中央集权与地方分权

四、中央集权与地方分权

是中央集权好，还是地方分权好，是公共经济学中的一个重要问题。实际上这个问题已经在第二节关于地方公共产品的提供中，从提高效率和增进社会福利两方面作了初步的论述，本节对此再进一步作理论分析。

(一)西方地方分权理论

第一，乔治·施蒂格勒(George Stigler)的最优分权模式。施蒂格勒从中央与地方的分工合作角度详细论述了地方政府存在的必要性与合理性。他认为:(1)与中央政府相比，地方政府更接近公众，因此地方政府比中央政府更了解辖区内的选民需求和偏好;(2)各地区居民有权通过投票对公共产品供应的水平和数量进行选择。既然由中央政府统一提供公共产品是不经济的，那么各地方应该自行确定本地公共产品的数量和种类。至于中央政府，施蒂格勒认为，在解决分配不公问题上，以及中央与地方，地方与地方之间的竞争和摩擦上，中央政府的调控不可替代。因此，施蒂格勒主张为实现资源配置的有效性，决策应该在低层次的政府中进行，中央政府的作用主要在解决分配不平等和地区之间竞争摩擦上。

第二，奥茨(Wallace E.Oates)的分权定理。奥茨通过自由配置和社会福利最大化一般均衡分析发现，在提供等量的公共产品前提条件下，相当一部分公共产品由地方提供优于由中央政府提供。他认为:既然公共产品的成本是同样的，那么“让地方政府将一个帕累托有效的产出量提供给他们各自的选民，则总是要比由中央政府向全体选民提供任何特定的并且一致的产出量有效得多”^[4]。

第三，特里西(Richard W.Tresch)的偏好误识论。特里西从信息角度论述了地方政府的优越性和地方分权的必要性。特里西认为，如果信息是完全的、准确的，那么由中央政府或由地方政府提供公共产品是一回事，没有差异。但是，现实生活中并非如此。社会经济生活中的信息并不完全，也非确定。因此，接近于选民的地方政府则能较好地了解掌握居民的偏好，而中央政府所掌握的关于选民偏好的信息则带有随机性和片面性。中央政府因此在提供公共产品时必然会受到失真信息的误导，提供的公共产品或者太多造成浪费，或者太少满足不了需要，从而不能达到资源配置优化与社会福利最大化。如果由地方政府来提供公共产品情形就不一样，就不会发生偏差。偏好误识理论所提供的不确定性是西方国家实行地方自治制度的主要理论依据。

(二)地方分权的好处

纵观西方有关中央与地方关系的文献，地方分权的好处可以归纳为以下四点。

1.有利于地区居民的偏好在地方政府的政策中得到显示。在类似国防、外交等全国性公共产品的提供上，个人虽然可以通过投票来表达自己的意见，但是影响相对不大。因此，大多数选民常常是对此不甚关心，“随大流”。这就是大多数西方国家国会大选中外交政策不是争取选民的主要焦点之一的原因。然而，在地方事务上，尤其是基层地方政府的政策取向与家家户户直接相关，居民也便于了解。因此，居民对地方事务参与的热心是显而易见的。因此，应该让居民通过对地方事务的参与把自己的偏好化为地方政府的政策。就地方政府官员来说也可因此更深切直接感受到自己是居民的“守夜人”，有责任重视和听取本地居民的意见，把他们的意向反映于政策中。

2.有利于发挥地方政府的信息优势。在地方事务上，地方政府因得地利人和之便，比中央政府掌握着更多更详细的具体信息。许多事例表明，在中央集权情况下，要么是地方政府掌握的信息上达不了中央政府，也无法反映于中央政策，要么是地方政府利用手中信息误导中央政府，争取更多的利益。在分权体制下，地方政府更多的是要对本地区选民负责，有利于他们充分运用手中信息制定和实行能满足本地居民偏好的政策。

3.有利于制度创新，增加更多的选择。在集权体制下，政策制定大权操之于中央政府，地方政府只是中央政府的延伸和派出机构，只能执行政策而不能决定政策。分权体制则可使政策按其目的在中央和地方多层次地制定和执行，从而使各地方政府有机会根据自己的特点进行制度创新和开展政策试验，形成各地区相互竞争局面。这就有利于新制度的推出、传播。就居民而言，因各地方政府的竞争而获得了更广泛的选择，根据自己的偏好，用脚投票，以实现自身价值。

4.有利于缩小政府规模。一般而言，越是集权，权力越容易失去控制，政府也就越来越膨胀。政府干预的广度和深度与集权程度成正比而上升。随之而来的问题是政府机构重复臃肿，行政官员比比皆是，政府开支在国民生产总值中的比重越来越大，许多财富往往消耗于公文旅行之中。反之，分权带来各地方的竞争，竞争的结果又必然是效率的提高和政府机构的精简。这就是近年来小政府主义流行于西方，地方分权成为西方发达国家行政改革基本潮流的主要原因。

当然，要从分权中得到以上四个好处，有三个前提是必须的:

第一，分权的单位必须足够小。在大范围内解决地方公共产品供应问题与由国家统一提供地方公共产品并无多大差异。虽然地区的数目永远不可能与居民偏好相匹配，但是必须存在一定数量的分权单位。

第二，居民必须真正拥有“用脚投票”的权利。民主制度和投票机制的健全是居民选择和显示偏好的关键。没有投票选举为主要形式的民主监督，地方垄断的恶果甚于中央集权。

第三，居民必须有迁徙的自由。这与“用脚投票”密切相关。有了一定数量的分权单位存在，也不缺乏完善的民主制度，但是不允许老百姓自由迁徙，一切也就无从谈起。