中央与地方的权力分层

二、中央与地方的权力分层

目前，我国的教育法律体系已经基本成型，对于各级各类教育行政部门的管理权限亦有明确的规定。如《中华人民共和国教育法》规定了我国的教育管理体制，即“国务院和地方各级人民政府根据分级管理、分工负责的原则，领导和管理教育工作。中等及中等以下教育在国务院领导下，由地方人民政府管理。高等教育由国务院和省、自治区、直辖市人民政府管理”（第十四条）；“国务院教育行政部门主管全国教育工作，统筹规划、协调管理全国的教育事业。县级以上地方各级人民政府教育行政部门主管本行政区域内的教育工作。县级以上各级人民政府其他有关部门在各自的职责范围内，负责有关的教育工作”（第十五条）；“国务院和县级以上地方各级人民政府应当向本级人民代表大会或者其常务委员会报告教育工作和教育经费预算、决算情况，接受监督”（第十六条）。《中国教育改革和发展纲要》也指出，“在中央与地方的关系上，进一步确立中央与省（自治区、直辖市）分级管理、分级负责的教育管理体制。中央直接管理一部分关系国家经济、社会发展全局并在高等教育中起示范作用的骨干学校和少数行业性强、地方不便管理的学校。在中央大政方针和宏观规划指导下，对地方举办的高等教育的领导和管理，责任和权力都交给省（自治区、直辖市）。按照这个精神，中央要进一步简政放权，扩大省（自治区、直辖市）的教育决策权和包括对中央部门所属学校的统筹权。省（自治区、直辖市）在充分论证、严格审议程序，自行解决办学经费，以及统筹中央和地方所属高校毕业生就业去向的条件下，有权决定地方高等学校招生规模和专业设置。设置高等学校，由全国高等学校设置评议委员会评议，国家教委审批。”新修订的《中华人民共和国义务教育法》第七条也规定：“义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制。县级以上人民政府教育行政部门具体负责义务教育实施工作；县级以上人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责义务教育实施工作。”^[18]

其中，主管全国教育工作的国务院教育行政部门主要是指教育部。我国的教育政策，主要也是由教育部制定的，它主要负责掌握教育的大政方针，统筹整个教育事业的发展，协调各部门有关教育的工作，统一部署和指导教育体制的改革。教育部制定的大政方针则主要由地方教育行政机构负责贯彻执行。

目前，我国地方的教育行政机构^[19]自上而下划分为四个层次，即省、自治区、直辖市教育行政机构；地（市）、自治州（盟）、省辖市以及直辖市区县教育行政机构；县（市）教育行政机构；乡（镇）教育行政机构。它们各自有着明确的分工：（1）省级政府负责本地区教育的实施工作，包括制订本地区教育发展规划，确定教学计划、选用教材和审定省编教材；组织对本地区基础教育的评估、验收；建立用于补助贫困地区、少数民族地区的专项基金，对县级财政教育事业费有困难的地区给予补助等。^[20]（2）地、市政府根据中央和省级政府制定的法规、方法、政策，对本地区实施义务教育进行统筹和指导。（3）县级政府在组织义务教育的实施方面负有主要责任，包括统筹管理教育经费，调配和管理中小学校长、教师，指导中小学教育教学工作等。贯彻基础教育方针主要实行地方负责、分级管理的原则，实现“两基”目标。而在全面推进素质教育方面，县（市）教育行政部门发挥着重要的作用。（4）乡（镇）是我国基层政府组织，其教育行政机构的设置形式多样，全国没有统一的模式。为了切实改变“很多地区乡镇一级的教育管理机构不健全，力量薄弱，市、县教育行政部门责大权小，对乡镇教育的管理也鞭长莫及，管理混乱”^[21]的状况，我国强调“农村基础教育的办学责任，除少数经济比较发达的地区可以实行县、乡两级管理外，多数地区应该责任主要在县”。2001年5月29日，在改革开放以来第一次全国基础教育工作会议召开前夕，由国务院作出的《关于基础教育改革与发展的决定》中，又一次强调了农村义务教育实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制，并特别明确了县对当地农村义务教育负有主要责任。^[22]

综上所述，我国各级教育的行政机构基本形成了层次分明的权责体系。中央制定的政策只是宏观指导，要使其贯彻落实还需要地方教育主管部门结合本地区情况，制定出针对性较强的实施办法和细则。在这个过程中，难免会出现地方政府为了本地区的利益而有选择地执行中央政策，从而出现地方与中央偏离的现象。因此，如何使中央的政策最大化地被地方教育主管部门接受并贯彻执行，加强中央与地方的协调一致则至关重要。