从20世纪90年代中期开始，美国对日本的贸易政策是否成功?这个问题要把美国对日本的贸易政策放在美国全球的贸易政策的背景下来看。我们可以从经济结果、政治结果和谈判结果三个角度来进行衡量。
1.从经济结果来衡量
从经济结果的角度来衡量20世纪90年代中期后的贸易政策，效果是非常显著的。主要体现在以下几个方面:第一，美国的贸易政策成功地打开了国内和国际市场，美国贸易和投资越来越重要。比如《北美自由贸易协定》使美国与加拿大、墨西哥之间的贸易飞速发展。日本的规制改革加速了日本的贸易自由化进程，恢复了市场自由竞争机制，也给美国商品进入日本市场打开了方便之门。第二，美国的贸易政策创造了一个贸易自由化的国际环境。乌拉圭回合重申了知识产权的重要性，改善了产品和服务的市场准入条件，提高了生物科技的一个重要规则—以风险分析和合理科学为基础的标准的地位。[47]第三，美国推动了基础电信和金融服务自由化的WTO协议，撤销了信息技术产品的关税壁垒以及通过保持互联网免税区来建立开放的电子商务;美国通过与日本进行半导体、金融服务、电信和移动电话等部门的双边谈判促进了双方在这些部门的贸易。通过与欧盟在亚太经合组织内签订相互承认的统一评估协议，促进了双方在电子产品、仪器和药品等方面的贸易。第四，国际市场开放程度大幅度提高。全球关税整体上大幅削减(表5—4)。各国政府减少了对重点扶持行业的补助，很多行业取消了配额，国际贸易体系进一步完善、范围进一步扩大。自1991年到克林顿执政期结束，GATT/WTO体系的成员数量增加了50%，国际规则的管辖范围急剧扩大。美国从知识产权到电子空间为全球经济制定了规则基础，美国也开放了产品和投资市场，增强了美国产品的国际竞争力。
表5—4 2007年WTO特定成员国的应用关税和约束关税[48]
注:“na”代表“没有”。约束范围指HS六位数子目中包含至少一种约束关税子目的比重。简单平均数是按从价税计算HS六位数子目关税的平均水平
资料来源:Chad P.Bown and Rachel McCulloch，U.S.-Japan and U.S.-China Trade Conflict:Export Growth，Reciprocity，and the International Trading System［R］.Policy Research Working Paper 5102，October 2009:36
同时，美国的贸易自由化的开放政策也在某些方面产生了负面的影响，比如贸易赤字急剧增加、收入差距加大、收入不平等现象加剧等现象。但总体来看，瑕不掩瑜，美国贸易政策从经济结果来看，其积极作用是不可小视的。
2.从政治结果来衡量
尽管20世纪90年代美国的贸易政策在经济上获得了成功，但是90年代后期美国达成贸易协定的能力下降，这种趋势在国会的投票中非常明显。90年代后期，某个地区失业率在国会投票中所起的作用更大。这充分说明了美国国会是以利益集团的利益为主导的，以牺牲国家利益为代价来换取狭小的、地区性的经济利益。
90年代美国的公众舆论调查显示，不少或大多数美国公民反对促使贸易、移民和外国直接投资进一步自由化的政策。而且，公众对贸易自由化的支持态度与受教育程度成正比，教育程度越高，越赞成贸易自由化。比如，当美国人受教育的年限从11年增加到16年时，他支持贸易保护政策的概率就会下降30%。[49]90年代舆论对全球化的态度要显著地弱于70和80年代后期，比如对于日美贸易失衡的主要原因，越来越多的美国人开始将其归结于美国自身产业的竞争力问题和日美之间的宏观经济差异，而不单单强调日本的市场封闭性。盖洛普公司针对美国人对日本舆论进行调查显示，2007年与1995年相比，无论是一般受访者还是受教育程度较高的舆论领袖和媒体都认为，日美贸易不平衡的主要原因是美国产业竞争力问题的比例明显上升，而认为是由于日本市场封闭性的比例则大幅度下降(图5—6和图5—7)。
从20世纪90年代后期开始，有关贸易政策的讨论从传统的国际竞争力、就业和劳工问题扩展到文化、知识产权、人权、环境等更多与贸易相关的社会问题;从以前的自由贸易能否带来经济利益转移问题再到自由贸易能否在实现其他非贸易的社会目标方面发挥作用的问题。比如在乌拉圭回合谈判中，这些问题更多地体现在与加拿大、法国等发达国家的文化问题——保护国内影视产业之间的冲突;与欧盟在牛肉贸易上的争端反映了双方在利用生物科技方面如转基因方面的根本分歧;与中国的人权问题成为美国给予中国永久性正常贸易关系的主要障碍;与发展中国家的有关知识产权保护方面的纠纷。而在这些方面与日本之间的矛盾并不十分明显。
图5—6 美国对日本舆论调查:日美经贸失衡的原因(一般受访者)
资料来源:贺平.外来压力与内部改革——日美贸易摩擦及其国内后果的政治学分析［D］.博士学位论文，复旦大学，2008:84
图5—7 美国对日本舆论调查:日美经贸失衡的原因(舆论领袖)
资料来源:同上
3.从谈判结果来衡量
从谈判结果这个层次来衡量美国20世纪90年代中期后对全球和日本的贸易政策是否成功，可以从短期目标和长期目标两个标准来衡量。
①从短期目标来看，美国的谈判策略是成功的。①在克林顿执政的八年之中，美国帮助31个国家加入全球贸易体系。美国贸易代表莎琳·巴尔舍夫斯基认为其中六个协定取得了显著的成就:《北美自由贸易协定》，乌拉圭回合谈判，日本框架协议，以及90年代中期有关全球电信、金融服务、信息技术产品和免税电子空间的高技术协定，与越南达成了有历史意义的协定，特别是给予中国永久正常贸易关系，通过了多项贸易立法。
美国总统本人的个人能力和强硬态度对贸易协定谈判的结果起了很大的作用。克林顿政府是一个非常强硬的谈判者，他们随时准备退出那些不能达到目的的谈判。例如，在1993年与细川护熙的首次会谈中，克林顿政府拒绝弥补双方之间的分歧;坚持重开《北美自由贸易协定》的谈判，以纳入进口冲击保护和有关最低工资的条款;由于对自由化缺乏足够的承诺，一开始就拒绝签署多边金融服务协定;尽管意识到西雅图会议会失败，但还是拒绝把反倾销问题引入新一轮WTO谈判。克林顿政府随时准备实施制裁以拉动国内需求，甚至对一些主要发达国家实施制裁，例如，1994年对日本汽车实施制裁，随后对英国牛肉实施制裁，对欧盟香蕉实施制裁。[50]小布什政府在处理有关国际贸易问题时态度也十分强硬。比如，尽管2007年WTO判决日本等国对美国发起的归零法诉讼案中美国败诉，但小布什政府在此后几乎未采取任何改正措施，在多哈发展议程中小布什政府态度强硬，拒绝妥协，不接受日本和其他国家所提出的审查国家反倾销的法律而直接导致了多哈会谈的失败。
②从长期目标来看，美国政府并没有以合理的方式改善国际贸易环境和世界贸易体系的构架。“从长远利益来看，美国也许太过强硬，对短期政治因素太过敏感，没有充分考虑到其长远利益。”[51]克林顿政府夸大了“不公平贸易”的重要性，使其成为处理贸易开放和自由化时的一个主要问题。把对付日本作为当时贸易政策的主要目标，把启动超级301条款作为对付日本的主要手段。巴格瓦蒂认为，所谓的“公平贸易”像癌细胞一样扩散，深入美国的政治机体，克林顿政府必须对此承担部分责任。小布什政府尽管力图避免在认可自由贸易的时候援引公平贸易，但他宣布针对外国钢铁的201法案，宣称外国“不公平”地向美国出口钢铁表明，他还是不可避免地落入了公平贸易的陷阱。[52]克林顿政府培养出了不公平贸易的“病毒”，为后来的美国政府处理国际贸易问题作出了不良的示范作用。
美国政府积极推动《北美自由贸易协定》的区域性合作，造成了两党分歧的日渐扩大，消耗尽克林顿政府的政治资本，这些因素部分地导致了西雅图会议破裂、贸易促进权陷入僵局等恶果。美国政府为《北美自由贸易协定》付出了太大的代价。过分地关注区域性合作，使得多边贸易体制和WTO吸引力减弱，并受到忽视，这在很大程度上削弱了多边贸易体系的发展壮大。
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