对口支援制度发展的前景

用历史眼光来看，对口支援制度的创设是计划经济体制向市场经济体制转轨的产物，更多体现出计划经济的影子。随着市场经济体制逐步完善以及政治制度成熟，央地关系渐渐稳定起来，中央政府解决区域发展不均衡的手段、调节地方政府间关系的工具也需要随之制度化。作为平衡区域发展手段和促进地方政府间合作交流的对口支援实践也必须重新定位。随着对口支援工作大规模启动，有关对口支援制度未来走向成为研究者讨论的热点。

7.1.1　对口支援发展前景研究的三种论调

从学界现有观点，对口支援制度未来前景有三派观点:法制论、终结论和推进论。其中法治论和终结论之间相互对立，各有千秋；而推进论则是前两者的折中观点，响应者众多。下文将简要评介这些观点。

1.法制论

这种论调认为，对口支援制度具有集中力量办大事的优势、具有诸多积极效应，应从多方面巩固已有成果、完善制度。其中最为典型的当属对口支援法制化的观点，并主要有如下两个层面。

一是对口支援制度成为法律制度。即通过立法协调对口支援和经济技术协作的，逐步形成一套协调一致的法律体系，建立起对口支援和经济技术协作法律制度的实施机制（杨道波，2005）。在依法治国和依法行政的要求下，只有在一个恰当的法律框架内推行对口支援政策，才能更好地发挥政策的巨大作用。只有通过立法建立国家层面的制度体系，才能更加充分发挥中央部门统筹的职能，激励地方政府积极参与落实政策（赵伦、蒋勇杰，2009）。同时，只有建立对口支援实践的制度化的启动、退出、绩效考核、激励、监督和宣传制度（李庆滑，2010），才能确保对口支援实践运行有法可依，防止随意地启动或无疾而终。

二是对口支援实践中所建立的政府间关系法定化。对口支援中的地方政府间关系已经从广义的横向政府间关系转变为包括横向、纵向乃至斜向的矩阵型政府间关系。政府间关系法制化就是要以规范方法将上述组织间网络固定下来，最大化其积极效用（郑毅，2010）。同时，对口支援实践中的财政关系法治化。通过完善对口支援法律制度完善，夯实对口支援的法制基础，健全对口支援实施机制保障对口支援的运行；同时，为了平衡对口支援的实施效果，适当建立利益补偿机制（兰英，2011）。

2.终结论

研究者们认为，在看到了对口支援的积极效应的同时，也不能无视其消极结果。从积极效应来说，对口支援推动了中国欠发达地区的经济发展，加强了多民族之间的团结；从消极结果来看，尽管对口支援的横向财政转移支付特征相当明显，但是其横向财政平衡效果并不明显。在对口支援还不够制度化的现实条件下，国家谨慎地将对口支援作为一个临时的应急措施，不应该继续扩大其规模，常态化也未必可取（王玮，2010）。因此，也有部分学者主张终结带有强烈计划经济痕迹的对口支援实践。

3.推进论

也有一些实践工作者认为，需要继续推进对口支援工作，具体策略包括两个部分。

一是与合作交流融为一体。即对口支援应走向对口合作，与现有合作交流整合。汶川灾后重建对口支援结束后，支援、受援政府签署的合作协议，对口支援实现了向对口合作的悄然转变（郑春勇，2011）。不过，合作双方存在较大的行政层级落差、缺乏稳定的合作根基、合作中市场机制不健全以及合作的泡沫化倾向等困难，这些因素还制约着对口合作的良性发展。此外，对口合作的地域限制还需打破，要把对口合作当做区域合作来推进，在更大范围内整体部署合作范围。尽管对口支援在社会和伦理两方面都有正当性，对口支援还应尽快向协作发展转变，因为有三个对口支援的非制度性因素影响对口支援的持续进行，体现为政治动员性的存在、对口双方利益的不均衡分配、支援方和被支援方配对由中央决定（周晓丽、马晓东，2012）。在市场利益作用下，汶川灾后恢复重建对口支援的运行模式从“单边支援”向“互利合作”转变，并最终构建对口支援法律制度，即在政府合作协议达成过程中引入私法契约精神与相关制度，把横向财政转移支付、官员激励等制度进一步完善起来，以促使对口支援实现法制化和常态化（刘铁，2010）。

二是横向财政分配。对口支援实践过程中尽管夹杂着资金、人才、物质和技术的流动，但是，资金流动毫无疑问是最重要的部分。因此，对口支援的财政资金使用的科学化、合理化和规范化对改善支援效果意义非凡。从横向财政分配论者来说，侧重于两个方面。其一，横向财政分配机制化，即对口支援的资金具有横向财政转移支付的本质，国家尽快规范应急性财政行为，将其固定为长期的财政均衡机制（伍文中，2012）。其二，横向财政能力均衡化。对口支援资金过大、过快地注入，往往扩大了受援省份内县域政府间的财力差距，对口支援在横向财政能力均衡方面并没有发挥太大作用。对口支援应发展成为一般性的横向转移支付制度，并结合纵向转移支付制度的改进，从而，更有效地促进横向财政均衡目标的实现（蔡璟孜，2012），要防止对口支援造成新的不均衡。

7.1.2　本书的观点

基于中国国情、国力和国家治理制度，本书提出对口支援制度发展的两个观点:分类发展论和分工适用论。

1.分类发展论

由于对口支援政策实践使用领域众多，用途各异；因此，需要重新清理对口支援适用领域，并根据其使命、功能、能力与意愿重新调整其使用范围。实践部门未有对口支援政策实践类型划分，理论部门也并未就对口支援政策实践类型达成共识。因此，笔者在尊重理论界划分的基础上，提出自己的类型划分，然后根据不同类型设计对口支援的未来发展前景。

关于对口支援类型划分，尽管不同研究者有自己的做法，但是从现有的研究来看，主要有如下几种视角。

（1）从援助对象角度划分，可以分为三种或四种类型。第一，三分法。根据历史发展和支援对象不同，对口支援分为三种模式。其一是对边疆各民族地区常规性对口支援，这是历史最悠久、支援规模最大、支援时间最长的政策模式；其二是对重大工程实施地定向性对口支援，最典型的就是举世闻名的三峡工程移民支援；其三是对受重大损失灾区救急性对口支援，如汶川大地震灾后恢复重建对口支援（赵伦、蒋勇杰，2009）。这种归类是目前研究对口支援领域较为流行的分类法。第二，四分法。根据援助对象和方式，对口支援划分为四种类型。其一是以西部贫困、民族地区为主要援助对象的地域性对口支援；其二是以援助重大工程为主要内容的项目性对口支援；其三是以抗震救灾为主要内容的重大公共危机事件对口支援；其四是以提供基本公共服务供给水平为主要内容的领域性对口支援（朱光磊、张传彬，2011）。

（2）从发展阶段来划分，有两种不同的观点。按照对口支援发展阶段划分，可以将其划分为初始阶段—单边支援和持续阶段—对口合作（刘铁，2010），或者说对口支援模式和对口合作模式（郑春勇，2011）。这两种说法，都强调支援方与受援方的利益分享问题。对口支援初始阶段，利益分享极少或者没有利益分享，就称之为单边无偿支援模式或简单对口支援模式。

（3）从参与者角度来划分，主要有两类观点。依据对口支援是否完全由政府主导，可以将其分为政府主导型、政府引入市场机制型，以及市场基础上政府与NGO共同推动型。这种划分意义在于“引入市场机制，奠定帮扶双方的市场化合作基础，是新时期帮扶机制的客观要求”（徐静，2004）。按照支援双方是否具有选择对象的机会，可以分为固定性对口支援和开放性对口支援（何跃、胡宪君，2005）。如浙江的“山海协作”工程就是发达地区和落后地区自由相互选择配对进行合作支援，这就具有开放性。而依据边防工作会议确定的京蒙对口帮扶，由于不能变更省份，就具有固定性。

（4）从政府间关系来划分，有两种类型。按照行政层级横纵方向划分，可以把对口支援分为中央对灾区的纵向对口支援和非灾区对灾区的横向对口支援（钟开斌，2011）。1991年江淮地区特大洪灾，我国首次在全国范围内启用中央部委对灾区的纵向对口支援政策，同时，横向支援也在很多省份全面开展。也有研究者总结出两种对口支援模式:其一是平行模式，即依照我国行政区划东部发达地区的省、市、县对口支援西部落后地区的省、市、县平行模式；其二是斜向模式，指依照行政区划层级，东部发达地区较高或者较低层级的行政区域及政府对口支援西部较低或者较高层级的行政区域及政府。

（5）从对口支援领域来划分，有多种类型。根据对口支援的内容，对口支援可以划分为:一是专门领域型支援模式，指东部发达地区针对西部欠发达地区专门领域所进行的对口支援，包括教育对口支援、医疗对口支援、扶贫对口支援、三峡库区移民支援等；二是应急型支援模式，也就是在遭遇重大灾害后，东部地区对西部地区的一种临时性应急模式。在单项的教育对口支援中，也有学者将对口支援按照区域对口差异归纳了三种模式:一是教育部直接组织实施的对口支援；二是内地省市对西部地区的对口支援；三是西部省、市、自治区组织的大中城市对口支援工作（李延成，2002）。

（6）从政策实施角度，对口支援政策可以分为三种类型。中央政府是对口支援政策的主导者，也是对口支援方案的主要设计者。中央政府根据自己掌握的信息，判断哪些地区需要政府援助、测算援助的力度、确定支援方与受援方。中央政府已确定了对口支援边疆民族地区、对口支援三峡库区和对口支援汶川等地震灾区重建三种类型。从政策实施中自上而下的力度、联合治理水平、政策实施效果三个维度，对以上的三种对口支援政策实践进行分析对比，可以发现地震灾区恢复重建的落实效果最好、对口支援三峡库区次之，而对口支援边疆民族地区靠后（参见表7-1）。由此观之，对口支援政策执行方式的几个要件与对口支援的政策结果可能存在某种逻辑关系。具体而言，首先，对口支援政策实施中自上而下的政府主导力度越大，对口支援政策的结果却一般。相反，来自上层的干预越小，援建的成果就越理想，即自上而下的主导力度与援建成果成反比。这一点说明对口支援完全由行政主导效果与预期有差距。其次，各方政府的联合治理水准与援建产出成正比，这一点说明集体行动对于对口支援的政策执行同样发挥效用。最后，对口支援政策用来解决短期问题（如灾区重建、重大工程项目建设等）效果明显，而用于解决长期问题（如贫困、民族问题、文化差异冲突等）效果稍微弱些。

表7-1　不同对口支援的政策实施方式比较

资料来源:根据相关观点（余翔，2014:181）整理所得。

本书试图从对口支援功能角度，将其划分为发展型、补偿型、赈灾型、服务型和扶贫型（参见表7-2）。

表7-2　对口支援类型与发展前景

（续　表）

发展型对口支援是指基于区域差异而开展的经济发达地区对经济不发达地区的支援，从而以发展促进边疆地区、民族地区的经济发展、国家安全和社会稳定。发展型对口支援是一项长期战略，多用于民族地区和边疆地区。

补偿型对口支援是为了突破现有制度障碍推进一些重大工程项目建设，由相对比较富裕地区接受项目所在地区的移民以及对其进行支援，从而确保工程能够顺利进行、工程区能够致富。补偿型对口支援是一项中长期战略，时常用于重大工程项目。

赈灾型对口支援是指某些地区遭受重大自然灾害之后，全国人民基于亲情伦理和人道主义而开展救灾、灾后恢复重建的支援活动。赈灾型对口支援是一般短期项目，一旦灾后重建结束，将会转变为对口合作。

服务型对口支援是科教文卫等公共服务水平发达地区帮扶公共服务水平落后地区，从而推动公共服务均等化。服务型对口支援亦是一项短期任务，最终需要借助国家重大战略或市场力量予以解决。

扶贫型对口支援是为了消灭相对贫困，由发展水平较高地区帮扶和指导发展水平较低的地区探索自身发展之路，从而逐步缩小地区之间的差距。扶贫型对口支援基本上是短期任务，很容易演进为政府间的合作交流。

2.分工适用论

对口支援、对口合作和合作交流是当下中国地方政府间互动合作的三种基本形式。每一种形式所解决的政策问题不一样、政策预期效果也不一样，每一种形式运作时中央政府的功能不一样、地方政府间关系不一样，激励地方政府间互动合作的机制也就不一样（参见表7-3）。一些研究者和实践工作者认为，随着分税制继续完善以及地方自主权不断扩大，应该逐步废除对口支援形式，发展对口合作形式，最终全面实施合作交流形式。本书主张三种形式的分工适用论，即每一种形式都划定其适用范围、适度分工。例如，偏重于政治性的重大事务宜采用对口支援形式，侧重于经济发展的重要事务则应多用对口合作方式，而偏重于文化交流和族群交往的事务应多采用交流合作方式。

表7-3　三种地方政府间关系形式

尽管对口支援政策运行仍然存在备受诟病的缺陷，但是，从中国特殊国情来看，对口支援实践仍有存在的必要。一方面，中国地域广、灾害类型多、受灾害影响人口多、每次灾害事故损失严重和恢复重建困难，往往需要举全国之人力、物力和财力才能恢复正常秩序，因此，对口支援政策在国难当头之时就能发挥关键性作用。另一方面，中国是单一制中央集权国家，在地方政府间关系中，中央政府始终要发挥着重要作用；而对口支援工作恰恰是中央政府比较主动开启的一项地方政府间联系的方式，不会轻易停止。但是，对口支援实践需要改革，否则制度运行绩效将会持续下降。具体建议如下。

一是限制对口支援使用范围。1979年启动对口支援实践主要用于解决边疆、民族地区安全问题，后来将对口支援政策实践用来解决受援地区区域性贫困问题、经济发展问题和产业成长问题，这实际大大超越了对口支援政策实践能力。例如，在20世纪90年代，支援方地方政府往往到受援方地区投资建厂，最后是厂建成了，但是并未开工；因为并不具备企业运作的相关条件。由于对口支援是一种政治性馈赠，馈赠因资金少、援助人员工作时间段和对受援地区情况把握准确有限，只能解决一些急切性的、少部分人的需求，即小部分基础设施建设、绝对贫困和少量民生问题；而不能满足长期性的、多数人的需要，即产业群和相对贫困。因此，必须限制对口支援使用范围。

二是扩大对口合作运用范围。对口合作与对口支援不同之处在于前者是一种平衡方式而后者是不对等方式（如图5-2所示），也就是说，对口合作中双方的地位和利益都是平等的，而对口支援中双方的地位和利益是非均衡的。在对口合作中既考虑了援助双方利益诉求又尊重了中央政府的权威，实际上有交换与权力双重激励机制设置。因此，扩大对口合作运用范围将促进地方政府之间的合作。对口合作可用于解决受援地方经济发展问题、相对贫困问题和基础设施建设问题，因为对口合作双方都有经济利益交换，所以地方政府均会稍微主动地参与此项工作，中央政府只需要就一些重要方向指导他们，某些重要社会性目标即可实现。

三是拓展合作交流的广度和深度。合作交流与对口合作的差异在于中央政府是否缺位，前者中央政府没有参与，最多也就引导方向或表态支持；后者则是由中央政府主导的。合作交流是地方政府之间的自主动作，是他们为了推动邻近或远亲地方政府之间合作，促进经济一体化而开展的行动。合作交流可以用来解决地方政府间所有相关问题，成功要素取决于双方主动性，是一种平衡方式展开的交往、交换与合作，能够实现各自的经济目标。因此，拓展合作交流的广度和深度，强化合作激励机制是地方政府间合作努力的方向。