美国对日本贸易政策转变的原因

1.美国对日本贸易政策的转变是美国全球霸主地位下降的逻辑发展

20世纪70和80年代，美国的全球霸主地位受到了前所未有的挑战，贸易竞争对手特别是日本的崛起，改变了以往美国独霸天下的局面，增大了美国对日本贸易政策转变的压力。主要体现在以下几个方面:

(1)美国经济地位的相对下降

美国经济地位的相对下降和与世界经济更加相互依赖给美国转向更加积极的双边贸易政策提供了一个重要的、许可性的(permissive)、系统性的原因。^[1]第二次世界大战后，美国对国际贸易的依赖程度日益上升。在1945年美国生产的工业品大概占世界的1/3。1960年美国向世界其他地区出口的商品总额为197亿美元，1990年总出口达到3874亿美元。同期，美国进口的商品总额从148亿美元增加到4984亿美元。这些数字是按照当时价格计算的，但即使剔除通货膨胀因素后的不变美元币值计算，出口额增加了5倍以上，进口额则增加了将近7倍。如果从贸易增长与美国经济增长之比这个指标来看，1950年美国出口只占商品总产量的6.3%，1960年增加到7.7%，1970年增加到9.2%，1980年达到19.1%，1990年达到18.2%;进口占商品总产量的比率也从1950年的5.6%，增加到1960年5.8%，1970年的8.7%，1980年的21.3%，1990年的23.2%。美国与主要贸易伙伴之间的贸易增长速度也非常快，1960年，美国对日本的货物出口额为14亿美元，进口额为11亿美元;到1990年，出口额增加到486亿美元，进口额为897亿美元;去除通货膨胀的因素外，同期美国对日本的出口额增加了10倍，进口额增加了18倍。^[2]

欧洲和日本经济经过将近20年的快速增长，在20世纪70年代初动摇了美国的霸权地位。根据购买力平价指数，美国占世界产出的份额从20世纪40年代末的大约1/3下降到1970年的22%。美国占10大主要工业国家的制造业总产出的份额从1950年的62%下降到1970年的44%。美国的中低档次技术的制造产业已经相对于欧洲和日本甚至是亚洲和拉丁美洲丧失了比较优势。在20世纪50年代，欧洲和日本的生产率相对于美国非常低，但增长速度非常快。表4—1中显示了第二次世界大战后美国与其他工业国家制造业生产率的差异，我们可以看出，其他国家特别是日本在1959—1973年制造业年均增长接近10%，“赶超”美国的速度惊人，同时也显示了20世纪70年代主要工业化国家的制造业生产率普遍下降。

表4—1　主要工业化国家制造业生产率年均增长(%)

资料来源:Bailey和Blair(1988:180)，转引自John Kunkel，America’s Trade Policy towards Japan:Demanding Results，London:Routledge，2003:33

一些大型的、中低技术含量的产业，特别是汽车、钢铁、纺织、服装等产业面临着长期的结构调整。自从20世纪50年代中期，服装和纺织行业得到特殊的保护，20世纪60年代钢铁产业得到特殊保护。自从20世纪70年代以后，这些行业的比较优势已经消失，到1973年以后，在整个工业国家生产率增长普遍下降。

图4—1、图4—2和图4—3中分别显示了从整个20世纪70年代直到20世纪80年代中期美国汽车、钢铁、纺织、服装产业的产量增长缓慢、就业率下降和进口渗透率^[3]上升。在1979年，汽车产量和就业是12.8%和5.5%，低于1973年的最高峰。钢铁生产在1973年和1979年之间下降了8.3%，就业率从1974年的最低点下降了6%。纺织产量在1979年达到一个新的高峰，但就业率比1973年最高峰下降13.1%。在1973年和1979年之间服装产量同比增长15.5%，就业率下降6.3%。

图4—1　1970—1985年美国国内四大产业产量

注:1973年=100
资料来源:World Bank and United Nations data，International Economic Databank，Australian National University;Grandall et al.(1986)and Fuss and Waverman(1992).转引自John Kunkel，America’s Trade Policy towards Japan:Demanding Results［M］.London:Routledge，2003:34-36

图4—2　1970—1985年美国国内四大产业就业

资料来源:同上

图4—3　1970—1985年美国国内四大产业进口渗透率

资料来源:同上

(2)新竞争对手——日本的崛起

1960年，日本人均收入水平按购买力平价计算只有美国的30%，大致与墨西哥持平，略低于西班牙。1979年，日本人均收入上升到美国的71%，超过了意大利和英国，虽然仍次于法国和德国。根据国际经合组织(OECD)的比较标准，日本的人均国民生产总值在1989年达到了美国的76%。在1960—1980年之间，日本在世界国民生产总值中所占份额从3%增加到10%。到1989年，以当年的汇率计算，日本的国民生产总值达到了美国的54%。另外，从年均国民生产总值和国际贸易增长的指标上看，在1960—1970年间，日本实际国民生产总值年均增长11%以上。在20世纪60年代出口达到年均增长17.2%，在1970—1982年间达到8.5%。1960年，日本在世界出口总额中所占份额为3.5%，1985上升到8.3%。^[4]

日本首先在制造业挑战美国，然后是高新技术产业。到20世纪80年代，日本金融资本超越美国成为世界上最大的债权国，日本以出口为导向的制造业快速发展是第二次世界大战后日本经济增长的重要标志。在1953—1971年之间，日本制造业产量年均增长14%，甚至比国民产出年均增长8.8%还要快，日本出口的快速增长刺激了生产率的增长和投资。在20世纪50和60年代，日本出口量年均增长16.5%，几乎是欧盟的两倍，美国的三倍。

在整个20世纪60和70年代，日本重新改组了产量、就业、投资和出口的部门构成，从低技术含量的部门(如纺织、木材、食品)进入中高技术含量的部门(如汽车、计算机和电信设备)。表4—2说明了日本在不同阶段所选择商品的出口份额，显示了日本商品出口构成的变化。

表4—2　日本所选择商品的出口份额(%)

资料来源:World Bank and United Nations data，International Economic Databank，Australian National University;Japan Time(1960).转引自John Kunkel，America’s Trade Policy towards Japan:Demanding Results［M］.London:Routledge，2003:37

美国国际贸易地位的下降和日本经济的崛起，增大了美国产业外部竞争的压力。那些受到威胁的国内产业逐渐把生产基地转移到其他国家，尤其是劳动力成本相对较低的发展中国家，导致一部分制造业工作机会流向海外，这又增加了贸易保护主义的压力。

从20世纪50年代到70年代末美国政府应利益集团的要求一直支持美国衰退产业的发展。艾森豪威尔政府于1957年对日本的棉纺织品发动“自愿出口限制”，肯尼迪政府长期实行短期和长期的纺织品安排，尼克松政府首次对日本实行“多边纤维安排”。1969年美国与日本进行钢铁“自愿出口限制”的谈判，从1969年到1974年对日本的钢铁进口实施限制，1976年福特政府与日本就钢铁进口、1977年卡特政府和日本就彩色电视机接收机分别进行了“有序市场安排”(OMA)的谈判。

(3)美元货币错配

1971年，由于严重的国际货币投机，高估的美元价位难以为继，尼克松总统于8月15日采取措施使美元脱离与黄金的关系，转向浮动汇率制，实行美元大幅贬值，布雷顿森林体系随之瓦解。但美元贬值并没有从根本上改变美国贸易地位下降的趋势。20世纪80年代，汇率状况发生重大逆转。根据联邦储备委员会的统计，从1980年到1985年最高点，美元相对于十个最大工业化国家的货币贸易加权价值升值了大约40%，从贸易竞争力的角度看，“这是一个严重而又持久的货币错配(Currency Misalignment)现象”。^[5]美元货币升值导致美国进口商品价格下降，进口额大幅增加;出口商品价格上升，出口额下降，1986年美国出口额实际上低于1980年的水平，^[6]美国的贸易竞争地位遭到破坏。20世纪80年代，美国贸易赤字急剧飙升，从1980年的254亿美元陡然升至1987年的1595亿美元。此后几年赤字有所下降，1991年仍然高达736亿美元。^[7]尽管事实是在1988年末美元的国际价值稍微低于1980—1981年的水平，大量的全球贸易不平衡依然存在而且并没有显示出迅速下降的趋势。

货币错配是由于美国国内结构不平衡所导致的。20世纪80年代里根政府执政时期受供给学派影响，一方面增加政府支出，另一方面减税，造成巨额预算赤字，需要外资流入来弥补赤字。美联储主席保罗·沃尔克通过实行紧缩货币政策来挤掉通货膨胀的水分，导致外资大量流入，使美元价值迅速上升，从而导致美国贸易赤字增加。另外，美国国内储蓄不足和美国经济快速增长也是导致货币错配的原因之一。美国经济在20世纪80年代中期发展速度超过了它的主要贸易伙伴，经济的快速增长吸引了大量外资的流入。美国国内储蓄率一直很低，而投资率基本没有变化，也需要外资的流入来填平缺口。外资大量流入，使美元价值迅速上升，也导致美国贸易赤字增加。

美元错配的问题是由于美国国内因素所导致的，要想改变美元错配的问题，中长期的解决办法是美国应该采取相应的政策来刺激国内储蓄。由于美国企业和消费者的习惯不容易改变，这个问题短期内很难解决。从短期来看，美国应该寻求国际货币体系的改革，包括宏观政策协调、汇率改革和外汇市场的部分干预来解决。美元错配打乱了基于比较优势的专业化和贸易的模式，导致失业等社会问题的增加。但美国过多地把责任归因于美元的坚挺和外国(特别是日本)对美国的出口采取了“不公平”的措施，从而使贸易保护主义势力抬头，这也成为“公平贸易理论”兴起的导火索。

2.美国对日本贸易政策的转变在某种意义上只是危机应对的一种策略

20世纪70年代和80年代美国面临着更为严峻的国内外经济和政治形势。从国际环境来看，美国企业和工人在国内外市场上面临着激烈的外国竞争。经济上，美国经济地位相对下降，贸易竞争对手相继崛起，除了欧洲以外，日本成为美国最强劲的竞争对手，在很多经济领域都对美国的国际地位形成了巨大的挑战。各国货币之间的固定汇率难以为继，纷纷进入浮动汇率制，资金流动更加频繁，货币错配现象更为严重。受到两次石油危机打击的发达工业经济体发生“滞胀”，通货膨胀和经济停滞同时并存。关贸总协定由于本身存在很多问题，无法有效解决国家之间的贸易问题和纠纷。政治上，1991年苏联解体，全球经济格局一分为三，形成美、日、欧三足鼎立的局面。美国不再作为唯一超级大国而存在，必须寻求同其他国家的合作。从美国国内环境来看，20世纪80年代，美国国内正在遭受着严重的经济衰退。1980年GDP实际增长率为－0.2%，1981年不足2%，到1982年又出现负增长，1982年12月失业率达到10.6%。^[8]

巨大的贸易赤字和国内的高失业率，许多产业怨声载道，保护主义情绪再度高涨，社会各界对自由贸易思想产生了越来越多的质疑。

公众表现出贸易保护主义倾向。1977—1983年期间，在回答有关就业或进口的必要性等问题时，盖洛普公司调查结果显示参与者中只有12%～15%的人支持进口，而68%～75%的人支持限制进口。大多数美国人认为进口与失业存在着直接联系。哈里斯(Harris)公司在1983年作的调查显示，参与者中75%的人认为来自国外的进口竞争损害了美国劳动者的利益，只有21%持不同意见。认为实行“限制措施”能保护国内工业的美国人的比例从1988年的56%下降到1990年的51%，在经济衰退的1991年上升到63%。认为“即便在国内工业受损的情况下也应该实行自由贸易”的美国人的比例从34%增加到39%，随后下降到27%。^[9]

美国领导层也表现出越来越强烈的贸易保护主义倾向。芝加哥委员会调查发现，在“商界、劳工组织、政府、媒体、宗教界和教育界的代表人物中，支持取消关税的美国人的比例从1978年的75%下降到1990年64%。在劳工领袖中，这一变化趋势非常明显，支持实行关税的人从1975年的53%上升到1990年的75%。美国舆论调查公司(ORC)在1983年对“舆论领袖”所作的调查发现，参与者中75%支持“工业现代化协议”，只有20%的人持反对态度。这些协议包括短期进口救助，以换取企业管理层和劳工组织提高效率的承诺。正如1983年著名公众舆论分析家威廉·施奈德所说的“贸易保护主义情绪正在由上而下地增大”。

面对国际形势的巨变，美国国内陷入恐慌，社会矛盾凸显。寻找一个解决社会各种矛盾的方法的出口是当务之急，日本同美国之间的矛盾更为集中和直接。在某种意义上，“把矛头对准日本”不过是转移美国国内存在的深层次矛盾和问题相对可行的策略选择，它是一种无可奈何的危机应对策略。如何应对危机，解决贸易赤字和失业问题成为美国政府首要的任务所在。

同时日本自身存在的经济体制问题也给美国对日本实行“特殊”贸易政策以“口实”。日本经济体制特征可以归纳为以下三个方面:^[10]其一，在政府与企业的关系方面，日本实施以窗口指导为代表的行政指导和干预，创造了以间接金融制度为代表的护送船队体系，对外汇预算进行集中管理，并采取了控制新企业市场准入的种种限制措施。其二，在企业的经营与管理方面，日本企业形成了以主银行为中心的系列制(关联公司)和企业集团;关联公司和企业集团之间又相互持股，形成了强大的排外网络;终身雇佣制与年功序列制成为日本企业管理的重要标志;相比企业的管理层，日本企业的股东处于弱势地位。其三，在市场开放方面，日本政府滥用海关程序和产品标准;政府未能严格保护专利权和商标权;在建筑项目招标和集体采购中，日本政府往往偏袒本国供应商;此外，日本还存在着限制进口产品的销售渠道、人为延长专利评审周期等不合理现象。美国一部分人认为这些经济体制问题是日本市场长期封闭、美日贸易赤字不断攀升的具体肇因。要改变美日贸易失衡的状态，就必须促使日本对这些特征进行根本性的体制改革。美国国内对日本体现出越来越多的关注，1990年芝加哥对外关系委员会(Chicago Council on Foreign Relations)进行的调查结果显示，有60%的公众认为日本的经济实力是“今后10年中……对美国重大利益的一大威胁”，70%的公众认为“日本对美国实行了不公平贸易”，而认为欧共体实行不公平贸易的人只有40%。^[11]

但美国一直支持和倡导多边国际贸易体制，美国为何不通过当时的国际贸易体制——关贸总协定来解决与日本存在的贸易纠纷呢?

关贸总协定肯尼迪回合的成功，使国际贸易的谈判议程发生改变。关税不再是最重要的贸易障碍，但非关税贸易壁垒却成为阻碍贸易谈判的最大障碍，包括政府补贴、政府采购、产品标准、国内税收制度等。这些壁垒很难估算和讨价还价，往往与各国政策和国家主权相冲突，关贸总协定原先的规则没有对其进行过明确的定义，而且很多国家并没有接受这些法规所规定的义务。谈判效率低下、进展缓慢、争端解决机制缺位、例外太多，导致多边谈判约束力下降，无力应对和解决美日之间的贸易摩擦。美国的单边制裁虽然目标非常明确、见效也比较显著，但容易遭到贸易伙伴国的报复和对美国遵守国际贸易规则承诺的质疑。而通过双边谈判促使日本进行国内体制改革、促使其降低贸易壁垒，既能避免爆发大规模的贸易战和外交冲突，维护美日关系的平稳发展，又有助于从根本上解决导致美日贸易摩擦的诸多症结，双边谈判仍应是美日解决贸易争端最好的渠道和载体。

3.美国对日本贸易政策的转变是美国国内公共选择力量博弈的结果

20世纪70年代和80年代，国会重新确立自己的权威，使总统面临更多的国会限制。国会继续在对外贸易政策方面发挥积极作用有三个主要因素:其一，国会已经经历了制度上的改变，这些变化具有可持续性，这使得国会能更好地参与对外贸易政策，更多地施加自身的影响力。另外，尽管大规模更换国会议员是可行的，但是在议员连选连任的比例很大，而且“安全席位”很多的情况下，使得这种更换变得非常困难。其二，冷战的结束和国内外环境的巨变，使得国会与总统保持一致的冷战基础瓦解，国内政治的多元化和国会对贸易政策的更多参与使得“帝王般总统”的权力大幅度削弱。其三，国内外环境的变化使得以前被认为是“低级”的贸易政策问题成为对外政策的重要方面，增强了在传统上有更多影响力的国会议员的权力。

表4—3中总结了当美国国际贸易失衡时，逐渐向正规贸易渠道求助的趋势。1981—1985年要求贸易政策减税的申请几乎是20世纪70年代末期平均数的2倍。虽然成功率仍只保持在22%左右。事实上，成功率远比这个数字高，因为很多未经证实的不成功的申请，最后都通过特别管理贸易的手段来解决(最具戏剧性的是钢铁工业1984年选举年的201申请)。从表4—3中可以看出，申请数量和宏观经济周期轨迹密切相关，1982年经济周期处于谷底时申请数量达到最高点。1984年和1985年美元大幅度升值、国际贸易严重失衡的情况下，申请数量达到第二个高峰，虽然这时宏观经济已经有所好转。1986—1988年，美元停止上涨，国会贸易政策措施启动，申请数量上升的速度开始放缓。但这一段时期，申请成功率则达到45%。另外，不公平贸易的申请从1975—1980年的89%升至1981—1985年的98%，此后一直保持在97%左右。^[12]

国会更积极、更直接地参加贸易政策的决策。自从《1934年体制》出台后，大约有50年的时间，国会放弃了在贸易政策决策中的主导地位。到了20世纪80年代，国会重新在美国贸易政策中扮演独立的角色。从表4—4中可以看出，1988年综合法案前，国会行动主义增长很快。国会成为美国贸易代表以及贸易政策执行部门积极的监督者和领导者，是重要的贸易政策立法机构，而不仅是消息传播的工具或政府行动议案的点缀品。^[13]

表4—3　美国对“正规”贸易政策辅助性工具的使用(%)

资料来源:迪尔多夫(1989年，表6［以H.杰克逊的贸易行动资料为依据］);格里诺尔斯(1989年，表2);美国国际贸易委员会(1988年、1989年)。转引自［美］马丁费尔德斯坦.20世纪80年代美国经济政策［M］.北京:经济科学出版社，2000:560

表4—4　1988年综合法案前国会行动主义的增长

注:所给出的数字是各年美国国会收到的贸易议案数以及与上届国会的变化率。
a:被统计议案的主要目的是限制贸易或令美国制造商受益;b:被统计的议案包括20个与贸易有关的项目，有的是用来扩充贸易，有的是用来进行保护，不同人的评价有不同的侧面;c:是1985年1～9月与1983年1～9月提交国会法案的增长率:(49/ 30)×57;d:是1985年数字的2倍
资料来源:理查森(1988年，表3.6［以德斯特勒(1986年，第75～76页)和艾亨(1986年)为依据］)。转引自［美］马丁费尔德斯坦.20世纪80年代美国经济政策［M］.北京:经济科学出版社，2000:561