贸易政策制定的国内因素

在考察美国国际经济政策时，贸易政策是最为显著的一个政策议题。这不仅是因为贸易政策的制定更为清晰可见，也因为贸易政策直接关系到美国国内的相关利益集团及其与政府的博弈，因此更带有显著的政治—经济互动的特征。虽然总体上看，冷战结束后美国贸易政策呈现出自由主义的走势，美国政府通过此前的关税和贸易总协定以及其后的世界贸易组织等国际贸易机构，和其他成员通过谈判，显著降低了进口商品的关税，但是，如果详细考察在此期间美国贸易政策上的政策演进，可以非常明显地发现贸易政策受到国内因素的严重影响，其间有反复和较为明显的波动。

一、克林顿政府时期

克林顿政府时期制定贸易政策的国家目标，是要推动美国的出口。为此，采取了战略性贸易政策，并制定了美国历史上的首个《国家出口战略》。克林顿希望通过该战略，使得美国的产品和服务出口额从1992年的6 280亿美元增加到2000年的10 000亿美元。之所以要扩大出口，是因为其在总统选举中深刻认识到，经济状况才是美国民众最为看重的，他能够战胜老布什的一个关键原因在于老布什无法有效遏制美国的经济衰退，使得美国民众的失业率以及经济状况大为恶化。

为促进美国产品出口，克林顿还着重宣布了公平贸易原则。克林顿政府倡导的“公平贸易”，就是在保持美国市场开放性的同时，按照对等原则，希望贸易伙伴也向美国开放市场，让外国市场具有同美国市场一样的开放性，使得美国产品在外国市场上能够享有外国产品在美国市场上所享有的同等的待遇和竞争条件。8为了实现“公平贸易”的主张，克林顿政府配套大力推动“301”法案的实施，多次对外国商品实行如反倾销、反补贴等贸易与非贸易壁垒进行调查和制裁，以迫使别国开放市场。同时，克林顿还采取多边贸易谈判、地区经济一体化机制以及双边贸易协定等政策来推动国际贸易自由化，并试图以此来促进美国商品的对外出口。

克林顿的上述政策在1994年之前取得了较好的效果。比如，关税和贸易总协定的乌拉圭回合谈判取得成果，北美自由贸易协定此间得以顺利通过。就国内因素而言，克林顿在贸易政策上的进展主要得益于此时国会也由民主党所控制。对于克林顿所提出的诸多贸易政策主张，国会大都予以支持。当然，克林顿在获得民主党国会诸多政策照顾的同时，在某些贸易政策上也遭到了民主党国会的掣肘。比如，民主党基于意识形态的偏见考虑，主张把对中国的最惠国待遇与中国的人权相挂钩。只是在共和党的大力支持下，克林顿才最终按照自身的意愿否决了这一挂钩设想。但总体而言，由于府会都掌握在民主党手中，美国行政当局的贸易政策受到了较小的限制。

但是，1994年之后，克林顿在贸易政策领域的多数倡议都无疾而终，未能取得显著效果。主要原因在于共和党取得了1994年国会中期选举的胜利，全面控制了国会参众两院，并基本上采取了不合作的党派态度。特别是克林顿因此无法获得在国际贸易谈判中非常必要的“快车道”（fast track）授权，而“快车道”授权能强化总统在对外贸易议题谈判上的权力，降低国会的干扰程度。受此影响，克林顿的美洲自由贸易区（FTAA）设想进展甚微，亚太经济合作组织（APEC）在实现其宏大目标上也无所作为，与若干国家的双边自由贸易协定（FTA）谈判亦无收获。9不少学者认为，在很大程度上，正是因为克林顿挟民主党的党内支持通过的北美自由贸易协定（NAFTA），损害了美国国内劳工阶层的利益，进而促使其在1994年的中期选举中落败，导致美国国内对行政当局贸易政策的内容以及贸易决策权的政治支持日益减弱，最终使得克林顿在其后的任期内始终无法主导贸易政策。10

在克林顿时期的贸易政策制定方面，值得一提的一个重要国内制度因素，是克林顿创建了国家经济委员会。克林顿时期的行政当局虽然面临共和党所控制的国会的制约，但就其内部而言，克林顿通过把相关经济部位整合在一起，还是能够较好地超越单个部门的狭隘利益，从行政当局的总体利益出发来寻求相对符合更为广泛的国家利益。这一机制的建立，使得克林顿在1994年遭遇国会的严重制约之后，还能较好地避免内部的政治损耗。

二、小布什政府时期

小布什当选初期，提出了“竞争性的自由化”这一新的对外贸易政策。就本质而言，这一政策是克林顿公平贸易的继承和延续。从字面理解，由于其中心词为自由化，竞争性是形容词，所以该贸易政策大体上还是偏向自由主义的。这也和共和党的基本贸易立场较为相关。但是，由于嵌入了竞争性这一形容词，不难看出为了确保美国民众的就业，美国的贸易政策还是会体现出少许的保护主义色彩，特别是在此一阶段的对华贸易政策上，表现得较为明显。

为了“推动竞争型的自由化”这一贸易政策，小布什特别需要获得克林顿期间被终止的“快车道”贸易谈判授权。与克林顿的境遇不同，小布什此时拥有的一个重要国内政治优势是共和党仍然控制着国会参、众两院。所以，在共和党的大力支持下，尽管遭遇了大部分民主党人的反对，小布什还是以微弱多数获得国会的授权，并把“快车道”改名为“贸易促进授权”。由此可见，无论立场对错，令人感慨的是，这一对于美国国家贸易利益有着十分重要影响的政策工具，非常明显地成为国内政治斗争尤其是党派斗争的抵押品。民主党和共和党并不太关注政府所宣称的国家总体目标，而是界限清晰地以党派利益作为政策支持的重要标准。

由于有了共和党控制的国会的支持，小布什的贸易政策得以顺利开展。这突出表现在美国政府在双边自由贸易协定订立上的显著成果。如前所述，在克林顿的第二任期内，美国在双边自由贸易谈判方面几乎没有取得什么显著进展，但是在小布什第一任期内，美国迅速和智利、新加坡、中美洲国家、摩洛哥、巴林、澳大利亚、秘鲁以及阿曼等国家和地区订立了双边自由贸易协定，并因此较好地实现了“竞争性的自由化”这一贸易政策，帮助美国产品和投资进入了相关的订约方。需要指出的是，小布什此一阶段在自由贸易协定方面的成果，并非仅仅体现了共和党的诉求。基于国内贸易政策制定一致性的考虑，还适当加入了民主党及其所代表的利益团体的诉求，包括在自由贸易协定中包含了劳工标准和环境保护等相关条款。而后者，在其他国家看来，是一种隐性的贸易保护措施。

虽然在第一任期内，小布什时期能够较好地推行其贸易政策主张，但与此同时，部分地由于其采取的自由贸易政策，美国此间的贸易逆差也开始急剧扩大。2001年，美国贸易逆差为4 295亿美元，到了2005年则上升至7 871亿美元，增加了50%以上。11美国贸易逆差的增加是全球化时代产业分工转移的必然后果，也与美国民众过度消费的生活方式高度相关，但不断增加的贸易逆差由于引起了美国国内大量竞争力低下的行业利润下降，以及大量制造业工人的失业，导致美国国内积聚了大量不满。

小布什凭借其在反恐政策等领域的表现赢得了2004年的连任选举，其所在的共和党却失去了2006年底的国会中期选举。国会领导权的易主直接造成小布什贸易政策的困境。更为严重的是，民主党不仅仅在自由贸易协定上对小布什多有制约，而且力图凭借其对于国会参众两院的控制谋求改变行政当局的贸易政策，甚至希望能够直接塑造美国对外贸易政策的议程。美国国会民主党在2007年5月由众议院议长佩罗西发布的“美国的新贸易政策”是其最重要的政策纲领。此纲领的主要目标是要“消除全球化的影响和众多工人家庭逐渐增加的经济不安全感”，强调“自由贸易必须是公正的贸易”。12“新贸易政策”反映了民主党一贯以来对美国国内制造业的照顾以及因此而出现的贸易保护主义情绪。作为国内党派斗争直接的表现，民主党控制的国会收回了赋予小布什的贸易促进授权。失去了这一授权，小布什在自由贸易谈判上的积极进取顿时失去法律支持，甚至出现了行政当局和巴拿马、哥伦比亚和韩国等三个外国政府已经签订了自由贸易协定，但因为不能获得国会批准以致迟迟无法生效的尴尬情形。全球层面的多哈回合谈判也部分因此陷入了停滞的困局。

三、奥巴马政府时期

小布什第二任期内爆发的金融危机以及由此导致的美国经济衰退使得共和党在2008年底的总统选举中遭遇了失败，民主党的奥巴马入主白宫。奥巴马的当选和劳工阶层以及底层民众的支持分不开的，而这些群体是国际贸易的最容易冲击者。因此，奥巴马上台后，在贸易政策上基本秉承了民主党的理念，期望能够大力推动美国产品出口以扩大美国民众的就业。为此，奥巴马在2010年的国情咨文中明确提出了“五年之内出口翻番，以增加200万个美国就业岗位”的对外贸易政策目标。13

“五年出口翻番”目标宏伟，却不是一个轻易能够实现的目标，这意味着5年内美国对外出口要年均增长达到15%以上，而在克林顿大力推动出口阶段，美国对外出口年均要低于7%，小布什期间更只有2%左右。为了实现这一贸易政策目标，奥巴马签署了《国家出口倡议》行政命令。在该命令中，奥巴马在美国历史上首次设立了由16个政府部门的“出口促进内阁”，并且规定每个部门都必须从本部门职能出发制定详细的出口促进规划，以美国政府的资源和努力来推动美国产品的出口。142010年9月，出口促进内阁正式公布了推动中小企业出口、联邦政府出口支持、派遣贸易使团、进行商业推广、增加出口信贷、推动宏观经济再平衡、降低贸易壁垒以及促进服务出口等8大优先政策措施。15此外，奥巴马还建立了由20个大型跨国公司领导人组成的“总统出口委员会”，为总统的出口政策出谋划策。同样在2010年9月份，总统出口委员会在放松出口控制、自由贸易协定订立、促进旅游业发展以及培训退伍军人等四方面提出了具体建议。

尽管奥巴马提出了贸易战略，并有所收获，但最大的问题还是国内政治问题，特别是2010年11月份的国会中期选举。在本次选举中，共和党战胜了民主党重新夺回了国会众议院的多数席位。这给奥巴马的贸易战略带来了很大的不确定性。从有利的方面说，共和党要比民主党更为倾向自由贸易，这为奥巴马借助全球更为自由的贸易体系来增加美国出口提供了较好的保障。但不利的因素在于，共和党也有可能基于党派斗争的考虑，阻挠奥巴马的贸易政策。奥巴马所面对的国会，一方面是倾向于保护贸易的民主党，另一方面是不愿抛弃党派之争的共和党，所以处于一种困难当中。