美国贸易政策变革的主要内容

1.美国国内政治格局的变化

20世纪70年代和80年代美国国会进行了许多程序和结构改革，主要集中在四个关键领域:国会成员的变化，国会制度结构与程序的变化，国会辅助部门的变化和国会选民基础的变化。这些变化使得国会成为一个多样性、有代表性、分权式、开放、消息灵通和独立的机构，并促进了它在美国对外政策决策中重新确立自己的权威。^[14]

(1)国会成员的变化

20世纪70年代，国会成员进行了重大的调整，地区来源、党派和意识形态都发生了变化。20世纪50和60年代的冷战时期，众议院和参议院都是由南方人、民主党人和政治保守派所统治的，原因是国会中的关键职位以前都是按照“资深”原则授予的，而南方民主党一般都是最资深者。内战后民主党一直管辖南方地区，南方民主党人得到了许多资深和有影响的国会职位。

20世纪70年代初，国会成员情况发生变化。许多资深的南方民主党人年事过高，被年轻的民主党国会议员所代替。其成员自由主义意识较强，思想开放，并且来自南方的人不多。1974年越战和“水门事件”后国会重新选举，共和党人丢失大量议席，民主党新领导班子势力进一步加强，使一大批自由派民主党新人进入国会。“水门事件之后的大选至少把75位民主党新议员送进了众议院，加上新当选的共和党议员和1972年中期选举补缺的议员，到1995年1月，众议院有1/3以上的议员是3年来新当选的。”^[15]另外，国会的权力分散到了535个国会议员的身上，立法日程和结果受国会领袖的控制程度降低，这一变化在20世纪70年代加快了速度，特别是在众议院。^[16]

新的民主党领导班子与新的国会议员共同在美国对外贸易政策领域发挥了更加积极的作用。他们对冷战时期政府的政策和过去国会在贸易政策方面的消极态度非常不满，认为国会的默认或不作为造就了一个“帝王式的总统”。他们实施了许多国会结构和程序改革，改变了过去总统一揽天下的局面，对美国贸易政策的制定产生了深远的影响。

20世纪70年代末80年代初，国会成员内部又发生变化。从1978年开始，共和党和保守派国会议员影响扩大，罗纳德·里根就是保守势力的代表，1980年的大选使共和党代表的保守势力在众议院的席位增加，并从1954年以来第一次控制了参议院，这一变化使国会更加多元化和政党化，也使贸易政策的出台变得更加复杂莫测。

(2)国会结构与程序的变化

20世纪50年代和60年代，一小批大多是来自南方民主党的资深议员控制着国会。当时国会的工作主要在委员会系统内部进行，每个委员会掌管一部分政策问题，其成员由来自两党不超过24名众议员或参议院组成，民主党成员与共和党成员按照两党在国会中的比例进行分配。国会中重要委员会的工作大多由资深的思想保守并且多来自南方的民主党人主持。他们中大多数参议院和众议院的领袖都与政府的冷战思维保持一致，支持政府所做的大部分决策，基本保持国会的缄默态度。

20世纪70年代国会成员的变化导致国会权力重新分配。新的民主党自由派领袖改变了国会的议事规则。各委员会(特别是各委员会)主席的权力受到削弱，每个委员会都要求包括几个小组委员会，将事务和成员进一步细分。为了分散权力，要求将小组委员会主席的职务交给不同的人担任，这样使得国会权力从委员会和委员会主席手中转移到小组委员会和小组委员会主席身上。

国会程序也发生了变化。冷战时期，国会资深领导人通常在幕后行使权力，委员会的听证和投票大多数不公开。国会20世纪70年代进行的改革导致国会程序更加公开和开放，而且两院的投票程序也发生变化，呼声表决(以团体身份表决，不计数)大部分被唱名表决所替代，后者要求每位议员在每一问题都要公开表明自己的主张和立场。1968年以后，在总统和国会议员选举中实行了普遍的党内预选，这不仅增加了公众参与政治的机会，而且也给利益集团更大的影响选举的空间。在70年代的国会改革中，除了委员会结构改革，还包括国会决策透明化、公开化。当时国会订立了不少“阳光规则(sunshine rules)”，不仅允许公众参加听证会，而且可以旁听听证会之后的法案细则拟定程序(mark-up)，这使利益集团可以更仔细地监督议员的行为。^[17]另外，参与贸易决策的行政机构庞杂，权力重叠而且分散，美国贸易代表办公室、国务院、商业部、财政部、劳工部、能源部和农业部等部门都可以不同程度地影响贸易政策的制定，他们在各个政策领域逐渐形成了专业化的关系网。

总体来说，国会程序、结构和行为规范的变化为国会成员积极参与贸易政策的制定提供了基础。这些变化使得公众获取信息更加公开化、民主化，但同时也产生了一些不利影响，不仅增加了利益集团的游说通道而且增加了贸易政策出台的难度、降低了政策制定的效率。

(3)国会辅助部门的变化

冷战时期，国会议员不愿意过多地雇佣辅助人员，这使得行政部门在贸易政策领域中取得有利地位。行政部门比国会享受着更多的信息垄断权，这使得国会更加依附于行政部门。“缺少辅助人员和信息都成为20世纪五六十年代国会保持默认态度的因素之一。”^[18]

20世纪70年代的国会改革使得国会的新领导班子意识到，要确立国会在贸易政策方面的权威，必须加强对信息的控制权，因此国会的工作人员大大增加。每个众议员和参议员都有大规模的个人助手，国会在对外政策信息方面摆脱了行政部门的控制。另外，国会大大扩展了其辅助机构，并且使其功能常设化。总调查局、国会研究服务局、技术鉴定局和国会预算局是非政党性的研究机构，其目的旨在为国会提供支援。总调查局(GAO)是国会的调查工具，雇有20000名工作人员，是国会最大的辅助机构。国会研究服务局(CRS)创建于1972年，主要就重大问题向国会各委员会和议员提供研究和分析报告，雇有15000名工作人员。技术鉴定局(OTA)是国会最小的辅助机构，其职能是就有关技术问题提供专业化知识。最后是国会预算局，创建于1974年，职责是就财政和预算问题提供信息与判断，以便为国会在行政部门的管理与预算署的报告处理提供另一套可供参考的意见。国会已经成为一个雇佣50000人以上的官僚机构，国会改革使得国会拥有自己独立的信息来源和庞大的组织机构，由此国会不再依赖行政机构，形成一个积极和有影响力的独立机构。^[19]

(4)国会选民基础的变化

在此时期，美国产业结构和地区经济结构的变化，民主党和共和党的选民基础也发生了重大的转变。在20世纪前半叶，共和党支持高关税，赞成贸易保护;民主党则支持低关税，赞成自由贸易。这是因为共和党的政治基础是工业化的东北部和中西部各州，当时他们面临着欧洲工业产品的激烈竞争，因此支持保护贸易主义。而民主党的政治基地主要是南部纺织品出口州和中西部农业州，当时美国纺织业竞争力强，有很大的出口利益，因此倾向于自由贸易。但是，第二次世界大战后美国工业特别是制造业拥有了巨大的竞争力和出口优势，共和党开始支持自由贸易。而纺织品等劳动密集产业竞争力下降，出口优势消失，再加上工会对制造业工作机会转移海外不满，民主党日益倾向保护主义。但两党议员并未支持完全的自由贸易，共和党在钢铁、汽车、纺织等衰退产业仍持保护主义立场，而民主党由于美国总体竞争力强，同时需要很多出口利益集团的政治与资金支持，仍在大多数产业支持贸易自由化。这种党派内部在贸易政策上的分化大大增加了美国政府和国会在制定贸易政策上的不确定性，也使美国未来的贸易政策充满了变数。

国会改革本来在根源和目标上都与贸易政策无关，但改革派想通过国会程序公开化和决策民主化来改变总统一揽天下的局面，迫使政策制定无法逆转，摆脱特殊利益集团对政策的操纵，实现人民大众的利益。然而改革派的分权和程序公开却加深了贸易政策的变革，美国以前的贸易政策体制受到了严重的挑战。以前美国贸易政策体制比较封闭，国会高级领导人有足够的权力来影响事态的发展，能有效地阻止在全体会议上就限制具体产品进口问题进行投票，除了少量农产品配额之外，国会几乎从不对具体商品进行保护性的立法。国会通过把权力下放给行政部门和协助建立一个保护立法者免受单方面限制贸易压力的制度，使得自由贸易制度得以维持和延续。国会改革对问题的处理过于简单化，封闭性的程序虽然能够使特殊利益集团受益，但也能保护那些抵制利益集团的议员，国会的公开程序为特殊利益集团游说提供了新的通道。另外，国会高级领导人地位削弱，使其无法阻止全体会议对有关贸易保护的提案进行投票，增加了该类提案成为正式法律的可能。

2.美国贸易政策变革的内容

(1)提升了“特别贸易代表”的级别

1962年《贸易扩张法》第241条规定，设立“特别贸易代表”(Special Trade Representative，STR)一职，代替国务院行使对外贸易谈判活动。特别贸易代表设立在总统行政办公室内部(the Executive Office of the President)，其职责是在国会授权进行的对外贸易谈判中，作为美国的主要代表;在美国政府内部充当跨部门贸易政策协调委员会的主席。《1974年贸易法》提升了特别贸易代表的级别，规定“特别贸易代表”是一个内阁级职务，是总统办事机构中的固定机构。特别贸易代表的职责进行了制度化的重新定位，主要包括:第一，参、众两院有权各选出5位议员，参加美国贸易谈判代表团。第二，参议院财政委员会主席和众议院筹款委员会主席有权指定议员或委员会助理人员定期接受特别贸易代表的简报，以便向其提出建议或咨询意见。第三，规定成立“贸易谈判咨询委员会”(Advisory Committee for Trade Negotiations，ACTN)负责向特别贸易代表提供各方面的意见。第四，咨询委员或参加咨询网的人员有权调阅有关贸易谈判的机密文件，接受谈判简报，或是亲往谈判现场进行考察。^[20]1980年，卡特总统将特别贸易代表一职改组为“美国贸易代表办公室(Office of the United States Trade Representative)”，规定美国贸易代表是美国在贸易谈判中的主要代表，负责制定国际贸易政策，行使协调和谈判职能，还负责以前属于国务院负责的关贸总协定、双边、商品和东亚贸易事务。增加贸易代表办公室的工作人员，到20世纪90年代初，贸易代表办公室有专业人员164人，与60年代初贸易代表刚设立时的25人形成了鲜明的对比。另外，改组后的贸易代表成为其他几个政策委员会的主席，包括内阁部一级的贸易政策委员会(Trade Policy Committee)，次级部一级的贸易政策研究会(Trade Policy Review Committee)，贸易谈判委员会(Trade Negotiation Committee)以及贸易政策工作人员委员会(Trade Policy Staff Committee，下设45个小组委员会)。^[21]

“特别贸易代表”地位的提升，体现了国会对贸易政策制定干预的加强。特别贸易代表要发挥协调各方利益的纽带作用，不仅要协调美国与其他国家的利益，协调国会与行政部门、以及各行政部门的利益，而且还要在与外国签订贸易协定前，征询工业界、劳工、农业等各种产业代表的意见，使利益集团干预贸易政策制定的通道更加畅通，也增加了贸易自由化的难度。

(2)国会修改了贸易规则，导致政府补偿措施的兴起

主要体现在三个方面:第一，非关税壁垒谈判的结果必须经过国会批准。肯尼迪回合以后，关税在全世界范围内大幅度下降，关税在一定程度上已经失去了贸易保护的功能。而非关税壁垒由于形式复杂、难以界定等问题凸显，逐渐成为各国的谈判主题。在《1974年贸易法》中国会收回了部分贸易权力:关税谈判规定，总统与外国就关税减让达成的协议只要不超出国会事先规定的百分比，就自动生效。而非关税壁垒谈判的结果必须经过国会批准。国会对非关税壁垒协议的审议，不能附加修正案，只能表示同意或不同意。根据201条款，国会可以通过两院联合决议否决总统的决定，这一决议要交给总统签字;如果总统否决该决议，两院都必须以2/3多数票才能推翻。第二，放宽“逃避条款”。^[22]1962年贸易法规定，如果总统否决国际贸易委员会对受伤害产业给予保护的建议，国会可以通过两院的过半数票推翻总统的决定。到1974年贸易法，条件放松到出席会议议员的过半数票即可推翻总统否决，1983年后该规定失效。另外，国会对产业获得行政救济的标准放宽，给国际贸易委员会的具体指令越来越多，使美国产业更容易获得保护。比如，在平衡税和反倾销税的的征收方面，放宽“实质损害”的定义，1984年推出的“累积方式”和把上游补贴也列入补贴定义的扩展^[23]等都体现了在政策变革的背景下，政府补偿措施的兴起。