援助是否改变了全国性政府与区域性政府间关系呢？答案是肯定的。
5.3.1 援助对联邦制国家政府间关系的影响
即使美国的联邦政府对州政府或地方政府的无偿援助或转移支付，也会对州政府或地方政府产生一些消极结果。斯蒂尔曼二世就认为，美国国内援助对政府间关系造成了以下不良结果（理查德·J·斯蒂尔曼二世，2004:191—215）。
1.改变了地方政府与联邦和州之间关系
通过计划拨款，许多地区（尤其是一些较大、较老、财政紧张的城市）开始将联邦政府而不是自己的州政府看成自己的联盟，并且渐渐依赖联邦的慷慨。
2.促进或提升了受援政府的专业化技能而非政治考量
由于政府间援助项目受各级政府间操作专家的影响日渐加深，受援政府内部负责项目援助的行政机构在人事和最新财政程序使用方面的专业化程度不断提高。
3.受援的地方政府越来越关心地区中非重要的公共问题
许多新的补贴项目上附加的要求也迫使州及地方政府重新重视起以前忽略的公共问题。于是，越来越多非重要的项目进入援助议程之中，从而造成援助的内容越来越多，但援助效果并未越来越好。
4.受援的地方政府受干扰因素越来越多
创造性联邦制带来的另一个趋势是国家资本利益集团尤其是政府间集团的增长，从而使政策受到利益集团的影响更加严重。
5.受援地方政府发展项目越来越从经济效率上考量
由于政府间计划的剧增给州和地方政府官员提供了几乎是无限制的选择，因此，可能的受助者得以货比三家，以获得更多优惠的交易。机构间竞争客户的结果使得联邦政府的要求得不到严格的执行，因此，受助方在大把捞进联邦政府钞票的同时，把政府的原始意图丢到九霄云外。
6.严重扭曲受助政府的预算过程
受助地方政府往往因联邦财政援助的多寡而进入非理性预算过程，也无法按照原定的预算程序而进行。
5.3.2 对口支援对央地关系的消极影响
第3章已经谈到，中国特点的对口支援实践是一种政治性馈赠，之所以如此界定有三个方面的重要原因:一是支援本身是一种馈赠方式的资源配置；二是馈赠的过程是由中央政府主导完成的；三是对口支援的资源在支援方政府支出总额中比重小、功能有限，类似于人际交往中“礼物”的价值。中央政府通过对口支援减轻自身财政负担、缓解区域发展不均衡和重塑了中央权威。但是，作为政治性馈赠的对口支援政策实践改变了馈赠基本结构:由馈赠双方结构变成了主导方＋馈赠双方的三方结构，回赠义务不是由受赠方而是由主导方承担；于是，激励结构发生了位移，造成了对口支援肩负了超越政治性馈赠属性定位的责任。扩大对口支援政策实践功能的最终结果是:既造成受援方援助依赖，又可能导致支援方不堪重负。作为一种政治性馈赠的对口支援实质性过程是由馈赠双方完成的，即支援方的省市政府和受援方的市县乡级政府。那么，自愿而非自主的政治性馈赠带给支援方与受援方的消极后果，并不亚于联邦制国家政府间的援助带来的消极影响。
1.政治性馈赠令支援方政府陷入无法公开的尴尬
分税制实施之前，地方政府财力强、中央政府财力弱，中央政府通过对口支援不仅帮助经济落后地区减缓了贫困，而且削弱了经济发达地区的实力、减少了威胁。1994年分税制实施后，自1996年始地方政府的财政自主率就一直急速下降（从1996年的64.8%下降到2010年的55%），地方政府的财政自主率年变化负增长趋势明显（如图5-4所示），中央财力迅猛壮大；但是，对口支援工作的力度仍然有增无减，支援方政府的本地负债率持续上升（地方负债突破了本地GDP的60%，即国际警戒线）；于是，支援方地方政府解决本地社会问题的能力也受到影响。
另外，尽管受援方政府获得援助物（包括资金和人才）在整个政府年度支出中份额很小（除西藏和新疆外，支援金额在受援方收入总额中均在1%以下，甚至低的只有0.1%）；但是，因对口援助逐年累加且临时性对口支援的任务（如地震等自然灾害后恢复重建）越来越多，支援方政府年度的对口支援的财政支出绝对数额相当惊人，甚至比例超出了省（市）政府年度财政收入的1%。财政自主率下降和年度支援金额总量上升让支援方政府陷入无法向当地纳税人真实公开公共财政状态的尴尬。但是，来自中央政府的政治任务又迫使支援方政府不能拒绝，尤其是地方政府对人才激励手段也越来越有限，支援方政府开始陷入对口支援泥潭的迹象日趋明显。
图5-4 1996—2010年全国与支援方财政自给率年均变化
（数据来源:笔者依据中华人民共和国统计局编制的1997年和2011年统计年鉴整理所得。）
当然，支援方的地方政府也采取一些举措确保对口支援的顺利实施。归纳起来，有三个方面:一是将人财物援助形式逐步调整为以资金支持为主，即交支票的战略；二是要求受援方地方政府更多地支持来自支援方的企业到受援地区创业，即产业援助的战略或交钥匙的战略；三是尝试从单向的对口支援走向双向的对口合作，签署货物准入门槛互认协议，即市场管制标准统一的战略。当然，这些战略在一定程度上缓解支援方地方政府的压力，也为受援方的地方经济发展提供了新的契机，但是，也会产生“旧愁未解、新忧再增”的困境。
2.无回馈义务诱使受援方政府更依赖于中央政府
前文已经谈到政治性馈赠中，受援方并不承担回赠的义务，而由中央政府（第三方）承担回赠的责任，打破了常规馈赠结构。无回馈义务的政治性馈赠所产生的直接后果是受援方政府因缺乏义务感而不断地向中央政府要求转移支付，甚至“挟天子以令诸侯”，打着中央政府名义不停地向支援方政府索援。这样，不仅无助于经济发达地区政府与经济落后地区、东部沿海地区政府与民族地区政府之间关系向更好、合作交流更多的方向发展，而是双方关系变成了恩赐者与索求者的关系。
图5-5 1996—2010年全国与民族省区财政自给率年均变化
（数据来源:笔者依据中华人民共和国统计局编制的1997年和2010年统计年鉴整理所得。）
与此同时，由于能轻易获得资源、援助金，甚至超出自身财政收入，受援方政府越来越依赖于中央转移支付和各种援助，尤其长期对口支援的民族省份财政自给率变化缓慢（如图5-5所示）。一些受援方政府的领导人甚至将争取到中央政府更多的转移支付、获得更多人财物的对口支援视为政府工作的主要任务。如此一来，受援方政府更加没有足够的精力和耐力思考本区域自主发展的问题，自主发展能力增长的速度更加缓慢，一些受援方政府将本区域发展任务与规划视为中央政府或支援方政府的事情[4]。而事实上，地区的自然资源禀赋不同，发展道路必然不同，只有当地的领导人才会明白适合本地区的发展道路，非本地区的领导人只能隔靴搔痒、无法知晓。
3.对口支援会使中央政府落入责任感下降的窠臼
作为战略实施工具的对口支援具有“双刃剑”的功能:一方面，通过对口支援政策工具不仅可以帮助经济不发达地区获得更多发展资源、缩小地区差异，而且可以强化中央权威、增强中央政府调控能力；另一方面，过于使用对口支援政策工具也给地方政府或一些国际组织留下“中央政府不愿担责，将自身责任转嫁给地方政府”的口舌。尤其是中央政府财力雄厚而地方政府财力空虚的阶段，这种声音出现无形地削弱中央的威信。因此，中央政府何时应该启动对口支援政策？在促进不发达地区发展过程中中央政府、受援方政府以及支援方政府各自承担何种职责？扮演哪些角色？是值得中央政府深思的问题。
另外，为了边疆稳定、平衡地区发展差异，中央政府对于不发达的地区政府实行大量的转移支付和工程项目投入，也要求经济发达省份加大对口支援的力度，带来了部分不发达地区的短期繁荣。但是，一旦转移支付额度减少和对口支援力度放缓，这些不发达地区往往又容易返贫。这种现象被国际学者称之为“设计下的贫困”（安德鲁·费舍尔，2002）。“爱哭的孩子多给奶”的转移支付模式和“出力不讨好”的对口援助政策的负面效果，也需要中央政府重新反思中国的区域发展战略。
总之，对口支援行动并非一成不变，而是不断发展的。根据党和国家对问题界定以及地方政府对有效形式的合理探索，对口支援实践的各方不断地总结出新的政策工具、制定出新的战略。当然，对口支援实践对中央政府、支援方和受援方的地方政府都带来了积极和消极的结果。
尽管对口支援政策实践中有积极和消极后果，也面临着诸多的挑战。但是，对口支援政策依然是中央政府干预地方政府、平衡区域发展的一种工具。在央地关系无大变迁的前提下，中央政府仍然要使用这些政策工具治理国家，实现宏大的发展战略。因此，对口支援仍会长期存在，但是，运行的制度需要完善，对口支援工作需要不断创新开拓，建立、健全和逐步完善长效机制、政策扶持机制、受援服务机制和组织协调推动机制等对口支援工作支撑体系（梁福庆，2011）。
对口合作是对口援助的最终归属点。从支援双方关系而言，支援的最终目的是建立政府间的伙伴关系。这种伙伴关系包括:（1）中央政府与支援双方的地方政府间的伙伴关系；（2）支援双方的地方政府间的伙伴关系；（3）支援双方的地方政府与企业间的伙伴关系；（4）支援双方的地方政府与非营利组织间的伙伴关系。伙伴关系能够触及合作关系的根本，因为它表明了中央政府与地方政府一道合力办大事的意图。
在对口支援发展过程中，支援双方之间的关系是从不对等的关系转向更为平衡的关系。前者主要由出资者制定发展和合作模式，后者则由各行为体共同建构合作受益方的个性发展计划。多数时候，对口支援活动是由支援方根据自己经验或者援助能力决定给予受援方何种援助以及如何援助，双方是一种不对等关系。一旦对口支援转变为对口合作，那么，支援方给予受援方的援助项目就需要双方共同商议、寻找双方均满意的方案，从而有利于提高对口支援的政策效应和影响。毕竟，与合作伙伴对话的质量是区域发展政策的关键，于是，双方的关系也就更加平衡。
【注释】
[1]以广东对口援建汶川为基础，推进对口支援向长期合作转变。根据协议，两省将拓展合作领域，在人才和人力资源交流、社会事业、产业和园区建设、市场及商贸流通、旅游文化等方面加强交流和合作；提升合作层次，构建川粤互动合作发展新格局。（1）人才和人力资源交流方面。探索建立多层次、多领域的干部人才双向交流培养机制，促进两省人才合理流动。加强两省人力资源市场的信息对接，促进供需衔接。广东省与汶川县共同研究制订汶川干部人才定期帮扶计划，汶川每年选派优秀年轻干部到广东各对口支援市挂职锻炼，广东定期选派优秀干部到汶川对口支援；扩大广东省职业教育在汶川的招生人数；资助汶川特殊困难家庭子女就读广东各对口支援市技工学校。（2）社会事业方面。推动广东有关高校与阿坝师专建立对口帮扶关系；选派医学重点学科团队到对方医疗卫生机构进修学习；建立两省突发公共卫生事件应急协作、卫生监督和疾病防控联防机制。加强社会保障合作，逐步推进两省务工及其他人员社会保障关系的转移与接续、新农合及医保异地结算，在广州、佛山、深圳、顺德增设四川省新农合在粤定点医疗机构。“十二五”期间，广东将分期分批安排汶川中小学校长、骨干教师到粤培训；派出医疗卫生机构专业人员到汶川开展医疗卫生管理和心理卫生、地震伤员康复等方面的帮扶活动。（3）产业和园区建设方面。鼓励支持两省企业开展兼并、重组，或开展品牌扩张、相互参股等多种形式合作，合作共建优势特色产业园区。推进广东服装、新型建材、饮料食品等传统优势产业向四川转移。加强两省在钒钛、稀土等新材料产业，高端电子、集成电路、通信等IT产业，核电、太阳能等新能源产业，现代中药及生物工程，航空航天、高速铁路、节能环保等高新技术产业以及装备制造产业领域的合作，共同培育一批新兴战略产业。加快推进两省特色农产品开发及深加工等农业产业化合作，共同培育龙头企业。加快推进广东—汶川工业园建设，积极组织广东企业入园落户。（4）市场及商贸流通方面。进一步促进两省市场开放，推动两省在产业地方标准和企业标准制定方面的合作与互认，消除限制商品流通及市场准入等方面的障碍。支持两省金融机构开展股权和业务合作。相互支持办好广交会、西博会。（5）旅游文化产业方面。推动两省旅游文化资源互补开发。推动双方国民旅游休闲卡合作项目，构建两省互为旅游目的地的无障碍旅游区。联手打造和推广广州（深圳、珠海）—九寨沟、映秀“5·12”地震遗址等粤川精品旅游线路。共同推动开通广州—九黄、深圳—九黄直飞航线。鼓励两省大型旅游企业实行跨省经营、连锁经营和品牌输出。加强两省戏剧舞台艺术、书画文物等展会、博物馆及民间民族艺术交流，共同推动对外文化交流贸易。共同打造广州、成都两个国家级文化创意和动漫产业基地（胡敏，2010）。
[2]以广东-汶川工业园为基本载体，拓展到全省的重点园区；以基础性援建、民生性援建为起点，拓展到产业共建、产业合作，变单向援建为双向合作、互惠互利、共同发展，建立更紧密的全面战略合作关系和长期合作机制。不断创新合作方式的途径有:加强与四川园区的战略合作，实施产业链、产业集群和行业向四川整体转移；采取多种方式，加大对四川有资源、市场等优势领域投资力度，实现资源共享、优势互补（谢庆裕，2010.5.1）。
[3]也有学者认为，在中央主导下，省际之间的多种联系可以分为三种:对口支援关系、经济合作关系和对口帮扶关系。对口支援关系，主要指在中央的指导下，经济发达或实力较强的一方对经济不发达或实力较弱的一方实施援助的一种政策性行为，以政府的主导型为主。经济合作关系，主要指为了实现资源的优化配置，促进各要素合理流通，而在一定区域内形成紧密或松散的经济共同体，以经济方面的联系为主。对口帮扶关系，是指在政策性帮助为基础之上的，突出经济优势互补的，集合对口支援和经济合作关系优势的复合型支援落后地区的省级关系（邓鹏云，2014）。本书认为，这种划分有一定道理，本书更多从历史演变来梳理各种互助形式的演变。
[4]2001年6月，江泽民同志提出:“承担对口支援的省市，应该把加快西藏受援地区的发展视为本省市的一项特殊任务，把那里的经济社会发展纳入本省市整体发展计划，实施全方位援助。”（中共中央文献研究室，2005:547）
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