美国的贸易政策

（一）美国贸易政策的演变

与多数其他国家相比，美国贸易政策的鲜明特点是每一项政策的制定与执行都可追溯到国立立法作为具体依据。要知悉美国的贸易政策为什么是现在这个样子，就需要对支撑这些政策的一些主要方案以其历史背景有一大体了解。回顾这一历程可以发现，起到过重要作用以至影响至今的一些贸易政策、法令与GATT/WTO的进程联系紧密，特别是在20世纪60年代至90年代末。总的来说这些政策与法令推动了贸易自由化，但也有一些界定模糊的条款为其不公平贸易措施提供了存在的依据。这里不妨按照GATT/WTO的框架梳理美国的贸易政策以及相关立法。

诞生在1930年的一项重要立法——《1930年关税法案》（Tariff Act of 1930）使美国建立了极高的保护水平，平均关税率在50%左右。这一税则被人为加剧了30年代的大萧条。从那时起的贸易政策与立法多是为了降低关税水平以及由此所导致的各种不利影响，同时也是各国不关加深的经济依存做出的回应。以1930年作为分界线，美国自此以后的贸易自由化可分为如下几个阶段：1934—1960年间的贸易协定、肯尼迪回合（20世纪60年代）、东京回合（20世纪70年代）、乌拉圭回合（20世纪80年代中期—90年代中期）、区域与双边协定（2002年至今）。

1．早期的贸易协定

关税减让的长期历程始于《1934年互惠贸易协定法案》，该法案授权行政部门可以同个别贸易伙伴就消减关税问题进行双边谈判。但是这一早期的法案采取的关税消减措施是逐项法（Item by Item Approach），即是对逐类商品同各个国家分别讨价还价，而不是对一类范围较大的商品达成一个统一的税率。尽管这种双边、逐项的方式使谈判不那么顺畅，美国的许多产品及总体关税水平还是有了相当的消减。

直至二战末期，美国的关税减让才采取了多边谈判的方式。这与1947年生效的GATT有很大的关系。正是因为各个国家都同意以多边谈判的方式放款所有参与过的贸易限制，GATT也由此成为一个长期性的组织并定期发起这一类型的谈判。1947—1962年间，GATT也由此成为了一个长期性的组织并定期发起这一类型的谈判。1947—1962年间，GATT共举行了5轮谈判，除了第一轮日内瓦回合美国的关税由一些下调外，往后的其他四轮谈判中美国的贸易政策没有太大的实质性改变。

2．肯尼迪回合与《1962年贸易扩张法案》

欧洲的经济一体化于1957年进入共同市场这一层面，美国感受到了压力，为了不至于被新成立不久的欧共体抛到后面，美国需要并成功地发起了新一轮贸易谈判（1961—1967年）。新谈判的关键推动因素是美国的《1962年贸易扩张法案》（trade expansion act of 1962），在它的授权下，总统通过谈判可以达到关税减让幅度大幅度提高到50%，并且减让可以通过全面方式（across-the-boardapproach）达成，即达范围的各类商品可一次性地加以讨论，不必逐项进行。该法案值得一提的是它的贸易调整援助（trade adjustment assistance，ATT），它规定如果关税减让导致进口激增使某些行业或工人遭受损害，下岗工人可申请额外的失业补偿或其他工种的再就业培训帮助。要知道先进的思维只停留在受到进口冲击后唯一的替代考虑就是重新开征关税（即所谓“免责调控”）这样的水平上。所以TAA视图推动内部调整以削弱贸易保护和适应不断变化的国际环境被认为是公共政策上的一个显著进步。尽管此后在不到十年的时间里诞生了更多的免责条款。

贸易扩张法案通过后，美国在日内瓦发起了以后被称之为肯尼迪回合的贸易谈判，其制造业产品的平均关税降低了35%，64%的应税制造品实现了一定的关税减让。但这些成绩只集中在制造品关税上，肯尼迪回合在消减农产品壁垒及非关税壁垒（NTBs）上几乎没有什么进展。

3．东京回合与《1974年贸易法案》

1967年肯尼迪回合结束后一直未曾有进一步的举动，在此期间日渐高涨的非关税壁垒开始侵蚀先前关税减让的部分利益。于是1937年东京的一次多边会议上萌发了新一轮谈判的意向。

《1974年贸易法案》（Trade Act of 1974）使美国能够参与东京回合的谈判。它除了授权总统谈判的减税幅度外，还允许政府进行单个部门的谈判以力图放款NTBs。但该法案作为美国贸易史上的一部重要立法，它的出名之处在以试图对美国国内遭受进口冲击的厂商所提出的救助申请程序进行系统化处理，这方面的一些突出条款常常是导致对美贸易摩擦的缘由。它们（有些是1974年以前指定的）包括：

（1）201条款：它规定美国国内厂商如果受进口冲击损害严重可申请救助。随后由美国国际贸易委员会（US international trade committee，USITC）调查是否存在“实质性损害”，如果存在，就将向总统提请保护，总统可以接受，亦可拒绝。

（2）232条款：总统有权限制任何威胁国家安全的商品。这一条款较少使用，主要是早年在石油产品上。

（3）301条款：如果美国出口到其他国家的商品遭遇到不公平、不合理或歧视性的限制，该条款授权总统有权采取报复性行为。“不公平”指触犯到美国国际法权的任何举动，“不合理”指不公平或不平等的做法，显然这些概念都难以界定；“歧视性”指拒绝给予美国最惠国或国民待遇的行为。

（4）701条款：该条款针对其他国家的出口补贴。受进口冲击的美国企业可向商务部提出申请，由其来确定是否存在补贴，一旦确证，再由USITC裁定是否正在损害本国产业。

（5）731条款：它是美国实施反倾销的依据。在收到本国厂商或行业的反倾销申请时，由美国商务部首先确定是否存在倾销行为。判定的原则是如果对方为市场经济国家，则依据其国内价格和生产成本的相关材料做出判断；如果对方是被美国所认定的非市场经济国家，通常采用第三国替代法做出判断。进一步地，如果被认定存在倾销行为，则由USITC核实是否美国的相关行业造成损害，如果答案是肯定的，则进口商品将被征收反倾销税。税率高低原则上以消除倾销的不利影响为限。

在《1974年贸易政策法案》授权下，美国谈判代表与东京回合进一步地将制造品关税平均降低了1/3，并达成约束若干非关税壁垒的协议。针对发展中国家的非互惠原则（nonreciprocity principle）即是在东京回合达成的。东京回合后，美国制造业的平均关税降到了4.3%，总体关税水平比斯姆特——霍利（Smoot-Hawley）时代降低很多。其他国家的评价关税水平也大至如此：加拿大5.2%，法国6.0%、日本2.9%、英国5.2%、西德6.3%。

4．乌拉圭回合与《1988年综合贸易与竞争法》

尽管工业化国家的税率已相对较低，1986年9月依然发起了新一轮称之为乌拉圭回合的贸易谈判。这一包罗万象的谈判出希望进一步消减NTBs外，还拟将谈判重点从商品贸易延伸至服务贸易，以及余农产品和知识产权有关的限制问题。

由国会通过并由总统签署的《1988年综合贸易与竞争法》授权美国行政部门以官方身份参与乌拉圭回合的谈判。该法案同样作为一部影响重大的立法其引人关注之处在于：第一，将《1974年贸易法案》中有关不公平贸易（301条款）情况下采取行动的最终决策权由总统转移到美国贸易代表（USTR），这被认为是给予了持保护主义观点的国会比先前更大的贸易控制权。第二则是“超级301条款”（“super301”Clause），它被作为1974年贸易法中标准301条款的附加规定而由此得名，其初衷是为美国出口产品开拓海外市场。“超级301条款”要求USTR对贸易伙伴阻碍美国产品进入其市场的某些限制行为进行考察，并于每年4月30日之前向国会提交一份由其拟定的在“自由贸易”方面做的不够的国家的名单。随后USTR同名单上的这些所谓“重点外国”分别进行双边谈判以减少或者消除这些限制，若得不到满意的结果，超级301条款便授权对其进行贸易报复。最初该条款只有2年的有效期，1994年克林顿总统签发命令使该条款重新生效。中国、日本、巴西、印度是该名单上的常客。

乌拉圭协议后美国出关税平均水平有所降低外，农产品的出口补贴消减36%，国内农业津贴消减了20%，纺织品和服装从多边纤维协定（MFA）的配额框转入GATT的谈判框架，并规定其关税10年内逐步取消。与贸易有关的知识产权保护（TRIPs）规定了最短保护期限，使美国的专利权有效期延长了20年。还有与贸易有关的投资措施（TRIMs）和服务贸易通永谢意（GAT）等收货，但最重要的，或许是WTO得成立取代GATT。

5．各种区域与双边协定

WTO成立后多边框架下的贸易自由化并没有停止。2001年，在他的第四次部长级会议上发起了多哈回合的谈判。然后由于在农产品的三大核心问题——市场准入，出口补贴和国内支持方面广存在分歧，本应于2005年1月结束的谈判至今仍未达成任何协议。实际上多边框架下达成协议越来越困难的事实从乌拉圭回合就已经开始显现。多边谈判的步履维艰使美国意识到仅依靠多边贸易体制推进贸易自由化力度有限，于是美国开始在多边框架之外广泛诉诸于区域及双边协定推动贸易自由化。这方面美国着手地并不算早，甚至2001年底全球已签署的100多个双边自由贸易协定中美国只占了3个，但其后进展可谓神速。这得益于“快道传授”（Fast Track Authority），它授权总统签订协议且国会只能投票赞成或反对，而不能做任何修改。截止到2008年末，美国已于14个国家达成协议并且生效；另有3个协定等待国会批准；4个双边协定正在谈判之中。这不包括它的双边投资条约和贸易与投资框架协定。此外美国参与了六个区域贸易安排：北美自由贸易区（NAFTA）、亚太经合组织（APEC）、美洲自由贸易协定（FTAA）、东盟发展倡议（Enterprise for ASEAN Initiative）、中东自由贸易倡议（Middle East Free Trade Area Initiative，MEFTA）、多米尼加共和国—中美洲—美国自由贸易协定（Dominican Republic-Central America-United States Free Trade Agreement，CAFTA-DR）。尽管区域和双边协定在某种程度上对多边框架会带来损害，但总的来说美国的这一战略不应被看做是对WTO的背离，而是在受阻的WTO之外极地开拓海外市场的一种努力。

（二）美国贸易政策的特点

二战后美国政策的演变可以明显分为两个阶段：二战结束至20世纪70年代中期，美国倡导自由贸易政策；70年代中期石油危机爆发以来，则有意识地逐步引进了属于战略性贸易政策范畴的贸易自由化政策。美国在意识形态上的主张自由市场经济的，因此其不可能采取像日本那样明显的政府指导经济的产业政策。然而，在某些领域美国政府对促进产业发展起了很重要的作用。其中最令人瞩目的一个领域是农业，前面有所提及。另一个美国政府其主要作用的领域就是国防。由于美国政府的军事开支相对较高，它也就成了世界军事硬件最大的买主。美国政府控制和支持像战斗机这样具有很大规模经济的军事产品的生产。

因此可以说，二战后美国的贸易政策演变不可避免地带有双重性质：一方面反映了经济全球化趋势的客观要求，对世界经济与贸易发展具有积极推动作用；另一方面又暴露了美国利用其超强经济实力，借助保护主义不正当地追求本国利益最大化的企图，在特定条件下，有可能世界经济与贸易发展造成障碍。总之，当代美国贸易政策的特点可以归纳为开放性、保护性、制度性和政治性四个基本特征。自由贸易旗帜下的开放性是美国贸易政策的基本特征。但与此同时，保护贸易、制度性建设和政治下的开放性是美国贸易政策的基本特征。但与此同时，保护贸易、制度性建设和政治影响始终伴随着美国对外贸易的发展。20世纪80年代以后，在经济条件和政治压力下，美国政府选择了“自由且公平”的贸易政策，其本质是美国从本国利益出发，选择最有利于自己的贸易政策。美国的“自由公平”贸易往往使其他国家遭受不公平的歧视，发展中国家受到的影响更大。

（三）美国贸易政策分析与评价

贸易政策是一个国家政府所能够使用的重要战略性工具，分析美国贸易政策不仅有利于了解美国贸易政策演变的特点，解决中美贸易摩擦，而且还有利于借鉴美国的经验，通过合理的贸易政策保护中国的产业，维护国家的贸易利益和经济安全。

贸易政策影响的不仅仅是微观企业，它通常也会改变整个行业的调整方向，以至于多数情况下也完全可以把贸易政策视之为产业政策。原则上，美国的行业和贸易政策以市场导向和自由贸易为前提，反对政府过分关照或限制某一产业的发展，允许受到特殊照顾的行业只有农业和国防。尽管如此，纺织、钢铁和汽车是美国制造业中保护问题最多的三个部门。

对美国来说，历来所允许的个别部门不对外开放不是出于幼稚产业保护的设计，除了农业和国防之外通常也算不上是战略性贸易政策的结果。相反，常常是在位的政策制定者与积极展开院外活动的利益集团相互博弈的均衡结果，即所谓贸易保护的政治经济学。尽管政策制定者和利益集团都清楚地知道贸易限制只会使一国整体的福利状况变得更糟，但他们更关注的是自身的福利状况。对政策制定者（国会议员、总统）来说他们的满意程度取决于获得的选票使他们再度当选；对利益集团来说他们的效用水平取决于未来的政策使他们获得的潜在利益。任何有组织的团体—行业协会、消费者协会、动物保护主义者、甚至是钢铁企业聚集的那些州都可以形成自己的利益集团，差别仅在于有些比较团结从而容易达成集体行动的共识，有些则比较松散而已。如果他们有可能通过努力改变政策结果并且从中获得的收益远大于院外活动成本的话，便会积极展开游说甚至恐吓。结果便是根据201、301等条款或其他借口的产业对保护需求和政府或国会对保护供给的意愿相互作用导致的贸易壁垒。从过去几十年美国贸易政策的演变中可以看到贸易政策的制定深受制度及政治决策过程影响，一小部分人总能成功地让政府采纳那些以牺牲总体社会福利为代价而是他们自身受益的政策。

利益集团的政治影响力和潜在利益决定着美国的保护状况，进一步地，政治影响力很大程度上取决于该产业的劳动力。典型情况是最早实行非关税保护的纺织业和服装业，20世纪60年代初共有200万工人，约占当时整个制造业工人的13%。汽车产业和钢铁产业在保护呼声高涨时期分别有将近100万和50万的工人。但是一些劳动力数量较少的部门诉诸保护的申请则很有可能被总统或国会拒绝。

保护的潜在代价是很高的，这种代价绝大部分是将收入从消费者的手中转移给生产者（包括国内和国外的）。代价的其他部分是经济效率的净损失，包括将资源以更高的成本配置给原本可以以更便宜的价格从国外买入的商品的生产上，以及消费者的选择范围受到了限制。如果一个产业能够在保护期内提升其竞争力，在取消保护后可以成功的跟进口商品抗衡，这种保护意味着振兴式调整。但对于一国从根本上说正在丧失比较优势的部门，调整的准确含义应是逐步收缩，即以一个适当的速度自然缩减或以一个可接受的速率转出该产业的雇员。这种情况下，保护的角色只不过是减缓不可避免的失业以及分担劳动力转移的代价。然而贸易决策面临的严重困难是产业及其劳工组织很少认为除了振兴式调整外还有其他途径，它们不认为收缩式调整也是一种选择。于是政治考虑多于经济考虑的决策者制定的贸易政策只是延长了即将淘汰的产业部门的痛苦，而不是促使他们转变为新的产业部门。纺织、钢铁行业皆是如此，汽车行业在保护期间为恢复竞争力方面做了一些努力，但生产率增长仍然滞后于美国的平均水平。