财政支出管理的内容

第二节　财政支出管理的内容

一、确定财政支出范围的理论依据

确定财政支出范围的理论依据是指财政支出的范围是根据什么理论或原理来确定的，它是明确财政支出范围的指导思想。遵循确定财政支出范围的指导思想，对于合理划分财政支出范围，防止政府职能的“越位”和“缺位”具有重要意义。

(一)　政府职能

政府职能是指政府在施政过程中行使保卫国家安全、社会管理和经济建设的权力和职责。在多级政府的体系中，中央政府的职能就是为实现国家意志、维护国家安全、社会稳定和推动社会各项事业发展的职责与功能。地方政府的职能就是维护地方公共安全与秩序、促进地方社会经济发展的职责与功能。

从总体上看，政府职能具有五个特点:一是动态性。动态性是指政府的职能不是一成不变的，而是随着一国社会经济、政治和文化的发展而发展，即随着社会发展阶段、经济体制改革的进程而不断做出调整。二是广泛性。广泛性是指政府职能广泛，如政府施政涉及政治、经济、国防、公共安全、文化、教育、科学技术、社会保障、环境保护等，范围十分广泛。三是层次性。由于社会公共事务的复杂性、多样性和层次性，政府职能是不可能在中央一级政府独立行使的，为了更好地履行政府职能，必须建立多级政府架构，形成既有明确分工、相对独立而又制衡的体制机制。四是差异性。差异性是指政府级次不同，从而导致不同层次政府职能的范围、施政的侧重点和行政手段的运用上存在差异。

(二)　市场失灵

市场机制很多场合下不能产生帕累托最优状态，并不能导致资源的最优配置。在现实生活中，社会需要的所有职能并非市场机制全能实现，即市场在某些方面不能有效地满足人们的需要，并且市场本身在某些方面产生的不良后果不能通过市场机制本身来纠正，市场在资源配置方面存在低效率的情况，西方经济学家把这种情况称为“市场失灵”。换言之，市场失灵是指在市场经济运行中产生的而自行无法纠正的缺陷。所以，从理论上说，市场失灵的领域就是政府必须介入的领域。

(三)　公共产品

公共产品究竟由谁来配置，并不是随意确定的，它要依不同公共产品的受益区域而定。从理论上讲，公共产品可以供所有人消费，但事实上大多数公共产品的消费都受到受益区域的限制。因此，消费公共产品的社会成员就要受到特定的地理和行政区域的限制，大多数公共产品都有其特定的受益区域，而没有绝对无限的受益区域。某些公共产品的受益范围是全国性的，如国防、太空探险、最高法院等等，须在全国范围内提供。而另一些公共产品的受益范围则是有限的，比如当地的消防队、治安警察和路灯等等，须由地方政府来提供。

公共部门提供的公共产品和服务必须与受益区域内居民的消费偏好相一致。这种偏好在政治上的体现就是居民通过投票而进行的公共选择。充分了解和认识公共产品的受益范围，就会有利于该产品的生产和提供，从而也有利于该地区内公共产品效用的不断增长。从这个意义上讲，公共产品受益范围多层次的空间限制特性，就要求建立多级政府结构，而不是单一的政府结构。

一般来说，公共选择的结果会导致各级政府分别提供本地区居民所偏好的产品，国防一直由中央政府负责。中央政府除提供国防之类的全国性公共产品之外，还负责对不同地区的发展进行协调。比如，很难想象某一地方政府能够成功地实施其稳定经济的政策，因为一个地方的经济与国内其他地区有着千丝万缕的联系。如果某一地方政府试图通过紧缩财政、抽紧银根来缓解本政府辖区内的通货膨胀问题，同时又没有全国其他地方政府的相应政策的配合，那么这种做法注定是要失败的。究其原因，是由于其他地区的政府的购买力仍会转移到本地区域，而且本地的购买力也会转移到其他地区去购买商品和劳务。

另一项中央政府的职责是在全国范围内进行福利性收入再分配。与上面的情况相类似，如果某一地方政府单独实行收入再分配政策，那么由此而产生的资源要素流动问题会严重妨碍该政策的有较性。尽管有时地方政府在贫富居民之间进行收入再分配过程中会取得一些预想的结果，但也付出了一些效率上的代价。比如，地方政府实行的收入转移政策，要求增加对低收入者的养老金、失业救济、住房和教育支出，而这些支出主要来源于累进税收。相应地，与富人多的地区比较，一个居住着大量穷人的地区就需要课征高税来满足地方政府的上述支出。不同地区之间税负的差别，会导致中等和高收入者由高税的贫穷地区向低税的富人居住区迁移。同时，也会有更多的有资格领取转移支付的穷人涌入本地，给地方政策带来沉重的负担。这显然是与地方政府的初衷相悖的。相比之下，在全国范围内实施收入再分配政策则更有效一些，因为这样就不会出现由于各地方政府再分配标准的不同而导致人口不正常地大量流动的现象。那种“富人迁出，穷人迁入”的现象就会得到一定的缓解。

由于不同公共产品的受益归宿(即受益范围)各不相同。由本地居民消费的公共产品主要包括消防、下水道系统、垃圾处理和路灯等等。地方政府在了解当地人对公共产品的偏好方面，处于一个较为有利的位置。由地方政府提供此类产品，能够使这些公共产品更加符合本地居民的实际需求，从而达到资源的有效配置。而且，地方政府也可依照本地区公共产品提供的数量，来课征相应的地方税收。如果由中央政府集中地提供地方性公共产品，那么中央政府往往会忽视不同个人和群体之间的消费偏好差异，并在提供公共产品方面不可避免地存在着强迫消费的情况。当然，有时地方政府在提供地方性公共产品(如教育等)方面出现困难，中央政府可以视情况进行参与。

二、财政支出的范围

财政支出范围的确定决定于政府职能，政府职能所涉及的领域，意味着政府可以作为的领域，都需要财政支出提供财力保障，才能使政府正常履行职能，概括地讲，政府职能体现在保卫国家安全、行使社会管理和促进与参与经济建设上。所以，财政支出范围应当包括保卫国家安全、社会管理和经济建设方面的支出，但在实践中，财政支出的范围通常是通过预算编制来加以确定，在一定时期内，财政支出范围既相对稳定又会发生一些结构变化。具体地讲，我国现阶段财政支出的范围是根据2007年政府收支分类改革时确定的，主要反映的是政府编制预算支出科目。主要包括:(1)　一般公共服务。一般公共服务是指政府提供基本公共管理与服务的支出。(2)　外交支出。外交支出是指政府外交事务支出，包括外交行政管理、驻外机构、对外援助、国际组织、对外合作与交流、边界勘界联检等方面的支出。(3)　国防支出。国防支出指政府用于国防方面的支出，包括用于现役部队、预备役部队、民兵、国防科研事业、专项工程、国防动员等方面的支出。(4)　公共安全支出。公共安全支出是指政府维护社会公共安全方面的支出。包括武装警察、公安、国家安全、检察、法院、司法行政、监狱、劳教、国家保密、缉私警察等。(5)　教育支出。教育支出是指政府教育事务支出。(6)　科学技术支出。科学技术支出是指用于科学技术方面的支出，包括科学技术管理事务、基础研究、应用研究、技术研究与开发、科技条件与服务、社会科学、科学技术普及、科技交流与合作等。(7)　文化体育与传媒支出。文化体育与传媒支出指政府在文化、文物、体育、广播影视、新闻出版等方面的支出。(8)　社会保障和就业支出。社会保障和就业支出是指政府在社会保障与就业方面的支出。(9)　医疗卫生支出。医疗卫生支出是指政府在医疗卫生方面的支出，包括医疗卫生管理事务支出、医疗服务支出、医疗保障支出、疾病预防控制支出、卫生监督支出、妇幼保健支出、农村卫生支出等。(10)　环境保护支出。环境保护支出是指政府在环境保护方面的支出。(11)　城乡社区事务支出。城乡社区事务支出是指政府在城乡社区事务方面的支出。(12)　农林水事务支出。农林水事务支出是指政府在农林水事务方面的支出。包括农业支出、林业支出、水利支出、扶贫支出、农业综合开发支出等。(13)　交通运输支出。交通运输支出是指政府在交通运输和邮政业方面的支出，包括公路运输支出、水路运输支出、铁路运输支出、民用航空运输支出、邮政业支出等。(14)　工业商业金融等事务支出。工业商业金融等事务支出是指政府对工业、商业及金融等方面的支出。

三、财政支出管理的主要内容

财政支出管理的主要内容包括财政支出总量管理、财政支出结构管理、财政支出效益管理和财政支出过程管理。

(一)　财政支出总量管理

财政支出总量是指在一定时期内政府为了履行其职能所安排的财政资金总量，即政府将筹集起来的财政资金进行分配使用，以满足社会经济建设和各项事业的需要。财政支出总量管理就是对政府所安排的财政资金总量进行控制，使财政支出总量控制在政府可以调控的范围之内。一般情况下，财政支出总量要以财政收入总量为依据，政府要做到收支平衡，既不出现巨额财政赤字，也不形成过量的财政结余。因为政府执行预算时出现财政赤字，则意味着政府实现扩张性的支出政策，很可能诱发通货膨胀;如果形成过量的财政结余，则意味着政府没有充分利用资源，会影响到整个社会福利的增进。

财政支出总量的管理是一个动态的和不断修正的过程。在实际中，要做到财政支出总量严格不突破事先设定的规模，即不突破政府预算规模，是难以办到的。世界各国经验表明，财政支出总量突破财政收入总量是一种经常现象，但只要把财政支出总量控制在政府可以承受的范围之内，不造成巨额的财政赤字和政府的债务负担，对财政支出总量的管理就是卓有成效的。

总之，管理财政支出总量的目的在于使财政支出总量与财政收入总量相适应。

(二)　财政支出结构管理

财政支出结构是指各项财政支出的相互关系以及每项财政支出占总支出的比重。财政支出结构会随着一国社会经济的发展不断进行调整，而且可以按照不同的标准，对财政支出进行不同的分类。通常我们按照财政功能、财政支出具体用途以及经济性质对财政支出进行分类。按照财政功能划分，财政支出可以分为经济建设、科教文卫、国防、行政管理和其他支出五大类，这也是我国在很长一段时期所采用的分类方法，直到2007年才采用新的收支分类法。按照经济性质划分，财政支出可以分为购买性支出和转移性支出。政府通过对财政支出结构进行控制和调整，直接或间接影响社会经济结构的各个方面，如社会总供求关系、产业结构、科教文卫的比例关系等，充分体现政府公共服务职能和宏观调控职能。

(三)　财政支出效益管理

在市场经济条件下，尽管市场配置资源起基础性作用，但财政支出作为一项非市场配置资源的活动，能使整个社会资源配置更具效率。所以，财政支出的效益管理本质上要求财政支出的范围和重点必须是政府介入和管理的公共事务，而且管理公共事务卓有成效。在这里，财政支出的效益管理包含两层含义:一是资源分配比例的合理性;二是效益评价的二重性。对于前者来讲，政府配置的资源效率应与市场配置资源效率一样高，这样才能使整个资源达到一种帕累托效率状况;就后者而言，意味着财政支出要讲求效益，即实现经济效益和社会效益的统一。目前，这一层面管理的主要方法有成本—效益分析法、最低费用选择法、公共定价法等。

(四)　财政支出过程管理

财政支出的过程管理是指对财政资金的使用过程实行全面的监管。从财政支出的程序来看，财政支出的过程管理应当包括支出预算的确定、资金拨付的过程和资金使用的监管等环节。财政支出预算的确定是一个过程非常复杂的政治决策，涉及整个社会资源优化配置的问题;而当预算规模确定后，如何按支出进度和支出时间来拨付资金，是一项非常细致的工作，必须严格按照规章制度来执行;当财政资金拨付到预算单位时，涉及如何通过国库单一账户对资金使用进行监管。总之，随着财政支出过程管理的制度化、规范化和法制化发展，对财政支出的过程管理将更加透明和高效。