共商品和服务应完全由中央政府提供，如国防、外交、外贸管理、全国性的立法和司法、宏观经济稳定等；地方政府应提供本地居民享用的公共商品和服务，包括地区性交通、警察、消防、教育、环保、地方性法律的制定和实施等；对具有跨地区“外部效应”的公共项目和工程，中央政府应在一定程度上参与，比如基础性教育、跨地区的交通设施、环保等；另外，调节地区间和居民间收入分配在很大程度上是中央政府的职责。不同的国家以及同一国家在不同的发展阶段，政府间事权的划分都会有所差别。重要的是，在一段相对稳定的时期内，必须明确各级政府的事权范围，并且有必要将其上升到法律的高度。
（二）明确财政转移支付制度的目标
建立规范的财政转移支付制度的根本目标是实现地方公共服务能力或水平的大体均等。从世界各国来看，转移支付的目的只是各地政府的基本行政能力大体一致，使各地方政府在基本公共服务能力方面达到均衡，而并非要达到地区经济发展的均等，也并不意味着要达到全国人均财政收入水平的均等。从我国现实情况来看，经济发展不平衡由来已久，社会公共服务能力相差悬殊。因此，我们只能将实现社会公共服务均等化作为远期目标。就近期来说，我国转移支付的目标应为逐步调整各地区之间横向不平衡，缩小地区间经济发展的差距，促进区域间均衡发展，确保全国各地都能提供最低标准的公共服务。
（三）调整财政转移支付的形式
从转移支付的整体组合模式选择来看，建立一个以公式化为基础、一般性转移支付为主、专项转移支付为辅的转移支付体系，有利于区域均等化目标的实现。从国际经验来看，这种模式不同于大多数发达国家所采用的以专项转移支付为主的模式，它反映了对地区均衡的特别关注，为大多数发展中国家所采用。改革现有的财政转移支付模式，实行以纵向为主、横向为辅、纵横交错的财政转移支付模式。通过纵向转移支付可以强化中央政府的宏观调控能力。通过横向转移支付不仅可以减轻中央财政的压力，而且可以均衡地方公共服务能力。
当前需要做的工作是，清理支出项目，简化支出形式。对于种类较多，覆盖面较广的专项补助项目，应该进行清理和归并。对有些项目已失去原意，或内容交叉重复的项目，应该逐步取消；对有关部门掌握和分配的专项拨款，应逐步纳入政府间转移支付体系。对于原体制补助、体制上解、结算补助中的定额结算部分、固定数额的专项上解部分可以考虑简化支出形式，并入到税收返还，中央财政根据实际情况采取相应减少税收增量返还的办法进行合理调整，优化支出形式。
（四）规范财政转移支付的方法
以“因素法”取代传统的“基数法”，统一和规范财政转移支付的标准。因素法的基本原理是:选取一些不易受到人为控制的、能反映各地收入能力和支出需要的客观性因素，如人口数量、城市化程度、人均GDP、人口密度等来确定各地的转移支付额。
1.对于一般性转移支付，要确定地方的标准财政收入和标准支出。解决收入能力评估问题，要参照国际经验，结合分税制改革，客观地分析地方可用财力，同时要考虑国家的收入政策。确定标准支出，要在当前地方政府支出的基础上，进行趋势性分析，对分别处于上升和下降趋势的支出进行不同的技术分析和处理，以求最大可能地结合地方支出实际。
标准财政收入是指各地在同等的征税程度下所应该取得的财政收入，包括地方本级收入、上级税收返还收入、各项补助收入、转移支付收入等。标准收入的测算可分两步进行:一是找出可作为税基的数据，分别以每种税的税基乘以税率，得到各税种应得的收入；二是对那些目前缺乏税基统计数据的税种，暂时按财政预算收入占GDP的比例进行计算，然后加总得到该地区的标准财政收入。其公式为:
RE＝∑TiRi＋GDP×Re
其中RE为标准财政收入；Ti为某种税的税基；Ri为某种税的税率；Re为年均财政收入率。
标准财政支出是各级政府为履行政府职能必须保证的公共性支出，是各级政府的基本财政支出需求。在测算标准财政支出时，应主要选择与行政事业支出相关性较强的因素（如人口、国有单位职工占人口的比重、人口密度、人均GDP等），具体可分为三步:一是通过测算确定各因素的系数，各系数相加得到各地的调整系数；二是以全国省级（或全省县市级）人均财政支出数分别乘以各省（或县市）的调整系数，得出该省（或县市）的标准人均财政支出需要数；最后以标准人均财政支出需要数乘以各省（或县市）的人口数，得出该省（或县市）的财政支出需要总数。其公式为:
EX＝EE（a＋b·Ps/P＋c·A/P＋d·GDP/P）·P
其中:EX为标准财政支出；EE为人均财政支出水平；P为人口数；Ps为国有单位职工人数；Ps/P为国有单位职工人数占总人口的比重；A为面积；A/P为人口密度的倒数；GDP/P为人均GDP；a、b、c、d均为系数。转移支付数额按下列公式确定:
YE＝（EX－RE）·X%
其中:YE为应得到的转移支付数额；EX为标准财政支出；RE为标准财政收入；X%为地区标准支出与标准收入差额补助比例。[3][4][5]
2.对于专项拨款，也要有统一客观的分配公式可供操作。在公式的设计过程中，应根据各地不同情况和项目不同特点，选择相关性因素，如项目时期长短、受益范围大小、地方财力水平等，进行精确客观的测算，并保证资金使用的安全、高效。
（五）加强对转移支付资金的管理
1.设立专门的管理和分配机构。针对现阶段我国财政支付存在着多头管理、权责不清的情况，可以考虑将分散在各部门的管理中央支付的职能集中起来，交由一个专门的中央转移支付管理机构去行使，从而提高支付效率，降低监督的难度。可参考澳大利亚等国的模式，建立独立于政府各部门的中央财政拨款专家委员会，专门负责财政转移支付公式的确定和调整。同时，我国有必要成立政府间转移支付理事会。
2.中央转移支付收支可以单独编制预算。细化财政预算和决算的项目，详细列出支付项目，并对社会全程公开，接受社会各界的监督，以减少暗箱操作的违规行为。
3.增加财政转移支付的透明度。目前，中央政府各部门掌握着资源分配权或项目审批权的官员，享有的自由裁量权太大，并且运作程序不透明，加大了监督的难度。因此，可以考虑在明确划分中央和地方政府事权和财权的基础上，根据科学的预算，确定某一地方政府可以获得的转移支付额度。公开支付额度，增加透明度，可以减少中央政府与地方政府之间经常性的、非正常的博弈。
4.探索改变目前存在的地方或单位“跑部”申请专项拨款和资金做法的途径。逐步将专项性转移支付资金纳入财政预算统一分配至地方，不再经由各部委，再逐级对口往下分，杜绝因“跑部钱进”和部门利用审批权而滋生的腐败问题。
5.改革专项资金配套制度，对欠发达地区减免一定的配套资金（扭转目前一些地方无力配套局面）。
（六）加强财政转移支付的监督
1.要赋予财政转移支付的法律地位。要以法律形式明确均等化目标和转移支付的法律地位，确定中央与地方各级政府之间的事权与财权，转移支付的目标、框架和具体形式，从法律上为转移支付目标的实现提供法律保障。因此，第一步，修订《中华人民共和国预算法》，增加相应的章节、条款，赋予转移支付相应的法律地位；第二步，制定专门的《转移支付法》，对转移支付制度的内容、具体用途、监督形式、处罚规则等，以立法的形式明确下来，赋予财政转移支付相应的法律地位，增强人们对财政转移支付的重视程度。只有这样才能增加转移支付制度的透明度，减少各种暗箱操作，让宝贵的资金发挥最大的效益，才能有效杜绝目前中央转移资金效率低下、腐败滋生和监督缺失等混乱现象。这不仅是公共财政发展的所需，也是建立法治社会的应有之义。
2.组建以政府监督为主体的多方结合的监督框架。一是要突出主体，强化有效监督。要组建一个平行于本级财政部门、隶属于上级财政部门的资金转移监事会，使其成为一个既具有权威性，又能确保财政转移支付各项规章制度有效发挥作用的监管机构。二是要建立并完善地方财政部门的自律体系。作为被监管对象，地方财政部门也要不断提高自我管理、自我控制能力。三是要充分发挥社会舆论监督的力量，鼓励社会公众和新闻媒体参与监督。在这个以政府监管为主体、地方财政部门自律、社会监督为辅助的三位一体监管框架中，政府侧重于宏观调控，地方财政部门自律应落实转移资金“公正、公开、规范”的效果。四是建立重大项目和重点项目转移支付公示制。[6]
3.对专项转移支付资金进行加强专项审计，改进监督方式，防止腐败现象的发生。国家审计部门要从转移支付的预算、资金分配，直到资金使用的每一个环节，进行全过程审计监督。重点审计转移支付在项目的设立、因素的选择、资金的安排、效益的评价、资金的管理和使用方面不规范不完善的问题，促进政府间事权和财权的科学界定，完善分税制。
4.建立财政转移支付考评机制。按照转移支付资金的类型和用途，设计一套科学合理的效益评价与考核指标，据此对转移支付资金的使用和效益情况进行评价和考核；对按照中央意图使用，经济效益和社会效益好的，应给予一定的奖励，而对于违反规定的地方政府，要制定相应的处罚措施，强化监督管理。
5.加大对有关违纪官员惩处的力度，提高有审批权的官员行为扭曲的成本。
参考文献
［1］王丽娟，李亚宁.我国政府间转移支付制度的发展方向［J］.经济师，2004（2）
［2］杨灿明.政府间转移支付研究文集［M］.经济科学出版社.2000（1）
［3］刘剑，张筱峰.完善我国政府间财政转移支付制度的政策建议［J］.中国软科学，2002（9）
［4］齐守印.转移支付制度的调整和规范［J］.经济理论与经济管理.2001（11）
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［6］罗荆，唐红军.对我国财政转移支付立法的思考［J］.新疆财经，2006（2）
［7］王书文.深化我国政府间转移支付制度改革［J］.经济问题探索，2003（8）
［8］章杰.对建立财政转移支付制度监督体系的思考［J］.湖北财税，2002（18）
［9］刘小明.财政转移支付制度研究［M］.北京:中国财政经济出版社，2001（5）
【注释】
[1]中国人民大学财政金融学院教授。
[2]刘小明:《财政转移支付制度研究》，北京:中国财政经济出版社，2001年，第16～17页。
[3]刘剑、张筱峰:《完善我国政府间财政转移支付制度的政策建议》，《中国软科学》2002年第9期。
[4]齐守印:《转移支付制度的调整和规范》，《经济理论与经济管理》2001年第11期。
[5]李齐云:《完善我国财政转移支付制度的思考》，《财贸经济》2001年第3期。
[6]章杰:《对建立财政转移支付制度监督体系的思考》，《湖北财税》2002年第18期。
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