媒体的行政管理体制，媒体管理及管理体制的概念

第三节　媒体行政管理

行政管理的研究对象不是一般的管理活动,而是通过国家行政机关对整个国家社会事务所实施的行政管理。媒体的人员、资金、财务仍是媒体行政管理的必备要素,对人、财、物进行有效的组织、安排和分配,在媒体行政管理中也是主要的内容。

媒体行政管理同其他行政管理一样,都是通过国家行政机关实施的管理,是一种国家管理活动,它所涉及的是社会现象领域中的一种特殊社会现象。但媒体中也有自己的特殊性,因为它起着舆论导向性作用,它的管理者是要对社会、观众负责任的。

一、媒体的行政管理体制

1.媒体体制概念

所谓体制,是对国家机关、企业、事业单位在机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系、制度、形式的总称。体制主要包括两大方面的内容:机构设置和管理权限的划分。如果就某一产业而言,那么产业体制是指该产业的组织结构、布局及管理体系。根据上述定义,简而言之,媒体体制就是指媒体机构的组织结构和体系建设。它包括媒体机构的设立原则、布局、相互关系和对媒体系统的管理制度和方式。也有学者认为,媒体体制是媒体制度的具体体现形式。

媒体制度,是指由一定的政治制度和经济制度决定的,由媒体所有权、媒体基本性质、媒体基本目标等方面所构成的规范体系。据此,媒体体制是指在既定的媒体制度范围内,媒体系统内部的生产关系即媒体系统内部所属单位责权利的配置和划分,以及按照这种划分所设置的机构和所形成的组织与规范,具体来说,包括媒体管理机构的设置、媒体机构领导者的任命、媒体经营管理方式、经费来源等。

媒体体制是传媒行业建立、运行和管理的基础,媒体体制的建设和发展关系到媒体资源的科学配置和合理利用,关系到传媒行业整体效能的发挥。媒体作为一种既有政治属性,又有经济属性的传播机构,应该在比较宽泛的意义上来研究其体制问题。也就是说,不但要研究媒体的基本性质、总体布局、组织结构、管理权限,还要研究其在经营活动中形成的经营管理以及利益分配模式。具体来说,媒体体制主要包括宏观和微观两个方面:宏观体制指媒体机构布局和媒体系统宏观管理制度,微观体制指媒体内部组织结构和管理、运作体系。宏观体制包括事业体制、产业体制、行政管理体制、流通体制、投融资体制等,微观体制包括企业结构、节目管理体制、人力资源管理体制、财务管理体制等。

2.媒体体制相关的辩证关系

媒体是一种特殊的生产力。媒体生产力是信息生产力,它包括信息的采集、加工、制作、存储和传播能力。媒体生产力主要表现在以下几个方面:

(1)媒体技术,在信息采集、制作、传播能力方面不断提高。

(2)媒体生产力的高低间接影响到其他行业的生产力。

(3)媒体在信息传播方面越来越起到主导作用,对社会的影响越来越大。

与之相应,媒体体制就以一种生产关系的形式表现出来。生产关系,按照马克思的理解,是在生产过程中结成的人与人之间的关系,它包括生产资料的所有制关系、人们在生产中的地位和交换关系、产品的分配关系以及由它直接决定的消费关系等几个方面。在媒体的生产活动和过程中,同样存在着媒体资源的所有权问题,人们在生产中的地位和相互关系问题,以及媒体产品的分配和消费问题。因此,在这个意义上可以将媒体体制理解为媒体业的生产关系,是媒体业的生产组织方式以及与之相联系的种种经营、管理和分配制度。

按照马克思的理论,生产力决定生产关系,生产关系对生产力具有反作用。具体到媒体来说,媒体生产力对媒体体制的决定作用表现在:

(1)决定其规模,包括覆盖率、传播体制等。比如,只有技术发展到一定程度,才可能出现全国、全球性的媒体节目交换系统。

(2)生产力的高低引起媒体机构布局变化。如覆盖率加大,则可能要求在媒体格局上进行相应调整。生产力的变化、格局的变化可能要求对管理体制进行变革。(3)生产力的进一步发展要求资源配置方式进行变革。媒体体制对媒体生产力的反作用表现在:

①决定媒体系统内的资源配置,影响生产力的发展规模、速度和平衡。

②管理体制直接促进或者阻碍了媒体生产力的发展。

③媒体体制和媒体系统外的体制互动,其结果必然影响到媒体生产力的发展。

因此,研究媒体体制的根本意义,在于通过体制研究,寻找到能够合理促进媒体生产力发展的制度和方法,最大限度地满足人民群众精神文化的需求。媒体体制是整个媒体行业建立、运行和管理的基础,是决定媒体资源能否科学配置和合理利用以及电视事业整体效能能否充分发挥的关键所在。媒体体制顺不顺、先进不先进、适合不适合媒体生产力,决定着媒体系统能够生产出什么样的文化和信息产品,也决定着媒体系统的竞争力和发展远景。因此,如果媒体生产方式即电视管理体制和电视运行机制,阻碍生产力的快速发展,不能满足观众对于媒体产品的数量和质量越来越高的要求时,就必须进行媒体体制改革。

二、媒体管理及管理体制的概念

媒体管理简言之就是对媒体进行管理的活动,是努力协调和利用各种资源实现媒体自制目标的过程。媒体管理是保证媒体得以顺利进行的最基本的活动。媒体管理体制,是指国家或有关部门或媒体机构自身,有效地调动和协调各种资源,使媒体机构实现其特定功能的组织制度和管理模式。它包括管理者、管理对象和管理模式三个方面的内容。媒体管理可以分为内部管理和外部管理。外部管理是指媒体外部的机构或者部门对其进行的管理,这些外部的机构和部门一般包括国家专门的媒体管理机构,如我国的国家广播电影电视总局,以及其他一些相关的部门的管理,比如我国的各级政府和党委宣传部,管理手段主要是制定媒体法律、法规,以及有关政策、方针、行政命令等。内部管理是指媒体机构自身所进行的管理,是媒体机构为了实现自身目标,而对其人、财、物、技术、组织结构以及经营活动等进行的管理。外部管理一般是由国家或其特设机构施行,因此,可统称为行政管理,可以是对媒体事业的管理,也可以是对媒体企业的管理。媒体事业自身内部的管理,可以称为事业管理,而媒体企业自身内部的管理,可以称为企业管理。

按媒体管理的层次分,媒体管理又分为宏观管理和微观管理。宏观管理主要是指从宏观层次上针对传媒行业的宏观调控和管理。微观管理是指单一媒体机构的运作和经营管理,是媒体机构为了正常运行以实现自身目标而对自身组织结构、人力资源、资产、节目生产与传输、经营活动以及技术应用等进行的具体管理。一般来说,媒体宏观管理具有决定作用,直接决定和影响媒体微观管理,微观管理必须在宏观管理的指导下进行。如果说宏观管理是媒体机构运作的原理、原则、框架、平台,微观管理就是媒体机构运作中的具体管理模式,是步骤、方法、技巧、实战。微观管理是具体而微的,宏观管理是原则性的、指导性的。因此,宏观管理体制应该是比较稳定、持久,具有某种意义上的普适性的,而微观管理体制则需要针对每个具体的媒体,经常变动,不断调适,体现出很大的灵活性。

一般来说,外部管理多为宏观管理,内部管理多为微观管理。但是也不尽然,宏观和微观是从管理的层次上来说,内部和外部是从管理媒体以外的部门还是媒体自身而言。我们认为,研究宏观管理体制是研究微观管理体制的基础和前提,要从整体上把握中国媒体的改革与发展,主要还是要从外部管理和宏观管理体制入手。

三、媒体管理体制的基本类型

根据国家、政府和媒体的关系以及三者在媒体管理活动中所起的作用,一般将电视体制划分为三种最基本的类型:

一是国有电视管理体制。其特点是:电视台属于国家所有,在行政上隶属于政府部门,在运作上有国家或其专设机构直接管理,电视台不以赢利为目的,经费来源主要来自国家财政拨款。电视台作为政府的言论机构,主要目的是进行宣传和舆论引导。目前,纯粹实行国有电视管理体制的国家已经不多,主要存在于印度、埃及等一些发展中国家。但也有一些国家还有国有电视台,比如美国的公共电视网,法国也在进行这方面的体制调整探讨。

二是商业电视管理体制。其特点是:电视台所有权不属于国家,而是由私人资本控制。政府通过审批营业执照、调整媒体政策等方式对电视台实行宏观管理,部分直接参与电视台的经营运作。电视台的经费来源主要是商业广告。世界上大多数国家都有自己的商业电视台,目前,商业电视台最发达的国家是美国。

三是公共电视管理体制。其特点是:电视台既不属于私人,也不属于国家,而是属于全体公民。电视台有相对独立的管理机构,一般由国家特许的非营利性公司或者社会各界的联合体进行管理,这些机构独立运转,不受政府的领导和控制。电视运作的经费来源主要来自收视费。目前,公共电视管理体制常见于日本和欧洲一些国家。

在20世纪80年代以前,我国媒体事业主要实行国有电视管理体制。这一类电视台是非盈利性质事业单位,其运作所需要的全部费用,包括更新设备、员工工资福利等,由国家财政拨款,不播放商业广告,也基本上不进行节目买卖。

20世纪80年代以来,随着中国的改革开放,过去的计划经济体制开始逐步转向社会主义市场经济体制,社会形态的变化和传媒业自身发展的需要,促进了中国的媒体机构也逐渐从单纯的事业单位走上“事业单位,企业管理”的改革之路。1979年,上海人民广播电台和上海电视台率先恢复和播出了商业广告,1983年3月召开的第十一次全国广播电视工作会议,把“广开财源,提高经济效益”,作为中国媒体改革的方针之一,指出:“我们不能只依靠国家投资,还应采取措施开源节流,以便有更多的资金加快媒体事业的发展。”1985年4月,经由国务院批转的《国家统计局关于第三产业的统计报告》,第一次将广播电视事业列入了第三产业。1992年6月,中共中央、国务院颁布了《关于加快第三产业发展的决定》,要求第三产业机构应该“做到自主经营、自负盈亏。现有的大部分福利型、公益型、事业型的第三产业单位向经营型转变,实行企业化管理”。1998年第九届全国人大第一次会议明确指出,国家今后对包括广播电视在内的大多数事业单位,要逐年减少拨款的三分之一,三年后这些单位要实行自收自支。媒体事业要全部推向市场。目前,政府规定媒体行业向国家缴纳的税金是其营业额的5%,连同附加费共为5.55%,另外还要缴纳广告毛收入的3%作为政府的文化事业建设费。除此之外,各级广播电视台还需要向其上级政府主管部门上缴一定比例的费用,用于当地广播电视事业的统筹发展。从目前情况看,在中国许多经济发达地区,以广告为主的商业经营性收入,已经成为传媒行业非常重要的经济支撑。以上海为例,1979年上海广电业的财政收入中,政府财政拨款占88.3%(455万元),经营性收入占11.7%(60万元);1984年该行业的经营性收入(1099万元)和政府财政拨款(1100万元)已基本持平;1992年全行业的广告和其他经营收入即为同年财政拨款的5.5倍。此后,经营性收入一路攀升,成为上海广播电视媒体行业最主要的经济来源。1996年,全国电视广告收入达到90.78亿元,1997年为114亿元,占全国广告经营额的24.7%,其中中央电视台的广告经营额为41亿。2007年全国电视广告收入519亿,2008年1-6月份全国电视广告收入290.88亿。^[4]

中国广播电视机构的自主经营、自我积累,不断发展,成效显著,中国电视走上了产业化的道路,中国电视管理体制中融入了更多产业管理和企业管理的因素,不再是纯粹的国有电视管理体制了,但是其基本构架和管理模式没有发生根本性的变化。1997年8月国务院正式颁布了《广播电视管理条例》,肯定了中国广播电视宣传管理、事业建设、行业管理“三位一体”的具有中国特色的社会主义广播电视体制。由于中国的媒体是党和人民的喉舌,是党和政府联系群众的桥梁和纽带,广播电台、电视台是国家重要的舆论宣传机关,因此《条例》明确规定我国的广播、电视台要由党和政府授权的媒体行政部门设立,禁止任何其他单位和个人设立媒体台,禁止设立外商独资经营、中外合资经营和合作经营的媒体台,以确保和促进中国媒体事业的健康发展。

相对于电视媒体,报纸媒体也有自己的行政特点。首先,凡创办或停办的报纸必须经新闻出版行政管理部门审核批准并履行登记注册或注销手续后方能开业或停业。新闻出版行政管理部门除审核报纸的创办是否符合所规定的条件外,还要根据社会经济文化发展水平和报业结构、布局和发展规划进行数量、品种和结构综合平衡和调控。其次,报纸必须有确定的主办单位和上级主管部门,有时主办单位和主管部门可以是同一个机构。第三,根据宪法和法律,明确规定了我国报纸禁载的内容。报纸的出版活动不进行事前检查,也就是说,不实行新闻检查制度而实行追惩制。报纸上如果出现了禁载内容或者出现了其他违法和违反规章的现象,行政管理部门要予以处罚。最后,报纸实行审读制,报纸出版后要组织审读,发现问题并采取措施。

四、媒体管理体制的基本架构

我国媒体事业实行“条块结合,以块为主,分级管理,双重领导”的管理体制。

从我国媒体管理体制的历史分析可以看出,媒体体制是在不断的调整、改革中得到完善的。每一时期的管理体制都与特定的媒体生产力相适应。分级管理体制对于我国广播电视初期的发展和普及起到了重大的推动作用,实际上,这既是媒体管理体制,也是媒体的宏观管理原则。

所谓“条条”管理,指的是媒体的纵向管理,即从中央到省、市、县各级纵向对口的业务主管部门对各级媒体机构实施的管理。国家广播电影电视总局作为国家政府部门(为国务院直属机构),管理全国的广播电影电视行业,省、市、县的广电厅(局)作为地方业务主管部门,负责当地的广播电影电视行业管理。新闻出版总署管理全国报业的发行,同时也由地方一级的单位管理地方报业。所谓“块块”管理是指各省(自治区、直辖市)党委和政府及省以下各级党委和政府对同级所属的电视机构的直接领导和管理,具体管理内容包括对媒体机构领导人的任命、机构设置、人员编制、劳动人事制度、财政经费、资产管理等,统称人、财、物均归各级地方政府。条块结合是指我国媒体事业中既有纵向“条条”的管理,又有横向属地的“块块”管理。对于电视来说,从诞生到20世纪70年代,由于规模较小,基本上采取以条为主的管理,即从中央广播事业局到省级广播事业局再到省级以下的媒体机构的纵向对口管理为主。80年代之后,由于电视事业的迅猛发展,规模不断扩大,以条条为主的管理显然力不从心,遂逐渐改为“条块结合,以块为主”的管理模式,即以电视机构所在地的同级政府管理为主。所谓分级管理,是指在不同的行政级别分别设立媒体管理机构,分别直接管理所属的广播电台、电视台以及本行政区的媒体事业发展,可见这里的级别基本上还是指行政级别;所谓“双重领导”,是指各级媒体机构既要受到从中央到省以及省以下媒体管理部门的直接纵向对口领导,又要受到省(自治区、直辖市)政府或者省以下同级政府的行政直接领导。双重领导就是条块结合的领导。

我国媒体管理体制在发展过程中经过了多次改革与调整,从两级管理体制到分级管理体制,从政事融合再到政事逐渐分离,从只抓宣传到宣传、经营两手抓,但无论做什么调整,由中央统一管理、条块结合、双重领导这一根本管理体制和原则没有改变。

五、媒体管理体制的基本特征

我国媒体管理体制具有高度行政化的特征,这一特征体现在媒体管理体制的方方面面,下面择其重要而述。

1.坚持党管宣传的体制

为了保证充分发挥媒体作为党、政府(国家)和人民的喉舌的功能,保证宣传工作的顺利进行和意识形态安全,我国的媒体从一开始就确立了党管宣传的原则。党管宣传的原则,具体表现为:我国媒体的管理都是在党中央的统一领导下进行的,各级党委是负责媒体机构宣传工作的直接领导。各级党委抓媒体宣传,体现在思想政治领导和宣传业务管理两个方面,具体包括以下主要内容:传达贯彻党的宣传意图和宣传方针,根据一个时期党的中心工作和任务,指导媒体宣传计划的制订和实施,监督检查宣传方针的贯彻和宣传活动的组织情况,组织协调重大宣传活动,审查重大宣传项目,管理宣传机构的重要人事变更等。与党管宣传这个原则相应,还有党管干部的原则和党管媒体的原则。按照双重领导的要求,各级广播和电视台的宣传工作的领导更为直接和深入。在党管宣传这个原则的指导下,我国传媒业建立起了以宣传管理为核心的管理体制。媒体机构内部实行以宣传为中心,宣传管理、技术管理、经营管理三位一体的管理制度。

2.“政事融合”的机构模式

所谓“政事融合”,是指我国的媒体部门既是宣传机关,又是事业建设和行政管理部门。电视诞生之初,由于规模还不是很大,主要以“条条”为主进行,各级媒体部门长期实行“局台合一”的体制,广播电视管理机构和广播电台、电视台一个机构三块牌子,同时承担宣传和事业管理双重职能,行政和事业不可分离,分工负责。20世纪80年代以后,我国传媒行业开始实行政事分开,原来的局台合一体制实际上不再存在,但在实际工作中,我国的媒体部门仍然具有双重职能,它既是新闻宣传机关,又是事业管理机关,中心工作是宣传。90年代以来,随着机构改革的深入,省以上电视机构实际上已完全实行政府行政管理部门和宣传事业单位分开,但双重职能、政事融合的机构特点在地、市、县以下仍然保留,特别是县一级体现得尤为明显。1997年后,我国县级广播电视部门实行局台合一以及局、广播电台、电视台、有线电视台“四合一”的体制,统一完成宣传和事业管理任务。1999年11月国务院办公厅转发了信息产业部和国家广播电影电视总局《关于加强广播电视有线网络建设管理的意见》,要求电信和广电分离,有线、无线合并,在县级广电三分整合的基础上推广公共频道。地、县广播电视机构实行职能转变,广播电视播出机构主要以转播省级节目为主,地、县广电局予以保留,但主要实施监管职能。政事融合,这是我国媒体管理体制的显著特征。进入20世纪90年代后期,随着媒体产业的发展和媒体规模化、集团化经营的需要,要求转变政府职能、政事分开的呼声越来越高,各地也因地制宜进行了不同的尝试,比如集团化改革之后,就一度出现了各种各样的局台关系模式。但总的来说,政事融合仍然是我国媒体管理体制的一个基本特征,这种状况到目前为止还没有得到根本的改变。

3.实行“统分结合”的管理模式

所谓“统分结合”的管理方式,就是媒体事业既要集中管理,又要分散管理。所谓统一管理,是指国家媒体事业统一由国家媒体行政管理部门领导,实施纵向管理。所谓分散管理,是指地方各级媒体部门(在行政上属于地方政府)负责领导本行政区域内以及下属各级的媒体事业管理。统分结合就是既有纵向的媒体管理部门的管理,又有横向的地方政府和党委的管理。实践表明,统分结合的管理才能处理好媒体管理中集中与分权的关系。过分集中而无适当分权,容易导致管理僵化,不利于调动地方政府的积极性;而分权过多,则又会流于一盘散沙,不利于全国媒体事业有计划、有步骤、上下左右协调发展。实行统分结合的管理体制,既保证了以行政手段对电视事业纵向管理的有效性,又保证了分级管理目标的实现。

六、中国媒体管理主要内容

1.媒体管理的分类

(1)按管理范畴划分

媒体管理,即媒体行政管理的内容包括国家对媒体事业的管理以及媒体自身的事业管理和企业管理。媒体行政管理内容如图7-2所示。

图7-2　媒体行政管理内容

(2)按管理职能划分

我国的媒体管理体制是一种高度行政化的多头、分级管理模式。以广电为例,其基本结构为:

①国家广播电影电视总局和地方政府隶属于国务院管理;国家广播电影电视总局和地方党委宣传部隶属于中宣部管理。

②地方广电局隶属于国家广播电影电视总局、地方政府和地方党委宣传部管理。

③媒体机构隶属于地方广电局、地方政府、地方党委宣传部以及其他相关部门管理。

在这个多头、分级管理的体制下,牵涉到的机构及其职能分工如下表7-1所示。

表7-1　媒体管理职能分工

2.媒体的宏观管理

(1)媒体事业宏观管理体系

我国媒体事业管理体制是新闻事业管理的重要组成部分,不同的社会政治制度势必有不同的媒体事业管理体制,这是由媒体事业的上层建筑的本质所决定的。图7-3给出广播电视行政体系结构。

图7-3　广播电视行政体系结构

说明:

①图中“广播电视机构”包括广播电台、电视台、有线电视台;

②本图主要表现广播电视行政管理体制的纵向结构,而广播电视行政部门与政府其他相关部门的横向联系未在图中绘出;

③图中各级机构的位置表示其相应行政层级的高低,但各级广播电视机构的位置并不表示其与政府部门行政层级的高低比较。

媒体事业管理体制是基于《宪法》有关基本原则及党对大众传播媒介宣传工作的指导方针而进行的。由于社会、经济、政治等客观条件的限制,我国媒体事业管理的法规体系尚未完全建立起来,如《新闻法》、《广播电视法》仍在研拟之中,因此我国媒体事业管理体制,可概括为四个方面:党委政治领导,政府依法管理,行业规范协调,单位自我约束。

党委政治领导,主要是党委宣传部门对媒体事业政治思想方面的领导,通过党的政策文件领导媒体实现思想宣传及舆论导向的作用。

政府依法管理,我国广播影视事业管理的最高行政部门是国家广播电影电视总局,负责媒体的传播活动的领导与管理。地方各级政府的媒体行政部门负责本行政区域内媒体的管理工作。

行业规范协调,通过中华全国新闻工作者协会、中国广播电视学会等相关行业组织对媒体行业进行软性管理。

单位自我约束,广播电台、电视台通过制定从业规范来提高媒体从业人员(主要是新闻工作者)的职业道德水平。

(2)媒体事业宏观管理的特点

媒体事业宏观管理体制,有别于媒体事业内部经营管理制度,是以法律、规章、行政命令、政策指导等方式对媒体事业进行宏观调控、管理的制度总和。宏观管理体制具有如下特点:

①宏观性和权威性:管理体制主要进行行业宏观规划和调控,制订管理原则,主导媒体事业的发展方向,在整个媒体事业的管理体系中起主导作用。

②规范性和强制性:法律规章、行政命令,以及媒体行业的职业道德自律规范,都具有一定程度的规范性和强制性,依靠国家统治机器、行政管理等发挥效力,对媒体具有普遍约束作用。

③时代性与稳定性:不同的时代背景和社会发展环境,要求有与之相适应的不同管理体制;法律、法规、政策、制度等管理形式,要求具有相对的稳定性和延续性,不能政出多门、朝令夕改。时代性与稳定性是媒体宏观管理体制中一对对立统一的特点。

④原则性与灵活性:管理体制为适应全国各地、一段时间内的各种情况,在维持体制的原则要求和精神实质的前提下,可较为灵活地采用不同的调控手法。原则性和灵活性是管理体制中的又一对对立统一的特点。不同的调控方式对原则性与灵活性的要求也不尽相同,比如法律、法规相对要求有更多的前瞻性、权威性及稳定性,内容一般较为宽泛和原则;而规范性文件、政策则相对针对性较强,具有直接可操作性。