行政第三人

第二节　行政第三人

一、行政第三人的概念

(一)行政第三人概念的产生

上一节提到，广义的行政相对人除了包括狭义的行政相对人以外，还包括受行政行为影响的其他个人或者组织。对于后者，有学者称其为“暗示行政相对人”，即“行政主体未明确对其行使权力，但在对明示行政相对人行使权力时却产生了使之权益受影响的效果的另一行政相对人”。⁽⁴⁾有学者称其为“间接相对人”，即“行政主体行政行为的间接对象，其权益受到行政行为的间接影响”。⁽⁵⁾还有学者称其为“受行政行为结果影响的相对人”，即“行政主体在作出一个行政行为时主观上并没有指向他的目的，但作出行政行为后，该行为在客观结果上却影响了其利益的人”。⁽⁶⁾

然而，无论是称为“暗示行政相对人”、“间接相对人”还是“受行政行为结果影响的相对人”，都还是把这类个人或组织归属于行政相对人的范畴之中，这就无法合理地界定其在行政法上的地位，也不利于对其权益的保护。因此将其从广义的行政相对人概念中彻底脱离出来，使之成为一个独立的概念，是非常必要的。⁽⁷⁾

西方国家的有关立法，已经创造出一些新的法律概念，使得这类个人或组织从行政相对人的范畴中独立出来，德国行政法称其为“第三人”。《联邦德国行政程序法》第13条第2款规定:“程序结果对第三人有影响的，应其请求亦应通知其为参与人。”⁽⁸⁾日本称其为“有利害关系者”，如《日本行政程序法》第17条规定:对于不利益处分的听证，听证主持人在认为必要时，“对当事人以外之人，依该不利益处分所依据之法令认为与该不利益处分有利害关系者得要求其参加该听证程序或许可其参加该听证之相关程序”。⁽⁹⁾美国则称其为“间接利害关系人”，美国当代行政法趋向于让更多的、实质利益受到行政行为不利影响的公众参与行政程序，有权参与行政裁决正式听证的人，不限于对行政决定具有直接利害关系的明显的当事人，也包括间接利害关系人。⁽¹⁰⁾我国《行政许可法》中也称其为“利害关系人”。

我们认为，“有利害关系者”和“利害关系人”的称谓不合适，因为行政相对人也与行政行为有利害关系，“利害关系人(者)”不能用来特指这类个人或组织;加之我国没有直接利害关系人的传统概念，所以也无法对应使用“间接利害关系人”这一称谓。这样，借鉴德国立法以及诉讼法学理论中第三人的概念，将这类个人或组织称为行政第三人是合适的。

(二)行政第三人的含义

所谓行政第三人，是指行政行为直接指向对象之外的、与行政行为有法律上的利害关系的自然人、法人或其他组织。我们可从以下几个方面来把握行政第三人的含义。

第一，行政第三人不是一般意义上的自然人、法人或其他组织，而是与行政行为有关的，除行政主体和行政相对人之外的第三方。而且行政第三人不能独立于行政主体和行政相对人存在，必须依附于行政主体与行政相对人的行政关系而存在。

第二，行政第三人不是行政行为直接指向的对象，行政主体实施行政行为时主观上不是针对其进行的，甚至根本就不知道其存在，因此其有别于行政相对人。

第三，行政第三人与行政行为有法律上的利害关系，即行政行为客观上影响到其权利义务。这种影响既包括权利义务已经受到影响，又包括权利义务必将受到影响;既包括不利影响，又包括有利影响。但这种影响只是一种间接影响，而非直接影响。

第四，行政第三人既可能出现在行政程序之中，也可能出现在行政行为作出之后。有些行政第三人是在行政程序进行中主动申请参加进来，或者是基于行政主体的通知而参加进来的。另有一些行政第三人并没有参加到行政程序之中，而是在行政行为作出之后才发现行政行为影响到自己的权利义务。无论是否参加到行政程序之中，只要其权利义务受到行政行为的间接影响，都成立为行政第三人。

二、行政第三人与相关概念的区别

为了进一步明确行政第三人的含义，我们有必要探讨它与行政相对人和行政诉讼第三人等相关概念之间的区别。

(一)行政第三人与行政相对人的区别

行政第三人与行政相对人都受行政权的作用，都与行政行为有法律上的利害关系，二者在行政法上的权利与义务也基本相同。但是，它们之间也存在不少区别。

1.行政相对人是行政行为直接指向的对象，受行政行为直接作用。而行政第三人不是行政行为直接指向的对象，行政主体实施行政行为时主观上不是针对其进行的，只是客观上受到行政行为的影响。

2.行政相对人与行政行为有直接的利害关系，作为行政行为直接指向的对象，其权利义务受行政行为的直接影响。行政第三人则与行政行为有间接的利害关系，因其不是行政行为直接指向的对象，所以其权利义务只是受行政行为的间接影响。

3.行政相对人存在于任何行政行为中，而行政第三人只出现在部分行政行为中。行政行为都是针对行政相对人实施的，一般情况下也只会对行政相对人的权利义务造成影响，但部分行政行为不仅存在行政相对人，还会出现行政第三人。例如，某乡政府批准吴某建房，其邻居王某认为该批准行为侵犯了自己的3平方米宅基地的合法使用权，于是将乡政府起诉到人民法院。该案件中，乡政府的批准行为就不仅存在行政相对人吴某，还出现了行政第三人王某。

区分行政第三人与行政相对人，具有重要意义。首先，有利于查明行政行为的效力和后果。某些行政行为不仅直接影响行政相对人，而且会影响行政第三人。其次，有利于明确规定实施违法行政行为的行政主体的法律责任。由于行政行为效力的广泛性，实施违法行政行为的行政主体不仅要对行政相对人承担法律责任，而且也要对行政第三人承担法律责任。最后，有利于在立法上规范他们各自的行为，在执法和司法上也能正确确认他们的行为是否符合法律要求，以便更好地保护他们的合法权益。⁽¹¹⁾

(二)行政第三人与行政诉讼第三人的区别

所谓行政诉讼第三人，是指与被提起行政诉讼的具体行政行为有利害关系，通过申请或法院通知的方式，参加到正在进行的行政诉讼中来的自然人、法人或其他组织。行政第三人与行政诉讼第三人都与行政行为有利害关系，并且行政第三人在行政诉讼之中常常以诉讼第三人的形式存在，而行政诉讼第三人在行政程序中也常常以行政第三人的形式出现。但是，两者也存在很多区别。

1.出现的时间不同。行政第三人既可能出现在行政程序之中，也可能出现在行政行为作出之后。行政诉讼第三人则只能是出现在行政诉讼程序之中，行政诉讼程序结束之后就不存在行政诉讼第三人了。

2.受行政行为的影响不同。行政第三人与行政行为只存在间接的利害关系，受行政行为的间接影响。行政诉讼第三人则可能与该行政行为有间接或者直接的利害关系。如在上述乡政府批地侵权案中，作为行政第三人的王某只是与该批准行为有间接利害关系，即该行为在客观结果上影响了王某的利益。作为行政诉讼第三人的吴某，是该行政许可的行政相对人，他与该行为有直接的利害关系。现在假设是吴某而非王某提起行政诉讼，那么作为诉讼第三人的王某与行政行为就只存在间接利害关系。

3.范围不同。行政第三人不包括行政主体，但行政诉讼第三人则可以包括行政主体。关于行政主体能否成为行政第三人，学者们观点并不一致。有人认为，当两个行政机关因行政权限产生争议或者两者作出相互矛盾的行政决定时，一方是行政主体，另一方为行政第三人。我们对此持否定态度。原因是行政第三人是从广义的行政相对人中分离出来的概念，而行政主体是不能成为行政相对人的，因此也不能成为行政第三人。如果把行政主体作为行政第三人，赋予其行政诉讼原告资格，显然是不合适的。但为了便于查清案件，行政主体可成为行政诉讼第三人，如《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称为最高人民法院《若干解释》)第23条规定:“应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼。”

4.存在的形式不同。行政第三人是行政程序法上的概念，行政诉讼第三人则是行政诉讼法上的概念。行政第三人在行政诉讼中，除了可能是以行政诉讼第三人的身份出现之外，还可能是以原告身份出现。如在上述乡政府批地侵权案中，如果是吴某提起诉讼，则行政第三人王某在行政诉讼中是诉讼第三人;现在是王某直接向法院提起行政诉讼，这时行政第三人在行政诉讼中就是以原告的身份出现的。行政诉讼第三人在行政程序中的表现形式更为复杂，除了可能是行政第三人之外，还可能是行政相对人甚至是行政主体。当两个以上行政机关共同作出具体行政行为引发行政争议时，原告本应以其为共同被告，但有时原告出于种种考虑，只将部分行政机关列为被告，在这种情况下，按照最高人民法院《若干解释》第23条的规定，人民法院应当通知没有被列为被告的行政机关以第三人的身份参加诉讼。此时该诉讼第三人在行政程序中就是以行政主体身份存在的。

三、行政第三人的主要类型

我国《行政许可法》、《治安管理处罚法》等法律及最高人民法院《若干解释》之中，都有关于行政第三人的规定。行政执法活动中，行政第三人的主要类型有以下几种:

(一)相邻权人

相邻权是一个民法概念，指不动产的占有人在行使其物权时，对相邻的他人的不动产享有特定的支配权，包括土地的相邻权、水流的相邻权、建筑物的相邻权等。因相邻权引起的相邻关系属于民事关系。但是，民事主体侵犯他人相邻权的行为，在很多时候与行政机关的具体行政行为(特别是行政许可行为)有密切的关系。如果行政机关对于相邻各方中的一方进行许可，拥有相邻权的另一方则成为行政第三人。例如，在建筑许可中，与建筑所在地相邻的人为行政第三人;行政机关批准一方使用某块土地，被涉及邻地通行权、邻地使用权的相邻一方为行政第三人;又如行政机关批准河道上游的村民使用水源，河道下游的村民为行政第三人。

(二)竞争权人

公平竞争是市场经济的基本法则，公平竞争权是一种民事权利。一般来说，对公平竞争权的侵害主要来自其他竞争者违反公平竞争原则的行为，但有时行政机关的行为破坏了公平竞争的环境或者规则，也可能构成对公平竞争权的侵犯。行政机关运用行政权力干预招标、拍卖活动，或者不依法举行招标、拍卖或者不依据招标、拍卖结果择优作出行政许可决定，破坏了公平竞争的秩序。在这种情况下，被行政主体侵犯了公平竞争权的个人或组织是行政第三人。另一种情况是，行政机关直接以行政命令的方式来侵犯他人的公平竞争权。比如某区卫生局下发文件禁止该区几家医院购买某医药公司药品，被侵犯了公平竞争权的该医药公司就属于行政第三人。

(三)民事侵权受害人

民事侵权受害人是指受到其他民事主体违法行为侵害的个人或组织。行政主体有保护公民、法人或者其他组织合法权益的法定职责，当某个个人或组织受到他人违法侵害后，行政主体即应依法对加害人进行处理。此时，受处理的加害人是行政相对人，而受害人则是行政第三人。如治安处罚关系中的被处罚人是行政相对人，受到被处罚人行为侵害的受害人是行政第三人。但需要注意的是，受害人不仅仅局限于治安管理处罚领域的受害人，按照最高人民法院《若干解释》第13条的规定，应包括所有领域的被他人侵犯民事权利的受害人。比如甲企业因冒用乙企业的注册商标而受到工商行政机关的处罚，此时甲企业是行政相对人，而乙企业是行政第三人。

(四)所有权人或使用权人

现实生活中，财产的所有权与使用权相分离是一个常见的现象。财产的所有权人将财产出租、出借或承包给他人使用后，因种种原因，行政主体可能会对财产实施扣押、查封或没收等行政行为。在这种情况下，如果行政行为针对的是使用权人，则所有权人为行政第三人;如果行政行为针对的是所有权人，则使用权人为行政第三人。例如，甲将放映机借给乙经营录像厅，公安机关以乙播放淫秽录像为由没收放映机，此时甲作为所有权人是行政第三人。又如，张三将房子租给李四开酒吧，城管部门以该房子属违章建筑为由要求张三拆除，此时李四作为使用权人是行政第三人。再如，行政主体对农村集体所有的土地进行处置，此时农村集体经济组织是行政相对人，而农村土地承包人等土地使用权人是行政第三人。另外，所有权人在将财产交付他人承运或保管时，如果行政主体对财产采取强制措施，则所有权人也是行政第三人。

四、行政第三人的法律救济

行政第三人既然与行政行为有法律上的利害关系，那么其权益就有可能受到行政行为的侵犯，因此需要获得法律的保护。从世界范围来看，各国对行政第三人的保护虽然起步较晚，但发展很快。我国现行立法和司法实践对行政第三人的保护还较为薄弱，许多对行政相对人的保护措施还没有惠及行政第三人，相关的法律救济制度需要尽快建立或正确实施。

(一)制定行政程序法为行政第三人提供事前救济

迟至行政行为作出后才开始关注行政第三人权利的保护问题，未免失之过晚。我们认为，在行政行为作出之前的行政程序中就应为行政第三人提供事前救济。在行政程序中关注行政第三人的权利，我国《行政许可法》对此有较多规定，该法中所称的“利害关系人”即为行政第三人，但其适用范围仅限于行政许可领域。这就要求尽快制定行政程序法，通过确立一系列基本的程序制度，对行政相对人和行政第三人进行统一的保护。

1.通知制度。行政程序是依行政相对人的申请或行政主体依职权而开始的，行政第三人在一般情况下不可能获知对其有影响的行政程序何时开始。而参与到行政程序中是行政第三人得以主张权利的重要途径，因此行政主体有义务通知行政第三人参加到行政程序中来。如我国《行政许可法》第36条规定:“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。”

2.听证制度。听证是行政主体在作出影响当事人合法权益的决定之前，由当事人表达意见、提供证据以及行政主体听取其意见、接受证据的程序所构成的法律制度。听证制度对行政相对人适用，对行政第三人同样也适用。行政主体只有充分听取各方面的意见，才能综合考虑各方利益，才不至于因偏听偏信而有失公正。听证有正式意义上的听证与非正式意义上的听证之分。对此，我国《行政许可法》都作了规定。前者如第47条规定:“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利;申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。”第48条第2款规定:“行政机关应当根据听证笔录，作出行政许可决定。”后者如第36条规定:“申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。”

3.回避制度。在行政程序中，如果行政公务人员与所处理的行政事务有利害关系，应该主动回避或依行政相对人、行政第三人的申请而回避，以保证行政行为的公正性。例如，我国《行政许可法》第48条第3项规定:“行政机关应当指定审查该行政许可申请的工作人员以外的人员为听证主持人，申请人、利害关系人认为主持人与该行政许可事项有直接利害关系的，有权申请回避。”

4.说明理由制度。行政主体在作出对行政相对人或行政第三人权益产生不利影响的行政行为时，必须在决定书、裁决书中说明事实根据、法律依据以及进行自由裁量时所考虑的各种因素。说明理由制度是行政公开的必要制度之一，对行政第三人说明理由不仅体现了对行政第三人权利和人格的尊重，而且能够促使行政主体更加谨慎地实施行政行为，同时为行政第三人寻求事后救济和有权机关审查行政行为提供了直接和便利的切入点。

(二)加强对行政第三人的事后救济

我们认为，行政第三人无论是否参加了行政程序，如果认为自己的合法权益受到了行政行为的侵犯，都可以通过以下途径寻求救济。

1.申请行政复议。行政第三人认为自己的合法权益受到行政行为侵犯后，有权直接申请行政复议。有学者认为，我国《行政复议法》第10条第3款规定:“同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。”因此行政第三人在行政复议中只能以行政复议第三人的身份出现，立法并未赋予其行政复议申请人的主体资格，尽管这样也可以部分实现保护行政第三人权利的功能，但毕竟行政第三人不享有主动申请而引起行政复议程序的资格，这不免有歧视行政第三人，未将行政第三人与行政相对人置于同等地位的嫌疑。⁽¹²⁾我们认为，这种理解是不准确的。《行政复议法》规定行政第三人可以作为行政复议第三人，并不能由此得出行政第三人不能作为行政复议申请人的结论。事实上，行政第三人与行政相对人一样，只要认为具体行政行为侵犯了自己的合法权益，就有权申请行政复议。

2.提起行政诉讼。行政第三人因为不是行政行为直接指向的对象，与行政行为只是存在间接的利害关系，所以长期被排除在行政诉讼的原告范围之外。以前只有《治安管理处罚条例》第39条规定，受害人不服公安机关对加害人的处理，申请行政复议后仍不服的，有权提起行政诉讼。2000年3月10日生效的最高人民法院《若干解释》第12条规定:“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”这项规定突破了理论上和实践中对原告资格的限制，对原告资格作了从宽解释，把行政第三人也纳入到行政诉讼原告范围之内。这使行政第三人在行政诉讼中获得了依法保护自身合法权益的独立主体资格，享有了起诉权。⁽¹³⁾

3.要求行政赔偿或行政补偿。行政行为作出后，如果行政第三人的合法权益受到行政行为的违法侵犯，而行政主体对侵权行为的违法性没有争议或者该侵权行为已经被有权机关确认违法、撤销或变更，则行政第三人可以依据《国家赔偿法》直接要求行政主体予以赔偿。如果行政主体合法的行政行为造成行政第三人的损失，且行政主体对此无异议，则行政第三人有权依据有关法律规定直接要求行政主体予以补偿。在行政主体拒绝赔偿、补偿或不依法赔偿、补偿时，行政第三人还可以申请行政复议或提起行政诉讼。

主要参考文献

1.方世荣:《论行政相对人》，中国政法大学出版社2000年版。

2.叶必丰:《行政法学》，武汉大学出版社2003年版。

3.姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2005年版。

4.方世荣主编:《行政法与行政诉讼法》，中国政法大学出版社1999年版。

5.方世荣主编:《行政法与行政诉讼法学》，人民法院出版社、中国人民公安大学出版社2003年版。

6.刘志坚、程雁雷主编:《行政法与行政诉讼法学》，人民法院出版社、中国社会科学出版社2003年版。

7.叶必丰主编:《行政法与行政诉讼法》，中国人民大学出版社2003年版。

8.周佑勇:《行政法原论》，中国方正出版社2002年版。

9.应松年主编:《外国行政程序法汇编》，中国法制出版社1999年版。

10.［德］平特纳:《德国普通行政法》，朱林译，中国政法大学出版社1999年版。

11.王名扬:《美国行政法》，中国法制出版社1995年版。

12.应松年、王成栋主编:《行政法与行政诉讼法案例教程》，中国法制出版社2003年版。

13.最高人民法院中国应用法学研究所编:《人民法院案例选》，1996年第4辑。

14.周佑勇、何渊:《论行政第三人》，载《湘潭工学院学报》2001年第2期。

15.赵肖筠、沈国琴:《论行政法律关系第三人》，载《理论探索》2001年第2期。

16.周兰领:《行政第三人研究》，载《行政与法》2003年第4期。

17.杨临萍:《行政许可合格的当事人》，载《人民司法》2004年第5期。

18.尤春媛:《行政诉讼第三人的确定规则与范围》，载《法律科学》(西北政法学院学报)1999年第3期。

【注释】

(1)参见［德］平特纳:《德国普通行政法》，朱林译，中国政法大学出版社1999年版，第122页;叶必丰主编:《行政法与行政诉讼法》，中国人民大学出版社2003年版，第39页。

(2)参见方世荣主编:《行政法与行政诉讼法学》，人民法院出版社、中国人民公安大学出版社2003年版，第99页;姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第128页。

(3)参见方世荣:《论行政相对人》，中国政法大学出版社2000年版，第83～107页;刘志坚、程雁雷主编:《行政法与行政诉讼法学》，人民法院出版社、中国社会科学出版社2003年版，第121～123页。

(4)方世荣主编:《行政法与行政诉讼法》，中国政法大学出版社1999年版，第92页。

(5)姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第130页。

(6)方世荣:《论行政相对人》，中国政法大学出版社2000年版，第54页。

(7)参见周佑勇、何渊:《论行政第三人》，载《湘潭工学院学报》2001年第2期。

(8)［德］平特纳:《德国普通行政法》，朱林译，中国政法大学出版社1999年版，第219页。

(9)应松年主编:《外国行政程序法汇编》，中国法制出版社1999年版，第446页。

(10)参见王名扬:《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第425页。

(11)参见周佑勇:《行政法原论》，中国方正出版社2002年版，第21页。

(12)参见赵肖筠、沈国琴:《论行政法律关系第三人》，载《理论探索》2001年第2期。

(13)参见赵肖筠、沈国琴:《论行政法律关系第三人》，载《理论探索》2001年第2期。