白智立
一、中国的政策转型与“地方分权”改革
进入21世纪，特别是在中共中央总书记胡锦涛上任之后，提出了“亲民路线”、“和谐社会”、“科学发展观”等一系列新的政策举措，以此为契机，中国事实上已经开始了向“福利国家”政策转换的巨大的政策转型。[2]其具体政策变化，可以借用日本学者的分析加以归纳：即由市场经济条件下以往重视经济发展的“强者优先”政策向“救济弱者”的政策变化，其政策内容包括缩小地区间以及个人间的收入差距，为解决“三农”问题而重视农村的发展，促进建立社会公平与公正，重视解决环境问题以及保护个人权利等。[3]
由此，我们可以说，在中央（党和政府）地位优越的中国，国内政府间关系，即中央与地方的关系、地方治理制度迎来了巨大变革的机遇。其原因，主要有以下三个方面。结的三项政策因素：第一，国家承担起保障人权的责任；第二，国家承担起收入再分配的权责；第三，国家积极干预市场经济。参见西尾胜：《行政学》（新版），毛桂荣等译，中国人民大学出版社2006年版，第4—7页。
第一，本来中国的现代地方治理制度，即规范和约束中央地方关系的法律制度还不尽完备[4]，在国内制度还非常脆弱的条件下，政策转型的启动对于当今国际和国内政策环境发生巨大变革的中国来说，无疑是艰巨的课题。因而，建立牢固的包括规范中央地方关系在内的国内制度，无疑是中国成功实现政策转型的前提条件。
第二，向“福利国家”政策转型这一中国发展路线的修正，发端于为了解决以往重视经济发展以及效率优先的政策导向所引发的社会混乱以及经济发展、利益分配不均衡问题。作为其具体问题解决的方策，中国不得不推进公共服务（或行政服务）的扩大和均等化。而正是公共服务的均等供给，需要中国发展新型的中央地方关系。
第三，当前中国由于社会保障制度不尽完备，公共服务的需求巨大，如果不尽快实现公共服务的均衡、有效供给，很有可能给中国带来更为巨大的社会危机和混乱。为此，即便从“危机管理”的角度，对中国而言如何构建基础性的地方治理制度和新型的中央地方关系，都已经成为一个紧迫的政策课题。而最为重要的是，当下中国所谓“地方分权”改革以及“地方自治”等公共行政学的基本命题，应该在这样的语境下展开探讨和分析。
但是即便如此，在中国，由于讨论政治改革问题的自由度还不够大[5]，加上传统的中央权威的优越，以及近年来伴随着中国巨大的经济发展而产生的社会整体对政治变革关心程度不足，人们还认识不到此类问题有多么紧迫。也就是说，有关“地方分权”、“地方自治”的讨论，当前还是限定在部分学者和言论界，其社会关心程度，同当今日本的讨论现状相比，仍不具备一般意义上的社会普遍性。
而且，在中国，有关中国中央地方关系或“地方分权”改革话题的讨论，主要在政治学者和财政学者间较为盛行。在日本，就此主要是日本的中国问题学者运用地域研究的分析框架，对中国的地方治理制度和中央地方关系展开分析，还看不到日本行政学者的相关分析。特别是在中国，很多公共行政学的教科书甚至不去理会这类问题，中国的公共行政学对中国中央地方关系以及地方治理制度应多加具体考察。因此，从这个意义来说，非常有必要基于公共行政学和中日公共行政比较的研究视角，就中国的“地方分权”改革、“地方自治”[6]问题的特质和内涵展开探讨，加深对中国的政府体系、中央地方关系的现状与将来进行讨论。
二、中央优越体制的形成与“地方分权”改革问题的特质
人们一般认为，中国是一个中央地位优越的国家。这一认识，主要是基于以下理由而形成的。
第一，历史传统由来说。中国自秦汉以来几千年的历史中，中央集权的时代延绵长久，这也对中国现代国家结构的形成带来了巨大影响。也就是说，这种解释，是建立在长期的历史传统或文化对中国中央地方关系作用的历史把握之上的。
第二，国家制度说。按着宪法规定，中国是一个单一制主权国家，人们会理所当然地认为，一般这类国家的统治结构就是中央集权型的。当然，根据日本学者的研究，从世界范围来看，情况未必完全如此。[7]
第三，政治经济体制说。一般而言，在社会主义国家，无论是采取单一制主权国家治理模式的国家，还是联邦制国家，其中央地方关系都具有过度集权的特征。新中国成立之后，长期以来采取的是计划经济体制。为了计划经济，为了成功实现国家（中央）主导下的现代化政策，无论如何都需要中央优越（过度的中央集权）的政治体制和国家制度。
第四，领土保全说。中国是一个大陆国家，因此在长期的历史发展中，国家的统一问题一直作为国家发展的最重要命题而存在。中国自近代以来，国家的统一一直受到外力的威胁。在经济高度发展的今天，中国还存在着台湾问题和少数民族问题等。可以说，处于和平年代的中国仍然抱有深重的国家分裂危机感。所以，一般认为，中国为了领土的保全，不得不采用中央集权、中央优越的政府体系。
但是，除此之外，最为重要的影响因素应该是中国共产党领导的政治结构。这一政治领导结构，不限于政党内部的活动，而且贯穿于国家的运营、中央地方关系以及地方治理制度的全部政治、行政甚至社会管理过程。[8]
这一政治领导结构的内核，就是党的民主集中制的组织原则。依据这一原则，最终将政治、行政等权力或决策权集中到党中央，“民主”要素则贯穿在党和行政组织的运行，以及中央地方关系之中。[9]即下级政府服从于上级政府，地方政府服从于中央政府，最终全体服从党中央。
具体而言，首先，中央对地方的管理，主要是通过行使人事任命权来实现的。即“党管干部”这一重要原则，已经被写入《中华人民共和国公务员法》（2006年1月1日施行）之中，得到了法律化和制度化，由此可以看出其关乎中国国家统治的重要性。而地方政府还要接受中央和地方党的委员会的领导，从这个意义上来说，中国的地方治理制度可以理解为一种特殊的党、政府混合模式。
由此，就形成了党中央对省的高级领导干部的日常人事任免和管理制度。同样，通过这一党的人事管理的绝对权力的行使，省级党的委员会又针对下级地方，而下级党的委员会又针对更下一级地方高级领导干部进行人事管理，形成了由上至下命令监督的金字塔形集权领导结构。
中国的中央地方统治结构还可以理解为是一种具有强烈“官僚制”管理系统特征的中央地方关系结构。这与党、政府混合模式结合在一起，构成了当下中国地方治理制度的基本内涵或特质。
除了人事管理权的行使之外，仅就中国的中央地方关系而言，中央（党、政府）的部门等还拥有对地方的监察权、调查权、业务指导权等，地方有向中央报告等的义务。而且即便是有关机构改革、人员编制的管理等本来属于行政权范围的事项，也被置于党的机关直接管理和监督之下。
因此，在思考中国的“地方分权”改革问题时，首先应该考察上述制度结构的特质。也就是说，通过党中央和中央政府或部门这一双重的领导监督系统，加上“民主集中制”、“党管干部”等严格的党内组织原则的外部放大，使得中国的地方治理制度或中央地方关系理所当然地具有极强且非常“特殊”的中央优越的特质。这里所说的“地方分权”概念，为了本文的比较分析，主要取自于日本公共行政学的研究探索。而在中国的语境之下，一般表达为“放权”、“收权”。正如其字面上所表达的那样，“特殊”的中央优越背景下的中国的“地方分权”改革问题，带有强烈的随意色彩。[10]
而关于日本公共行政学研究语境下“地方自治”或“自治”的概念，在中国则变得更为复杂且微妙。在中国，当涉及这些概念时，主要有以下四种制度可以加以对应。
第一，少数民族地区的民族区域自治制度。中国的少数民族占总人口10%左右，但分布区域广大。少数民族聚居的区域，设立了五个自治区，另外还有自治州和自治县等，被赋予了一定的自治权。民族区域自治制度，几乎与中华人民共和国成立同时创设，已有半个多世纪的历史。[11]
第二，基层自治制度。主要指城市的社区或居民委员的自治，是作为城市居民的自治制度而存立的；还有农村的村民委员会，作为村民的自治组织，推动村民自治的发展。不过，这些基层自治组织，虽然在词义上类似于日本的“自治会”、“町内会”等，但发挥着诸多行政代理的功能，因此甚至可以将其视为一种“地方团体”。
第三，经济特区制度。这是在20世纪80年代初期，中国作为一项新的国策，为了推进改革开放政策的实施，以东部沿海地方为中心设立的经济特区，被赋予了特别的经济发展的权限。虽然在中国，很少将此与“自治”概念关联起来加以阐述，但如果考虑到当时中国的政治、经济形势，我们可以将此制度安排理解为一种向地方的分权（放权），是在强化地方自治。
第四，特别行政区的自治制度。这是在20世纪90年代后期，伴随香港、澳门回归中国本土，基于国家的“一国两制”方针而新创设的香港和澳门的特别行政区制度。特别行政区被赋予了甚至相当于联邦制的广泛而高度的地方自治权。[12]对中国来说，是一项全新的地方自治制度，进而改写了中国政府体系的传统模式。
通过以上讨论我们可以发现，在中国与日本不同，“地方自治”或“自治”的概念或内涵并不是对地方治理制度的一般意义上的总体概括，从某种意义上来说，这些概念的使用还限定在一定的地方单位、区域单位。但同时，虽然在程度上与日本地方自治的基本内涵——“团体自治”、“住民自治”还有很大差异，不过中国“地方自治”或“自治”概念的外延，要涵盖少数民族地区的自治、城市和农村居民的自治、经济开发区的自治、类似联邦制国家的自治等，已经具有了多元性的特征。
三、政府体系结构与中央地方关系现状
中国宪法规定，中国政府体系由四个层级的政府构成，即中央、省、县、乡镇。但实际上多为五个层级，即省与县之间经常出现地级市，过去还有很多不是一级政府但发挥政府管理功能的省级政府派出机构“行政公署”。
在本文前一节中我们讨论了中国的中央地方关系特质，即中央集权色彩浓厚，中央集权管理建立在以党为权力顶端的官僚制、金字塔形的统治系统中。[13]不仅是中央地方间的关系，地方政府间的关系，也基本上是由这种上下级命令服从关系所构成的。上级地方一般将下级地方看作是其派出机构，对下级政府可以行使制度上的指挥监督权。
但是，具体到现实的政策运行，特别是中国实施改革开放政策以来，这一政府体系的统治结构并非总是能够完全发挥功能的。究其原因，我们可以将其看作是由于以下地方治理环境及其变动等原因的必然结果，同时这些要因今后将进一步促进“地方分权”改革和建立新型中央地方关系等政策诉求的增强。
第一，国家规模。从地方治理制度的基本环境和条件因素来看，中国人口规模巨大，领土广阔，各地方地理、经济条件等差距较大，民族具有多样性，这些因素都是制约和决定地方治理制度以及相关政策实际运行的客观条件。我们可以明确地说，在这种政策环境条件之下，具有中国特质的政府体系完全在既定框架内得以维系，确实是非常困难的。[14]因此，在中国宪法第三条中还特别规定，有关中央和地方国家机构职权的划分，一方面要以“在中央的统一领导下”为前提，同时要求尊重地方的主动性和积极性，实际上隐含提出了尊重地方特殊性和自主性的原则。在中国市场经济、城市化高速发展，进而向“福利国家”政策转型的今天，中国地方治理制度的环境和条件之复杂性都被进一步增幅，因此“尊重地方”的宪法原则也受到了进一步考验。
第二，大地方、小中央的结构。这虽然与前述国家规模因素有着一定的关联，同时也是所有现代国家都存在的现代公共行政现象。但同主要先进国家相比，中国的问题也许更为深刻且特殊。比如在中国，正是由于执政党要比国家更为具有优越性和超然性，使得中央的政府本来在权力资源上就先天不足，而其行政机构和人员编制的规模却还维持在小政府的状态上。[15]因此，中央的政府的政策能力（制定、实施）、指挥与监督能力，特别是中国在向“福利国家”政策转型的过程中，也会受到进一步考验。[16]
第三，地方利益的觉醒。这可以说是改革开放以来出现的新的影响因素。而在中国促使地方利益觉醒的，恰恰是中央。其背景主要是20世纪后期，中国开始了向改革开放政策转变的发展方针变更，因此经济发展成为了国家最重要的政策课题。为此，作为激励的手段，开始向地方下放一定的人事管理权和经济管理权，通过“分权”以及将部分利益还原给地方，以此激发地方经济开发和经济发展的热情。[17]当然，虽然中国现在依然维系着传统的中央地方科层统治结构，但是随着地方的经济发展确实出现了地方力量的增大和地方利益的觉醒等现象。而且与此相伴，这种现象甚至发展到了被称为“地方保护主义”以及“重复建设”、“诸侯经济”、破坏全国统一市场的程度，即地方的特殊利益集团化现象。[18]这使得中央政策的贯彻面临更加困难的局面。[19]
第四，向“福利国家”政策转型而引发的新问题。也就是说，随着公共服务均等化政策的推进，以及要求地方承担起回应责任，使得行政事务越来越多地向地方集中，而与此同时财政上向地方的赋权或“分权”却没有有效推进。其结果是，地方财政面临巨大压力，甚至有些地方债务负担过重，从而带来了公共服务的规模和质量的劣化现象，更重要的是由此可能引发的政府与公众之间的官民关系的恶化。这些问题，尤其是在农村地区等经济不够发达的地方表现得尤为深刻。中国为了消除经济发展的差距，实施了废除农业税等减轻农民负担的积极政策。同时，与此相配套，还实施了大规模的中央向地方的转移支付。不过，其效果还没有完全表现出来[20]，仍需要进一步的包括财政在内的“地方分权”，需要构建新的中央地方关系以及设计具有实效性的中国地方治理制度。
第五，传统的中央地方关系、地方治理制度的逆功能。的确，像在前述中谈到的那样，中国出现了地方利益的觉醒，但是，很多时候这种利益觉醒并不完全是为地方公众谋利益。地方行政首长以及地方人大代表的行为，经常会游离于地方公众的意志之外，从而发生了地方领导干部既对上级组织服从、负责，又不断维护地方特殊利益集团利益的病理现象。另外，中国近年来强化了包括目标管理在内的对地方行政首长和领导干部的人事考核、评估，试图通过加强人事管理来严格监督管理地方。但是却出现了反作用，即出于向上一级晋升的基本动机，地方的行政首长和领导干部过多地重视经济发展、经济开发的政绩评估指标，出现了众多无视地方财政等实际情况、无视地方公众意志的乱开发、乱征地、乱收费、浪费资源、破坏环境等问题。[21]就此而言，中国地方距离真正意义上的“完全地方自治单位”（自治体）还有很大差距。因此在地方治理制度的构建上，今后中国公众的纳税人意识和参与地方治理的意识会不断增强，而由传统的“官治”地方向真正意义上的“自治”、“完全自治单位”变革的公众诉求，更会作为解决当下中策而牢固坚持。而地方领导干部，由此会进一步通过发展地方经济的竞争，来追求政治上的晋升，而且这一“竞争机制”还有很大的生命力。我国学者早已指出，看似追求地方利益的地方领导干部的行为，实际上为了在这一竞争中获胜而牺牲真正的地方利益，追求的只是短期的经济增长。这当然对地方的长期发展是非常不利的。蔡英辉、周义程：《关于中国地方政府之间争议的成因及其排解》，《四川行政学院学报》2006年第3期，第31页。国现实社会矛盾的手段而被提出。[22]
四、从中日公共行政比较看未来的中国“地方分权”改革
以上，我们以公共行政学的视角探讨了中国中央地方关系的特质以及对中国而言“地方分权”改革、“地方自治”问题的实质。与以上讨论相关联，我们在这里具体从中日公共行政比较的角度，进一步思考中国“地方分权”改革或地方治理制度的将来。
第一，日本的地方治理制度是由《地方自治法》等众多法律构成的。[23]而比较而言，对国内制度脆弱的中国来说，作为地方治理制度的基础——如何推动中国地方治理的法律化进程，可能是今后最为吃紧的课题。当然，这些法律制度如果在中国不能确立，任何“地方分权”的改革都无法真正成功。因此，它是中国今后推行“地方分权”改革的大前提，而地方治理制度法律化本身，对中国来说是一场巨大的制度或治理模式的变革，也就是“地方分权”的改革。本来，中国已经确立了推进公共行政法律化以及政治、公共行政民主化的大政方针[24]，因此，中国进行地方治理制度的法制建设应该不会遇到太大的阻力。但是，由于这一变革意味着对中国传统的治理模式和统治手法做出巨大修正，这对将政治稳定作为最优先课题的中国来说，需要考虑新的制度设计伴随发生的政策成本与政策风险[25]，因此当前还无法确定中国在多大程度上真正推进这项变革。
第二，地方治理制度以及公共行政制度与现实运行之间存在差距，虽然这在日本也是经常出现的，但在中国可能表现得更为突出。这当然与是否具备完备的制度密切相关，与此同时，也是正像比较行政学经常谈到的那样——更与一个国家的社会经济发展阶段密切相关。因此，制度、现实之间存在巨大差距，这对中国来说是一个近似于“宿命”而无法逃避的问题。但我们可以预测中国的工业化和市场化今后会更加成熟发展。为此，中国的地方治理制度和“地方分权”改革，今后更需要长足推进。在这里，我们还可以将如何缩小制度与现实差距等问题，借用日本学者的分析加以阐明：“可以肯定地说，当前的市场经济化”，才是给中国的“地方治理制度带来变化的最大要因之一”[26]。
第三，从日本的地方治理制度以及地方分权改革来看，我们可以发现，一国的地方治理制度建设以及地方分权改革，本来就是一项非常复杂的系统工程。中国的问题是，中国现实存在的地方治理和中央地方关系已经非常复杂且具有多样性，因此对其立法将更为要求缜密、细致。而且在中国建立这样的制度体系，也是一项非常艰难的系统工程。另外，日本的地方治理制度以及地方分权改革，实际上是历史发展的产物，经历了长期的历史过程。中国也应该对此有充分的思想准备，现在从基本制度的法律建设入手，今后不断加以修正和创新，有必要花足够的时间去最终成功实现“地方分权”的改革。这更是由于，只有建立有效的地方治理制度，在今后推进向“福利国家”政策转型的中国，才能够真正使公共服务与普通公众的生活紧密联结，从而使政府全面接近基层社会，通过成功地提供公共服务来消解日益扩大的社会矛盾。现在中国已经开始探讨中央、地方事权的划分问题。因此，在思考“地方分权”改革之前，完全可以将事权划分等基础性的制度设计认真细致地加以推进，而这本身也正是“地方分权”的改革。
第四，日本在推动“地方分权”改革过程中，在思考向地方“分权”的同时，还要考虑“住民自治”、地方治理以及作为“分权”的承载者的地方政府的权力行使能力等问题。[27]而这种改革推进的思维方法，可能对于思考中国的地方分权改革显得更为重要。我们在本节的前文中，探讨了中国也存在的现实与制度之间存在差距的问题，正是如此，我们现在则更需要基于“治理”的思维，对地方的传统治理结构进行再建构。在这个意义上，地方行政首长、地方人大代表的选举制度等向完全自治单位的回归，对中国来说可能才是最大的“地方分权”改革。[28]就此，在中国已经有部分改革试验的案例，今后很有可能进一步扩展开来。
第五，日本也被认为是中央政府优越的国家，但日本同时存在着地方自治制度，因此完全可以通过地方分权的改革探索构建两者的共存关系。在这个意义上，中国也没有必要过激地否定以往的中央优越体制。特别是从向“福利国家”政策过渡阶段的中央地方关系这一视角来思考的话，重要的是要明确在地方治理制度重构和“地方分权”改革时代，中央应该和能够发挥的作用。中国在建国后，推行过计划经济政策，也遭遇过国家存亡的危机，因此所建立的中央集权体制应该说也起到了应有的作用。在今天，国家存亡的危机基本上已不存在，市场经济也得到了成熟发展，现在开始了向“福利国家”政策的转型。这些都是中国中央地方关系的新的制度环境。在这种情况下，地方的行政事务不断增多，也要求中央发挥新的作用。另外，中央维护其权威虽然仍然非常重要，但同时为了有效地推行中央的政策，就更有必要作为制度将中央地方的对等、共存关系确立下来。同时，作为一种具体的解决方策，中国学者开始将期待的目光投向了日本的原“自治省”的制度安排，即在中央政府层面，设置代表地方利益、能与中央对等谈判的机构。由此，不仅能够防范中央部门对地方利益的侵害，同时还在制度上承认地方利益的表达。学者提出，在国务院之下设立类似于日本原“自治省”的“地区委员会”，或者在全国人大设立“地区委员会”[29]。
综上所述，地方治理制度以及中央地方关系的比较公共行政研究，或者在此基础之上的制度的模仿或创新，对于构想今后的中国地方治理制度以及对新型的中央地方关系进行制度设计，进而言之，对于转变“放权”、“收权”、中央集权、地方变通抗争[30]的中央地方传统关系结构，从而更好地展望未来的中国“地方分权”改革，都具有十分重要的意义。
（作者：北京大学政府管理学院副教授）
【注释】
[1]本文是在作者参加日本政策研究大学院大学举办的研讨会提交的论文（《中国“地方分权”的意义与前景》，政策研究大学院大学比较地方自治研究中心编：《亚洲地方分权研讨会报告集》，2008年2月）基础上翻译修改而成的。
[2]有关“福利国家”政策，学者研究较多。本文为了比较分析的方便，采用了日本学者归纳总
[3]［日］佐佐木智弘：《胡锦涛的三权掌握与改革的方向》，《海外事情》2005年1月，第4—9页。
[4]中国还没有类似于日本《地方自治法》那样的规范地方治理制度的一般性法律。现有相关的主要法律包括：《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》、《中华人民共和国民族区域自治法》等，当然还包括香港、澳门特别行政区基本法。中国学者特别就宪法中关于中央地方关系的相关规定，认为过于笼统，其内容基本上不能运用到现实实践中。辛向阳：《法治框架内的中央与地方关系》，《中国改革》，2006年第7期，第15页。著名政治学者郑永年更为尖锐地指出：“至少从中央地方的关系而言，中国还没有从制度层面完全解决国家统一的问题。”郑永年：《省政与中国的政治改革》，联合早报网2009年8月4日，http://www.zaobao.com/special/forum/pages7/forum_zp090804.shtml
[5]当然，也有学者指出，建立新型的中央地方合理的分权体制，对社会主义民主政治的发展，社会主义政治文明建设非常必要。薄贵利：《构建中央与地方合理分权体制》，《新视野》2006年2月，第7页。
[6]本文为了比较研究的方便，有关“地方分权”改革、“地方自治”的概念、内涵的基本理解，仍然基于日本的研究与实践。鉴于我国日本地方自治研究领域的著名学者韩铁英教授已做过精辟分析，加上本文篇幅所限，在此不具体展开。请参见笔者的相关论文（白智立、万鹏飞：《导言：日本的地方制度、地方分权改革与地方自治法律》，万鹏飞、白智立主编，《日本地方政府法选编》，北京大学出版社2009年版）。
[7]西尾胜：《行政学》（新版），毛桂荣等译，中国人民大学出版社2006年版，第50—61页。
[8]比如，我国学者辛向阳就指出，中国的中央地方关系首先表现为中共中央与地方党委的关系，其次表现为中共中央与地方政府之间的关系，最后才表现为国务院与地方政府的关系以及中央政府的部委与地方党委和地方政府之间的关系。辛向阳：《百年博弈：中国中央与地方关系100年》，山东人民出版社2000年版，第177页。
[9]其合法性，更来源于中国的宪法。如宪法第三条规定，中华人民共和国的国家机关实行民主集中制的原则。可以将此理解为，党的组织原则也被纳入国家制度之中了。
[10]究其原因，中国学者认为主要是因为中国没有规范和约束中央地方关系的法律。因此，中央地方关系的变动，没有任何法律约束力，总是基于中央的指令而动，因此中国的中央地方关系非常不稳定。辛向阳：《法治框架内的中央与地方关系》，第15页。
[11]由于2008年和2009年发生的事件，部分中国学者也开始提出要对民族区域政策的实效性加以反思。但笔者认为，基于比较行政学的研究视角，经济发展和民族统合是所有以现代化发展为目标的现代国家所面临的巨大政策课题，特别是在经济全球化的今天得到了进一步凸现，民族统合问题几乎在所有国家都或多或少地存在，而且会长期存在。如果同众多发展中国家相比，中国的民族统合问题以及经济发展问题，可以说在现阶段克服得还是较好的。
[12]特别行政区的自治权限，受特别行政区基本法的保护，被赋予了独立的立法权、行政权、审判权，以及有限的外交权。由此，中国的政府体系发生了巨大变动，甚至可以说中国已经不是单一制主权国家了。
[13]日本的中国问题学者进一步指出，在中国，“地方自治不被承认，地方政府是属于中央政府的一个行政机关，命令服从关系贯穿于中央—省—地区—县—乡这一科层系统中”。［日］三宅康之：《第5章中国中央政府主导型发展的光与影》，片山裕、大西裕编：《亚洲政治经济入门》，有斐阁2006年版，第100页。
[14]在这种条件下，中央制定的政策和法律，几乎不可能完全、很快地贯彻到全国；而且中央也几乎不可能就地方实施中央政策中出现的有关报告、裁量的停止或滥用现象进行有效监督，因而出现了“上有政策、下有对策”的现象。
[15]特别是在20世纪末的1998年，中国实施了成立以来最大规模的行政机构改革，中央政府部门的行政机构和人员都一律削减了一半。相反，地方政府的机构改革就没有那么如愿。在此之后，虽然一些地方通过采取基层政府的合并等方式削减地方政府的人员和机构，但是现在来看无论是中央政府的机构改革还是地方政府的机构改革，所遇到的困难都会越来越大。
[16]根据日本行政学家西尾胜教授的研究，各国在推进福利国家政策的过程中，由于“分权化与集权化同时出现“，所以会产生人们所说的新的集权化的“新中央集权”现象。他指出，这种现象才是现代中央地方关系变动的特征。在这种情况下，与新的中央集权的出现相匹配，当然会要求不断提升中央的政策能力。西尾胜：《行政学》（新版），毛桂荣等译，中国人民大学出版社2006年版，第60页。
[17]参见三宅康之：《第5章中国中央政府主导型发展的光与影》，片山裕、大西裕编：《亚洲政治经济入门》，有斐阁2006年版。
[18]这些事例近年来呈现出进一步增多的趋势，即相关企业与地方政府形成了利益共同体，地方政府针对中央的宏观经济调控，总是有选择性地服从——只是实施对自己有利的政策，不利的则不去贯彻，甚至歪曲，出现了地方政府滥用或停止裁量的现象。辛向阳：《法治框架内的中央与地方关系》，第14页。
[19]中国学者将这种现象出现的原因归纳为，随着中国市场经济的发展，由于地方政府可在微观经济发展领域获得较大的资源配置权力，使得地方政府开始成为相对独立的行为主体和利益主体。由于地方政府的利益追求、利益的多元化，地方只是在追求自我利益的限度内，才理解和贯彻上级机关要求的制度规则，所以这使得中央的宏观调控变得难上加难。辛向阳：《法治框架内的中央与地方关系》，第13页。
[20]1994年，为了提高中央财政收入的比例，引入了中央地方分税制。由此，中央财政收入在2004年增长到了15110亿元。中央的财政支出为18302亿元，其中10407亿元用于向地方的转移支付。同时，地方的财政收入为11893亿元，而其财政支出由于获得来自中央的巨额转移支付等，因而达到了20593亿元。就此，日本的中国问题专家佐佐木智弘评价说：“虽然来自中央的转移支付数额越来越大，但基层政府的财政赤字仍然非常严重”，究其原因，“并不是因为来自中央的转移支付规模太小，而是从省到地区、县、乡镇分配的过程中，出现了问题”。佐佐木智弘：《第5章 农村过重的债务现状及其解决》，冈本信广编：《中国西南地区的开发战略》，亚洲经济研究所2008年版，第106页。
[21]中国在现阶段，特别是受到2008年世界金融危机的影响，进一步将经济发展作为既定国
[22]由于近期我国基层社会与地方政府间的矛盾越发突出，甚至引发多起大规模暴力性群体事件，对此我国学者提出，可在县级地方选举出真正的民意代表等，由此疏通基层地方民众的利益表达渠道，进而推动中国的政治发展。于建嵘：《从县级政府切入，撬动中国的政治发展》，《绿叶》2009年第7期，第45—47页。
[23]我国学者已经开始关注日本相关地方治理制度的法律建设。请参见万鹏飞、白智立主编：《日本地方政府法选编》，北京大学出版社2009年版。
[24]参见白智立：《中国政治变动的条件与课题》，《国际问题》2001年3月。
[25]我国学者辛向阳，基于先进国家的经验，提出应该在中国也制定《中央地方关系法》。但同时他也预料到其难度之大，完全是可以想象的。辛向阳：《法治框架内的中央与地方关系》，第15页。
[26]［日］高原明生：《中国》，森田朗编：《亚洲的地方制度》，东京大学出版会1998年版，第57页。
[27]白智立：《监察制度改革与地方治理——关于90年代日本监察委员制度改革中引进外部监察的探讨》，宋智勇、王振锁主编：《全球化与东亚政治、行政改革》，天津人民出版社2003年版，第236页。
[28]中国学者对此类问题也进行了较为深入的探讨。在中国现行体制环境之下，由于以下财政分权的条件还不具备，因而选择了财政集权化的道路。第一，地方政府的职能与作用，是为当地居民提供公共服务；第二，具备相对完备的财政事前监督架构；第三，地方政府对当地居民负责，且选举产生；第四，地方预算应该充分反映当地居民（而不是政府官员）的偏好；第五，地方政府具有很强的管理能力（公共服务的有效供给和管理）。当然，这些条件，可以理解为我国学者对中国未来地方治理制度构建目标的提出。王雍军：《我国尚不具备财政分权的条件》，《瞭望新闻周刊》，2006年10月9日，第37页。还有学者认为，为建立中央地方合理的分权体制，有必要将当前的地方行政首长事实上的任命制改为真正的选举制。由此地方行政首长在向国家负责的同时，也要向选民负责。薄贵利：《构建中央与地方合理分权体制》，《新视野》2006年2月，第9页。
[29]辛向阳：《法治框架内的中央与地方关系》，第15页。
[30]20世纪80年代以来的中国财政改革，包括1994年引入分税制，中央都是利用其掌控的规则制定权，经常决定对中央有利的财税分配比例。这是中央主导，以向中央高度集中决策权、确立全国财政中中央财政的主导地位为取向的。对此，地方运用规则执行权，以扩大预算外资金等手法使得对自己有利，进而抵抗。而中央，鉴于体制的稳定、地方经济的发展等因素，对此经常采取的是默认和容忍的态度。邱晓燕：《分税制下中央和地方政府的博弈分析》，《地方财政研究》2006年第10期，第24页。
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