中央与地方关系的协调

与完善政党与科层制关系问题密切相关的一个重要问题是单一制国家中的中央与地方关系的协调。关于这一问题，有学者将其原则总结为几种模式：魏（礼群）氏原则、胡（鞍钢）氏原则、王（劲松）氏原则，并且也提出了自己的原则。大致上是这么几条：（1）宏观政策中央独有；（2）微观决策地方自主；（3）责权对称原则；（4）充分发挥两个积极性的原则；（5）法制化、规范化原则等^[16]。本书基本上认同这些原则，不过本书并不打算继续探讨这些宏大的原则问题，而是想在前面的思路上提出几条具体的意见。

中央与地方的关系问题影响着党如何整合科层制，利用什么组织手段来实现国家高度一体化的统治。也就是说，党一方面要从横向上整合科层制组织，另一方面又要从纵向上整合地方政府的科层体系。这样才可以保证党在中央和地方的统一权威。应该说，这种双重整合的现实要求给党制造了很大的压力，党必须选择非常有效的手段才可以实现这一目的。前面已分析了党纵、横向整合的重要组织制度：双重领导制度。这一制度帮助中国共产党在职能分工的同时仍然保持着其对全国的稳固领导。但是，即使这种成熟的技术也并不能帮助中国共产党从根本上解决三大张力所引出的种种问题，比如条块冲突、地方保护主义、全国的行政热等。那么，如何才可以克服这些问题，协调好两者之间的关系呢？

首先，我们认为，处理好两者的关系要注意该问题的源头。当前影响中央地方关系的重要原因是人事权能配置不清。中央对地方的统一领导最主要的手段就是人事领导。党对政府的人事进行统一领导，党的地方组织对地方政府人事进行领导，党的中央组织领导地方组织。这样一个庞大的组织人事网就被统合在党的领导之下。这样的组织模式对加强党的领导来说无疑具有重要作用，但是由于领导过度，特别是中央集权制度下组织职权很容易被核心人物取代，结果会导致组织专权、组织目标转换的后果出现。影响了地方科层制政府的功能发挥和结构完整。面对这一情况，我们必须调整人事关系，平衡合理地配置权力，既保证党对科层制政府、中央对地方的绝对领导，又要将两者规范化，确保科层制和地方政府的自主权力。这就要求我们在人事安排上，应该赋予地方人事一定的稳态性。地方人事的稳态连续性，对地方政策的连续性和地方官僚与本地文化的契合具有极高的意义。

反之，如果地方人事随着中央权威结构的变化也发生频繁的变动，地方的政策就会随之出现改变，很多地方发展出现中断、政策跳跃性大、资源浪费等问题和这一现象是密切相关的。例如，某城市十年来出现了七位市长，都是外地人，都是由上级选派过来。市人大只是百依百顺地一次次推翻了自己的选举结果，保证继任者名正言顺履新。前六位市长没有一位干满五年任期，也没听说他们犯过什么严重错误，有的市长口碑还不错。市长们在辞去职务后大都得以晋升，这种镀金式的任免对市长个人进步大大有利，但于情、于理、于法多有相悖，让人很难理解^[17]。当前人事权的配置已经是一个非常敏感也非常关键的问题，这个问题不处理好，党和国家行为制度化的改革必然会受到影响。将党和科层制人事权力严格规范在精心设计的公开公平的制度平台上是未来中国行政体制改革的重中之重。2004年出台的《中国共产党党内监督条例》反映了党和政府在这方面努力的重大决心。这一条例将党内监督问题更加细化和深化，第一次以法规形式确立党内监督的重点对象是党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人。并确立了高层监督、党外监督和多层次监督的制度^[18]。这些制度对党和政府在人事制度方面的廉洁、效能将会有很大的现实意义。

其次，我们要将中央权威高度规范化和合理化。以上所说的种种问题多少都和中央高度集权有关系。现有的经济体制虽然是社会主义市场经济，但是国家总体上仍然是按照计划思路来制定经济发展方略和实际策略的。“中央仍然具有最高和最终的权力。放权是中央决定的，收回权力仍出自中央的决策。”^[19]中央政府负责制定出国家整体发展的纲要，地方政府按照中央的纲要模型制定出地方发展纲要完成中央布置的重大任务。应该说这种国家调控计划对发展中国家增强国家实力，提高人民生活水平是有着较大意义的，但是特别具体的计划数据一般来说与社会主义市场经济的发展存在不协调性。这是因为经济发展存在很多很复杂的变量，主观计划即使制定得非常详细具体，仍然难以估计到未来出现的种种不可预期的阻力和变化，计划要如期如数实现常常非常困难。但是在高度中央权威的命令下，这些计划很多都是硬性指标，地方不得不完成，并且将地方官员的考评和提升与这些任务完成的情况联系起来。有记者采访到：“（浙江省湖州市吴兴区道场乡的）钱新详是党委成员里的组织委员，他领到了100万美元的包干指标，但他坦言，像他这样的工作性质，平常很难有机会接触到外商，完成任务谈何容易。但作为层层分解下来的硬指标，能否完成已不仅是经济任务，更是一项政治任务。完成了，有奖金，完成不了，必然有损年终考核评价。”^[20]这就是所谓的“GDP崇拜”，也就是按照GDP的数据来选拔、提升干部，确定地方经济成绩。但是这种激励模式过度强调了经济指标的重要性，忽略了地方整体社会的协调发展和人民生活质量的衡量，并且将经济指标数量化违背了经济自身发展的客观规律，其片面性非常明显。

这样地方官员就不得不通过各种手段来争取完成中央规定的任务。他们会模仿其他地方的行政模式，选择最有收益的政策，加大力度执行，保证完成任务。为了表现地方经济发展绩效，拼命设立开发区、招商引资是各个地方都热衷的有效手段。结果各个地方互相学习、模仿，在全国形成设开发区的热潮。这就是前文所述的行政热的表现之一。行政热固然可以推动经济社会快速发展，但是其问题也是非常突出的，各个地方互相攀比导致政策高度一致化、政策执行越轨、土地资源浪费、国家整体效益受到损害等后果，这些问题不得不引起中央的高度重视。要克服这些问题，中央政府必须加强宏观调控，树立整体战略思维。要将中央与地方的责任划分清晰，将地方政府绩效的评价标准全面化、科学化和地方化。尤其是地方化，是指要将地方政府考评交给地方机关，如地方人大、政协和群众团体。这样才可以加强地方社会对政府的监督和评估能力。强化地方政府在本地的合法性基础。这一问题现在已得到各个地方的重视，很多地方已经开始调整地方绩效和官员考评手段^[21]。

第三，我们还要注意强化代表国家权威的特殊职能。作为一个总体国家，其国家整体利益是明显的，中央政府必须代表这一相对社会和地方来说的特殊利益。而要代表其特殊利益，就必须有强大的职能部门。现有的中央政府部门与地方政府关系复杂，受到地方政府多重力量的影响，所以它比较难发挥其完全的功能。当面临着需要在中央与地方关系中作出平衡选择的时候，它经常会偏向地方，这样其职责就出现偏差。为了强化中央权威部门的职能和权力，必须减少其对地方的依赖，增强其独立性。一般来说，很多中央职能部门都实行垂直体制，不受地方领导。特别要强化一些执法监督和协调机构的独立职能，否则其执法监督能力和宏观调控能力就会受到损害。李昌平对这一问题分析很到位，他说：

上级监督下级存在着问题：一是在信息反馈几乎垄断的体制下，上级很难及时了解下级执行政策的真实情况，等到了解真实情况，时效性没有了；二是下级习惯对上负责，不对民负责，下级损害民众的利益，往往是“孝敬”了上级的，所以上级对下级的监督往往变成了“老子”对“儿子”的监督，这种监督的一般原则是家丑不可外扬，只能是大事化小、小事化了、不了了之。同级的监督是弟弟对哥哥的监督，特别是现在干部发展成为一个强势利益阶层时，干部和群众的矛盾是两个不同利益阶层的矛盾，弟弟一般不会“胳膊肘往外拐”，这种监督往往变成“保护”^[22]。

这是最近人们呼吁加强党的纪律检查委员会、银行系统、土地管理部门、海关等机构的垂直建设，强化其权能的原因。我们可以在财政资源、人事安排、工资管理、生活待遇各方面提高其独立性，这样可以摆脱地方政府的不当干预。这些措施对克服条块冲突将会有很好的效果，明确了条的职能，加强了条的管理能力，地方就在条负责的专门事务中必须接受条的监督。这样就可以克服过去权能不明、职责混乱、关系复杂导致的条块冲突问题。这样还可以通过强化监督力量减少地方保护主义的现象。地方保护主义总是在缺乏监督的情况下形成气候的，如果有了强大的监督力量，地方保护就难以实现了。中央职能部门及时、全程、负责的监督将会把这些保护行为制约在苗头露出之时。另外，前文提到的部门－地方－经济实体非正式同盟也会相应减少。部门权力加强，对地方依附性减少，这种和地方、经济实体结成非正式同盟的可能性就降低了很多。当然，国家权威也不可过度，过度的国家权威就会对地方利益造成伤害。必须对两者权力关系有一个清晰的界定和配置，强化其专门职能、弱化其非专门职能，并在强化重点的情况下加强两者的空间联系，从而形成一个职能清晰、立体交叉、高度能动的国家结构。

总之，以上所论述的党和科层制政府关系的改革仅仅是提供了一个有限的视角，本书的重点是对现有结构体制进行剖析，为我们改革提供一种理论分析的基础。在此基础上的改革方案是一个更加重要的问题，超越了本书的论题，应该另辟题目进行深入研究，这一研究有待将来。希望有更深层的理论评述和新的架构不久会出现，为中国的改革事业准备有效的理论素材。

【注释】

[1]林尚立：《中国共产党执政方略》，上海社会科学院出版社2002年版，第27页。

[2]王怀超：《中国政治体制改革24年》，《中国经济时报》2003年4月22日、24日。

[3]佴怀青：《党的领导模式选择》，《学习时报》2004年1月20日。

[4]林尚立：《党内民主：中国共产党的理论和实践》，上海社会科学院出版社2002年版，第4页。

[5]薛凯：《党代会常任制：党内民主新突破——访制度建党学者李永忠》，《半月谈》2003年第20期。

[6]〔美〕B·盖伊·彼得斯：《政府未来的治理模式》，吴爱明译，中国人民大学出版社2002年版，第59—85页。

[7]四川省曾经尝试建立决策用人的票决制，这一制度要求改革的市区县委常委无记名投票表决决定干部任免。试点地区眉山市从1999年上半年到2002年底，通过票决制决定干部任免3　088名。参见唐建光：《决策用人：四川全面推行票决制》，《新闻周刊》2003年7月7日。

[8]〔美〕尼古拉斯·亨利：《公共行政与公共事务》，项龙译，华夏出版社2002年版，第291—313页。

[9]Barrett L．McCormick，Political Reform in Post－Mao China：Democracy and Bureaucracy in a Leninist State，University of California Press，1990，p．158．

[10]杨万洲、张惠君：《河南三交通厅长“前腐后继”惊人巧合发人深省》，中国网，http：／／www．china．com．cn／chinese／law／339593．htm，2003年6月2日；杨亮庆：《14个交通厅长是如何倒下的——专访中央纪委监察部驻交通部纪检组组长金道铭》，《瞭望东方周刊》2004年4月。

[11]仲季：《中纪委“直辖”破党委分权禁区，加速剿灭腐败》，《瞭望东方周刊》2004年4月12日，转自新华网，http：／／news．xinhuanet．com／newscenter／2004－04／12／content＿1414543．htm。

[12]〔美〕罗纳德·克林格勒、约翰·纳尔班迪：《公共部门与人力资源管理：系统与战略》，孙柏瑛等译，中国人民大学出版社2002年版。

[13]〔德〕马克斯·韦伯：《经济与社会》（上卷），林荣远译，商务印书馆1998年版。

[14]〔法〕莫里斯·迪韦尔热：《政治社会学——政治学要素》，杨祖功、王大东译，华夏出版社1987年版，第33页。

[15]〔美〕杰弗里·普菲弗：《用权之道：机构中的权力斗争与影响》，隋丽君译，新华出版社1998年版，第120页。

[16]鄢圣华：《中国政府体制》，天津社会科学院出版社2002年版，第280页。

[17]上官敫铭：《田奇庄挑战“邯郸现象”》，《南方都市报》2009年5月29日。

[18]孙承斌、张景勇、邹声文：《解读首部党内监督条例》，《半月谈》2004年第5期。

[19]王劲松：《中华人民共和国政府和政治》，中共中央党校出版社1995年版，第303页。

[20]刘建平：《湖州：“如何评价官员”酝酿新指标》，《南方周末》2003年10月30日。

[21]湖州市尝试对这一固有的规则进行改革，市委书记杨仁争设想，“将增加财政税收和提高人民生活水平作为考核干部工作实绩的重要指标。具体增加四条标准：一是城乡居民人均收入增长；二是加快水、电、路、田、通讯等与生活息息相关的基础设施建设步伐；三是促进社会就业，新增工作岗位；四是社会保障体系内的养老保险、医疗保险、失业保险覆盖面。将上述四点量化，纳入干部考核体系。”参见刘建平：《湖州：“如何评价官员”酝酿新指标》，《南方周末》2003年10月30日。

[22]李昌平：《我向总理说实话》，光明日报出版社2002年版，第138页。