前近代中国中央与地方财政关系

一、前近代中国中央与地方财政关系

将财政收支分为中央财政和地方财政，是近代西方财政理论和实践发展的重要成果之一。比如，美国作为一个联邦制国家，早在独立战争后不久召开的制宪会议上就确立了美国联邦、州、地方三级分权的财政框架，联邦政府的财政权力由联邦宪法规定，各州制定州宪法，界定地方财政权力。英国虽然是一个单一制国家，但英国素有地方自治的传统，地方政府的职权非常广泛。

中国是一个中央集权历史悠久的国家，中央与地方的职权从未清晰划分，地方政府只是中央政府的派出所，其职权并不固定，中央可以随时变更。“所有行政单位，从省到州县，都是由中央政府设计和创建的。中央政府供给经费、任命官员、指导和监督其活动。所有地方官员，包括州县长官，都是中央政府的代表。”^[99]地方官是“朝廷命官”，既不产自人民，也不向人民负责，只要善于应付中央，在地方上即使犯了天大的罪，人民也无可奈何。中国古代历朝历代统治者虽然最为关注财政问题，却没有产生将财政划分为中央财政和地方财政的思想，一切财政收支，原则上都是以中央的名义进行的，财权集中于中央，地方官仅是中央政府的征税代办人，“地方政府的预算和支出，包括薪水和办公费，都由户部来规定”。^[100]州县的财政收入抵扣规定的支出后，余额上交中央，不足部分由中央调拨。唐代曾将全部租税分为“供京”、“留使”和“留州”三项，“供京”原则上是中央政府所支配的税收，即地方解交中央部分。“留使”和“留州”则是中央政府交给地方使用的税收，“留使”即地方解交诸道节度使，以充中央在各道的支出，“留州”即留给本州自用的部分，但原则上仍由中央掌握，并没有划分中央财政和地方财政的思想、原则和措施。

清代财政体制袭承明代，以高度中央集权为其特征。税收不分中央与地方，支出也无中央经费与地方经费的明确划分，而是由地方按中央政令总征各项赋税，然后通过存留起运、冬估报拨、钱粮奏销等项制度，在中央统一筹划和监督下开支各项经费。清代这种以高度中央集权为特征的财政体制及财务管理制度一直维持到鸦片战争无大变化。

鸦片战争以后，随着外国资本主义势力的侵入，特别是随着太平天国起义以后清王朝在镇压起义过程中发生的权力结构由中央集权逐步向地方分权的演变，清前期的这种财政体制及财务管理制度，在许多方面逐渐发生了重要变化。原来集中在中央的财权逐渐向地方转移。咸丰以前遇有军需，筹款全由户部主持，军需款项的收支及报销由中央委派专员设立粮台经营，各省负责按照部拨解款。太平天国起义来势凶猛，数省同时告急，需款巨大，又恰逢清政府自道光后期以来财政竭蹶、库储空虚之时。在此情形之下，户部根本无力再主持筹款，不得不放任各省及领兵大臣自筹饷需，不但“兵由外募”，而且“饷由外筹”。这样，地方获得了自由支配地方财政的权力。于是借军需之名，纷纷奏留钱粮;又自行设局收捐，加征旧赋、创办新税。原来中央用以管理全国财务的一套制度如冬估、报拨、京饷、协饷、奏销等，虽然表面上仍维持着，但已有名无实。

但是，清末财权的下移只是传统政治体制下权力结构的错位，并不是财政体制的近代化变革。直到20世纪初，清政府推行“新政”，近代意义上的财政管理体制改革才开始发生，从此中央与地方财政划分思想才开始产生。