财政管理体制

第七章　财政管理体制

第一节　财政管理体制概述

一、财政管理体制的内涵

财政管理体制或财政体制是国家划分中央政府与地方政府以及各级政府之间，政府同国有企业、行政机关、事业单位之间在财政管理方面的职责、权力和利益分配的根本制度。财政管理体制的范围通常包括预算管理体制、税收管理体制、投资管理体制、国有经济财务管理体制和文教行政财务管理体制等方面。

人们通常从广义和狭义两方面界定财政管理体制的范围，广义的财政管理体制包括上述五个方面，狭义的财政管理体制即预算管理体制。通常所说的财政管理体制即指预算管理体制，本章也主要探讨预算管理体制，并把预算管理体制看作财政管理体制。

二、财政管理体制的实质

财政管理体制的实质是财权财力的集中与分散问题。妥善处理好集中与分散关系是财政管理体制的核心问题。由于中央与地方政府的职能目标不同，所代表的利益群体和利益范围不同，两者之间的矛盾始终存在。

三、财政管理体制的特征

（一）整体性

一方面，财政体制对各级政府的事权和财权加以明确划分，并由各级政府编制相对独立的预算；另一方面，作为一个统一的国家和统一的政治实体，为了实现全国的经济、社会发展目标，中央财政又必须充分发挥其宏观调控职能，对不同的地区实行财政的纵向和横向平衡，并以此把多级财政连接成为一个相互依存、相互帮助的统一体。无论是在单一制或在联邦制的国度里，这种整体性特征，都是保证国家统一、促进地区经济、社会协调发展的一个不可或缺的因素。

（二）规范性

在绝大多数情况下，财政管理体制都是以法规的形式对各级政府和财政的责、权、利关系加以明确的、规范化的界定，并使这种界定具有相对的稳定性。

（三）稳定性

财政体制一经确定，就应在较长的时期内保持相对稳定，尽量避免因体制频繁变动而造成的消极影响。世界各国的实践都反复证明，由于财政体制所涉及的责、权、利关系较为广泛，而且其相关的经济、社会“联动性”效应较强，往往与地方、企业和居民的切身利益密切相关，与各地的经济社会发展规划、利益和福利预期紧密相连。因此，财政体制一旦确立就不宜轻易修改，须力求保持相对稳定。当然，在大的体制变动或体制过渡时期，或在法制环境不佳等条件下，财政体制稳定性较差是可以理解的。但这是在特殊时期的特殊现象，并非财政体制的应有特征，更不是否定财政体制稳定性的一种理由。

四、财政管理体制的类型

从国际上看，各国的财政体制千差万别，不尽相同。按地方财政自主权的大小，财政体制大致可分为以下三类：统收统支型财政体制；统一领导、分级管理型财政体制；分税分级型财政体制。

（一）统收统支型财政体制

所谓统收统支型财政体制，即地方主要的财政收入如数上交中央财政，而地方所需的财政支出基本上由中央财政全额拨款，地方财政收支之间不发生直接关系。所以，有时也称其为“收支两条线”的财政体制。这种财政体制的最大特点是各种财政收支权限都集中于中央财政，地方财政拥有的财权和财力都极其有限。可见，这种类型的财政体制仅适用于面积、人口都很少的国家。而对一般国家而言，它只是一种特殊时期才实行的临时财政体制。

（二）统一领导、分级管理型财政体制

统一领导、分级管理型财政体制，即按“统一领导、分级管理”的原则建立起来的，以中央集权为主、适度分权的财政体制。其基本特征有：

（1）在中央统管财政立法权、执行权、计划权的前提下，按照“统一领导，分级管理”原则和政府级次划分预算级次，实行分级管理。但地方预算收支管理权限很小，不能构成一级独立的预算主体。

（2）按中央和地方政府的职责分工和企事业单位的行政隶属关系确定各级预算的支出范围。

（3）实行纵向平衡体制，由中央统一进行区域间财力调剂。凡收入大于支出的地区，上交财政收入；凡收入小于支出的地区，由中央补助。中央预算另设专案拨款，由中央集中支配。

（三）分税分级型财政体制

所谓分税分级财政体制，是在明确各级政府职责权限范围的前提下，以分税法划分各级财政收入，并实行政府间转移支付以平衡各级财政收支的财政体制。其主要特征是：

（1）分税分级财政体制的前提，是以法律的形式明确划分各级政府的职责范围即支出范围。按公共财货受益范围划分各级政府的职责范围，使各级政府的职能重点明确，从而决定了各级政府财政支出的范围和规模。这是分税分级财政体制稳定的前提条件。

（2）分税分级财政体制的基础，是以分税方法划分各级财政收入，即在职责划分基础上，明确各级财政的收入来源，以完全分税的方式，实行中央税和地方税的分征和分管。各级政府以其独立的收入来源自主安排各自财政支出。

（3）分税分级财政体制的核心，是中央预算与地方预算相互独立，自求平衡，即不编制统一的国家预算，中央有中央预算，地方有地方预算，各级预算都是独立的。

五、决定财政管理体制类型的因素

（一）政治历史因素

美国财政学家理查·A．穆斯格雷夫在他的《美国财政理论与实践》一书中曾指出，政治历史能解释任一国家中财政结构安排的主要原因。事实上，在诸多政治历史因素中，国家的政体即国家的政权构成形式对财政体制结构，尤其是中央与地方的财政关系有着直接而重要的影响。

当代世界各国的政权结构形式主要由单一制和联邦制两种，它们对财政体制的形成和变化有着不同的制约和影响。联邦制是一种区域政治组织形式，它通过受宪法保障的中央与地方之间的分权而将统一性和地区多样性等纳入一个单一的政治体制之中。其主要特征是权力至少在两级政府中进行分配，统一性与地区多样性并存。虽然各国宪法对联邦制下中央政府与地方政府权力划分有不同的规定方式，但都有利于解决历史遗留的宗教、民族问题，也有利于协调国家利益与地方利益的矛盾，同时又不至于使分散的力量超出一定范围，以保证共和体的稳定。联邦制下权力划分的特点决定财政体制的财权、财力划分也要相对分散，地方财政拥有较大的财政决策权，但其前提条件是不影响中央政府的主导地位。美国的分级财政体制被认为是联邦制国家的典型代表。

而单一制国家是指由若干行政区域单位或自制单位的单一主权国家。从中央与地方的权力划分看，它实行中央统一集权，地方政府的权力由中央政府授予，地方政府服从中央政府。可见，单一制强调的是国家权力的相对集中，强调全体居民对公共财货的同等享用权，各级地方政府对中央政府有较大的依赖性。现在许多国家都采用单一制的政治组织形式。在单一制国家的政权结构中，财政体制的财权与财力相对集中，地方财政拥有较有限的财政决策权。

（二）政府职能

政府职能是各级政府划分事权的依据，而事权的划分又是财政体制分类的标准。因此，政府职能的演变和划分对各国财政体制的集权与分权有着直接关系，有时甚至是决定性的因素。

（三）政治体制（制度）

人类为了管理公共事务，使社会得以生存和发展，就必须从事政治活动，制定一系列取得权力、分享权力、运用权力以及限制权力的规则，这些规则的总和就是国家政治制度（体制）。事实证明，如果一国政治体制不稳定，权力界定不科学，各级政府职能划分不清，将使相关的财政收支混乱，从而影响财政体制的稳定性和科学性。

（四）社会的法制化程度

市场经济在一定意义上就是法制经济，因而市场经济条件下的财政体制应该建立在法律基础上，如各级政府职责划分、财政体制的变动都应以法律为基础。同时也要求政治、经济、社会等方面法制化相配合，才能从根本上由“人治”走上法制化轨道。

六、建立我国财政管理体制的原则

为了正确处理中央和地方之间的集权和分权的关系，必须按下列原则建立我国的财政管理体制即预算管理体制。

（一）统一领导、分级管理

1．为什么要坚持统一领导、分级管理

在我国，为什么要坚持统一领导、分级管理呢？这是由于：

（1）我国在政治上是共产党领导的统一的社会主义国家，党和国家代表全国人民的根本利益，集中地反映了全国人民的根本意志，党和国家的方针、政策必须在全国范围内统一实行，而预算是党和国家实现其方针政策的工具。由此可见，财政管理体制必须实行统一领导，否则，其方针、政策就很难得到执行。

（2）随着生产的社会化，国民经济是一个有机整体，社会分工越细，就越需要在全国范围内集中统一，协调一致。因此，预算也要实行集中统一，贯彻统一领导的原则。

（3）这是预算管理体制适应政治体制的要求，一级政府有一级施政范围，就必须建立相应的一级预算，有其相应的管理权限。

（4）我国是一个13亿人口的大国，幅员广阔，各地经济发展水平和自然条件相差很大。因此，要从我国国情出发，在统一领导的情况下，实行分级管理，以利于地方因地制宜、因时制宜地统筹安排地方的各项经济和文化事业。

2．统一领导、分级管理的内容

统一领导、分级管理的内容主要通过正确处理中央政权与地方政权之间，地方上下级政权之间财政资金分配权限来体现的。

（1）统一领导主要体现在：

①财政的方针政策要统一。国家的财政方针政策要由中央统一制定，各地区、各部门必须贯彻执行，不得自行其是。这是因为财政的方针、政策规定了在组织收入、安排支出方面的基本政策，它涉及处理国家、企业、单位、个人之间的分配关系，涉及国家对民族地区的财政分配关系等。这是国家财政工作的大政方针，地方和部门必须贯彻执行。

②财政计划要统一。这里所说的计划，指的是统一的国家预算。国家预算是国家的基本财政计划，除国家不列入预算的资金外，各种财政收支都应无例外地列入各级预算。下级预算要包括在上级预算之中，各级预算必须统一在国家预算中。预算经全国人民代表大会批准后，各地方都要按照批准的预算收支计划执行，不得自行变更。

③财政制度要统一。财政制度是财政方针政策的具体化，也是编制财政计划和进行财政监督的依据，全国必须有统一的规定。财政制度，诸如税收制度、利润分配制度、国家预决算制度和国库制度等，在国家统一制定后，各部门、各地区必须贯彻执行。如果认为某些规定不合理，可以向上级部门反映，提出修改意见，但在国家没有修改以前，仍然要坚决执行。

（2）分级管理主要体现在：

①地方预算有安排和调剂本级财政收支的权力。为了使地方做好本地区的预算管理工作，完成本地区的政治经济任务，中央不仅要给地方一定的财力，而且要给一定的管理权限。地方预算经中央核定以后，除了中央明确规定的专款专用的重要项目外，地方可以根据中央的方针、政策，在中央核定财政收支总额之内，安排本级预算收支科目，在保证完成预算任务的前提下，进行项目之间的调剂。为贯彻党的民族政策，少数民族地区安排和调剂本级财政收支权力应更大一点。

②地方有安排和使用本地区机动财力的权利。地方可以自主地分配本地区的机动财力来弥补某些资金的不足，解决某些特殊性的问题。

③地方有权根据中央的财政方针、政策和制度，结合本地区实际情况，制定具体的实施办法。

（二）与政治经济形势相适应的原则

财政管理体制作为上层建筑，必须要与经济基础相适应，并为经济基础服务。随着我国政治、经济形势的发展变化，财政（预算）管理体制也要进行改革调整。具体要求是：

（1）财政管理体制必须随着经济基础的变化及时调整中央与地方及地方各级政府的关系。

（2）财政管理体制改革必须与政治体制改革、经济体制改革配套进行。

（三）事权和财权相统一、权责结合的原则

事权和财权要统一，就是说各级政府有什么样的事权，就应有什么样的财权。要实现事权和财权的统一，就必须把权与责结合起来。权与责的结合反映在预算管理体制上，就是要使各级预算都有各自的收入来源和支出范围。只有做到权与责的结合，才能切实保证事权和财权的统一。

为了体现权责结合的原则，各级预算必须实行收支挂钩。所谓收支挂钩，就是说要明确划分各级预算收支范围，并在此范围内求得平衡。预算收支挂钩的内容，一是划分收支范围，二是确定收支挂钩的办法。采取收支挂钩的办法，有利于把责、权、利更好地结合起来，有利于调动各级财政积极组织收入、合理安排支出的积极性。

七、财政管理体制的内容

（一）确定预算管理体制的类型

从预算资金的支配权、预算管理权的集权和分权的程度划分，预算管理体制分为统收统支型、统一领导和分级管理型和分税分级型三种。从纯理论角度去分析，以上三种模式各有利弊，关键在于要使预算管理体制和政治经济形势相适应，根据政治经济形势选择预算管理体制，做到趋利避害，把不利方面降到最低限度。

（二）确定预算分几级管理

确定预算分几级管理，是预算管理体制的基础。由于预算是以国家为主体的集中性分配，为保证各级政府行使其职能，一般说来，有一级政权就有一级预算。同我国政权结构相适应，我国的预算分中央预算和地方预算。地方预算分为两种情况：在没有实行市管县的情况下，地方预算分为省（自治区、直辖市）预算、县（市、自治旗、自治县）预算、乡（民族乡、镇）预算。在实行市管县的情况下，地方预算分为省（自治区、直辖市）预算、市预算、县（自治旗、自治县、县级市）预算、乡（民族乡、镇）预算。

（三）划分预算收支

划分预算收支是在中央和地方之间确定哪些收支归中央管，哪些收支归地方管，这是预算管理体制的核心。

1．收支划分的原则

关于中央与地方收入的划分，美国学者塞利格曼和迪尤分别提出了自己的观点。塞利格曼提出了如下三原则：

（1）效率原则。该原则以征税效率高低作为划分标准。例如，所得税的征税对象为所得即收入，但所得的所在地点会随纳税人的流动而难以固定，并且人住甲地，所得可能在乙地，甚至遍及全国各地。这样，如把所得税归为地方税，就一定会产生许多麻烦。反之，若把所得税划归中央政府收入，征收效率就会比较高。再如土地税，如以土地为征税对象，地方税务人员就能更为了解情况，对地价也更熟悉，征税的效率自然也会提高。

（2）适应原则。这个原则以税基的宽窄作为划分标准，即把税基宽的税种划分为中央税，税基窄的税种划归地方政府。他指出，如印花税，税基广泛，就应属于中央税；房产税因其税基在房屋所在区域，较为狭隘，所以应为地方税。

（3）恰当原则。此原则以税收负担公平与否作为划分标准。例如，所得税在西方国家就是为了使所有够纳税条件的居民都能尽纳税义务而设立的。因此，这种税如由地方政府征收就难以达到这个目标，即不符合恰当原则。

迪尤提出了划分中央与地方收入的两个原则：一是效率原则，其内容与塞利格曼的效率原则相同；二是经济利益原则，这一原则是以增进经济利益为标准。他认为，税收应归中央政府还是地方政府，应以便利经济发展，不减少经济效益为着眼点。例如，货物销售税划归中央，就能使货物在全国畅通无阻，有利于生产力的发展；反之，如果划归地方政府，则同一货物每到一地均要课征一道货物销售税，就会增加销售成本，影响流通，于经济发展不利。

关于支出的划分，巴斯特布尔提出了划分中央与地方支出的三原则：

（1）受益原则。即凡政府提供的服务，如其受益对象是全国民众，则支出属于中央政府的支出，凡受益对象是地方民众，则应属于地方政府的公共支出。

（2）行动原则。即凡政府公共服务的实施，在行动上必须统一规划的领域或财政活动，其支出应属于中央财政支出；凡政府公共活动的实施必须因地制宜，其支出应属于地方政府的公共支出。

（3）技术性原则。即凡政府活动或公共工程，如其规模庞大，需要高度技术才能完成的项目，应归入中央政府的公共支出；否则，应属于地方政府的财政支出。

2．收支划分的办法

预算收支究竟在中央和地方之间怎么划分，在中央和地方之间采取什么办法划分，归纳起来有以下几种：

（1）统收统支办法。即地方组织的预算收入统一上缴中央，地方所需的支出，统一由中央拨付，地方的预算收入与预算支出不挂钩。

（2）收入分类分成的办法。这种办法的具体内容是，将国家预算支出划为中央预算支出和地方预算支出，将收入划为地方固定收入和分成收入，地方预算支出首先用本身的收入去弥补，不足部分由中央通过分成收入进行调剂。

（3）总额分成的办法。该办法的基本内容是，凡是地方组织的预算收入，除个别不宜按地区参与分成的收入（如关税）划归中央预算外，不再分为固定收入、分成收入，而是按照收入总额在中央和地方间分成。地方支出占地方收入的比例，为地方总额分成比例，其余部分为中央总额分成比例。

（4）定收定支、收支包干的办法。所谓定收定支，是在计划年度开始前，财政部根据各省（市、自治区）提出的预算收支建议数，分别核定各省（市、自治区）预算收支数。所谓收支包干，是指在核定的预算收支的基础上，凡收入大于支出的地区，其收入大于支出的数字，由地方包干上缴中央；凡支出大于收入的地区，由中央定额补助。地方上缴和定额补助确定以后，除遇特殊事件外，一般不作调整。在预算执行过程中，地方超收或支出结余，短收或超支，都由地方自求平衡。

（5）增收分成、收支挂钩的办法。所谓收支挂钩，是指地方的预算支出和预算收入挂钩。所谓增收分成，是指地方的预算收入比上年实际增长的部分，按照核定的增收分成比例，实行中央和地方分成。

（6）分税制。即按照税种把预算收入划为中央预算收入、地方预算收入、中央和地方共享收入。地方收入不足以弥补其支出的，由中央给予补助。

收支划分的办法是在特殊的历史条件下形成的，各有利弊。究竟采用什么划分办法，要根据不同历史时期的政治经济情况，在符合收支划分原则的前提下采用。

（四）确定地方的机动财力

地方预算的机动财力，是指在国家规定范围内，由地方政府自行支配的一部分预算资金。它包括地方预算的预备费，地方预算执行中的收入超收和支出结余。设置地方机动财力的目的，是使地方因地制宜、机动灵活地解决一些本地区经济、文化或公益方面的资金需要。

（五）规定中央和地方的预算管理权限和责任

预算管理权限包括预算方针政策制定权，预算核定权，预算规章制度制定权。上述权限哪些属于中央，哪些属于地方，都应在预算体制中明确规定。在确定各级政府预算权限的同时，要规定相应的责任，做到权、责结合，以利于各级政府行使预算管理权力。

第二节　财政管理体制的演变

为了加深对财政管理体制实质、划分办法等问题的理解，还必须了解财政管理体制的历史演变。

一、建国初期的财政管理体制

建国初期，我国财政面临两种情况：一是国民党政府几十年的腐朽统治造成经济衰败、通货膨胀、生产停顿、职工失业等残破不堪的经济局面；二是新中国成立后收支脱节，财政收入大部分由地方各级人民政府管理，财政支出大部分由中央财政负担，造成中央政府主要靠发行货币弥补财政开支。面对这种情况，只有实行高度集中的财政管理体制。这种体制的主要内容是：

（1）国家预算管理权和制度规定权集中在中央，财政收支程序、供给标准、人员编制及全国的预决算都由中央统一制定。

（2）全国各地所有的收入，一律上缴中央金库，没有中央的支付命令，不得动用；地方一切开支须经中央核定，按月拨付。

（3）为照顾地方某些临时性需要，对收入来源分散、零星的地方性税收，划归地方留用，对农业税和工商税超收的部分，给地方一定比例的分成。实行这样一个高度集中的体制，促进了国民经济的恢复，很快地制止了通货膨胀，稳定了物价，平衡了财政收支。实践证明，在当时的历史条件下，这种体制起到了良好的效果。

二、“一五”时期的财政管理体制（1953～1957）

从1953年起，我国进入大规模的经济建设时期。在这个时期，再继续实行高度集中的财政体制就难以适应大规模的经济建设的需要。同时，地方对前一段时期财政“管得过多、统得过死”提出了许多意见，纷纷要求增加财力，扩大财权。为了更好地完成“一五”计划，充分调动地方的积极性，中央在1953年适时地改进财政体制，实行中央、省（自治区、直辖市）、县三级管理，并明确划分各级财政的收支范围，在1954年又曾对这种体制作了改进。这个体制的主要内容是：

（1）把收入划分为固定收入、固定比例分成收入和调剂收入。属于中央固定收入的有关税、盐税、烟酒专卖收入以及中央管理的企业、事业收入及其他收入；属于地方固定收入的主要有地方企业收入、事业收入、地方税收及其他收入；属于固定比例分成收入的有商品流通税和货物税。

（2）在支出方面，基本是按照隶属关系划分，隶属于哪一级的企业、事业、行政单位，支出归哪一级财政负担。地方分别用固定收入、固定比例分成收入和调剂收入弥补支出。若有结余，确定分成比例和调剂比例；若不足，由中央财政给予补助。

（3）基本建设投资、重大灾荒救济、大规模垦荒移民等支出由中央财政专项拨款，实行集中管理。

这种体制，地方财政有了比较稳固的收入来源，财政体制由高度集中开始走向中央统一领导下的分级管理。这种体制是行之有效的，它对于促进第一个五年计划时期政治经济任务的实现，起了重大作用。

三、“大跃进”时期的财政管理体制（1958～1959）

1958年我国国民经济进入了第二个五年计划时期，经济管理体制作了较大改革，改革的中心是扩大地方的权限。随着经济体制的变化，财政管理体制也相应作了重大改革。1958年，国务院颁布了《关于改进财政管理体制的规定》等文件，对财政体制进行了如下改革：

（1）实行“以收定支，五年不变”的办法。即把原来每年由中央财政划分地方的收支范围和核定收支项目的办法，改按企事业单位的行政隶属关系，以1957年预算实际数为基础，划分地方收支范围和收支额度。收支项目和额度划分以后，一定五年不变。

（2）实行收支挂钩的办法。即把地方财政支出分两种：第一种是属地方的正常性支出，由地方根据中央划定的收入自行安排，多收多支，年终结余留用；第二种是由中央专项拨款解决的支出，每年由中央确定并拨付。

1958年财政管理体制，是在总结“一五”时期经验的基础上，探索符合中国国情的财政体制的一种尝试。地方有固定收入和支出范围，地方有了相对独立的财政自主权和组织地方财政收入的积极性，是一次建立分权的有益尝试。但是，由于这个时期经济工作是在“左”的错误指导思想和“大跃进”运动的社会经济背景下进行的，由于盲目追求高速度和高指标，在扩大地方财权的同时，忽视了国民经济的综合平衡和宏观控制，致使财政体制改革受到严重的冲击和干扰，造成财政收入的虚假和浮夸。在这种情况下，财政体制难以为继，这种体制仅执行了一年就被迫停止了。

四、20世纪60年代调整时期的财政管理体制（1961～1965）

三年“大跃进”的“左”的错误，加上严重的自然灾害和苏联政府背信弃义、撕毁合同，我国国民经济遇到了重大困难。1961年中央确定对国民经济实行“调整、巩固、充实、提高”的方针，在经济工作中强调集中统一。同年1月，中共中共批准了财政部《关于改进财政体制、加强财政管理的报告》，对财政体制进行了如下调整措施：

（1）国家财政管理权主要集中在中央、大区、省（自治区、直辖市）三级，缩小专区、县、人民公社的财权。

（2）对省、自治区、直辖市的财政实行“总额分成、一年一定”的办法。

（3）强调“全国一盘棋、上下一本账”，要求各级预算做到当年收支平衡、略有结余。

（4）对各地区、各部门、各单位的预算外资金采取“纳、减、管”的办法进行整顿，即有的纳入预算，有的减少数额，都要加强管理。这一时期的财政管理体制加强集中统一，对克服当时财政困难是很有成效的。

五、“十年动乱”时期的财政管理体制（1966～1976）

1966年开始的“文化大革命”持续十年，在这个时期，财政管理体制被迫几经变动，但无所适从。依照时间顺序，曾先后采取过以下四种财政管理体制：

（1）1968年，实行高度集中的收支两条线体制。1968年，为保证地方必要的财政支出，中央和地方之间暂时实行收入全部上缴中央，地方支出全部由中央财政分配的办法。

（2）1971～1973年，实行“收支包干”的财政体制。1971～1973年，经济体制在实行“大下放”、“大包干”的情况下，财政上实行了收支包干体制。这种体制的主要内容是：每年根据国民经济计划指标核定地方财政收支总额。收大于支的地区，由地方包干上缴中央财政；支大于收的地区，由中央按差额包干补助，地方包干使用。地方上缴数和中央补贴数核定后一般不作调整，超收或节支全归地方。

（3）1974～1975年的“比例分成制”。这种体制的内容是：收入按固定比例留成（即地方从所组织的收入中按一定比例提取地方机动财力），超收另定比例分成，支出按指标包干使用。

（4）1976年实行的“收支挂钩、总额分成”的体制。

六、“文革”结束后3年的财政体制（1977～1979）

粉碎“四人帮”后，我国对财政管理体制进行了探索，具体的做法是：

（1）1977年在江苏省试行“固定比例包干”的财政管理体制。这个体制的内容是：①按1976年江苏省决算口径，参照前几年该省预算总支出占预算总收入的比例确定包干比例，一定4年不变。②比例确定后，地方的支出从留给地方的收入中自行解决，多收多支，少收少支，自求平衡。③除遇特大自然灾害以外，上缴和留用的比例一般不做调整。④省的年度预算，仍要报中央批准。

这种体制实际是预算体制从“条块结合、以条为主”改为“条块结合、以块为主”的分级管理的雏形，它在一定程度上扩大了地方财权，有利于调动地方当家理财的积极性。

（2）1978年在浙江、北京等部分省、直辖市试行“增收分成、收支挂钩”的体制，其主要内容是：①地方预算支出，仍同地方负责组织的收入挂钩，实行总额分成。②地方预算收支指标及中央和地方的收入分成比例，仍是一年一定。③地方机动财力的提取，按当年实际收入比上年增长部分确定的分成比例计算，实现机动财力与地方预算收入增长部分挂钩，地方多增收可以多得机动财力。

这个体制由于1978年的基建规模失控，国民经济比例失调而改为“收支挂钩、超收分成”。

（3）在广东、福建两省，由于建立经济特区，在财政上给予照顾，从1979年起实行定额上缴或定额补贴的办法。

（4）1979年在少数民族地区实行特殊体制。1979年中央规定，在广西、内蒙古、新疆、宁夏、西藏5个少数民族自治区和云南、青海两省，实行核定基数，超收全部留用的财政体制。如果出现短收，确有困难者，另行商量处理。

七、1980～1985年中“划分收支、分级包干”的体制

从1980年开始，除了京、津、沪三市实行“收支挂钩、总额分成”办法，江苏省执行“固定比例包干”办法，以及广东、福建两省试行定额上缴或定额补助的办法外，从1980年开始，在全国大多数省试行“划分收支、分级包干”的办法，又称为“分灶吃饭”。

所谓划分收支，是按照经济管理体制规定的隶属关系，明确划分中央和地方财政的收支范围。中央所属企业收入、关税收入和中央其他收入，仍归中央财政，作为中央财政的固定收入；中央的基本建设投资、中央企业的流动资金支出、国防战备费、对外援助、中央级的事业费、行政管理费等归中央支出。地方所属企业的收入、盐税、农牧业税、工商所得税、地方税和地方其他收入，归地方财政，作为地方的固定收入；地方的基建投资、地方企业的流动资金、支援农业支出、地方各项事业费、抚恤和社会救济及地方行政管理费，为地方财政支出。

按中央规定，上划给中央部门直接管理的企业，其收入作为固定比例分成收入，中央分80%，地方分20%；工商税则作为中央和地方的调剂收入。

所谓“分级包干”，即按照划分的收支范围，以1979年收入预计数为基数计算，地方收入大于支出的，多余部分按比例上缴；支出大于收入的，不足部分中央从工商税中确定一定比例进行调剂；个别地区将工商税全部留下，仍然是支大于收的，则由中央给予定额补助。分成比例和补助数额确定后，5年不变。在包干的5年中，地方多收多支，少收少支，自求平衡。

1980年的“分灶吃饭”财政体制，有以下几个特点：

（1）由过去全国“一灶吃饭”改为“分灶吃饭”，由中央一家搞平衡改为各地自求平衡。

（2）各项财政支出，由“块块”统筹安排。

（3）包干比例和补助数额由一年一定改为一定5年不变。

1980年的财政体制在执行中也存在一些问题：①中央财政负担较重。这次改革没有充分考虑到中央集中必要的财力，同时也没有相应地下放支出。诸如重点建设支出、农副产品价差补贴等大项支出仍由中央预算安排，导致中央财政困难，靠发行国库券、向地方和银行借款解决。②这次财政体制改革没有与经济体制改革配套进行，而是先行一步，以后经济上的每一步改革都会涉及财政问题，使此体制的执行变得非常困难。③实行此体制后，一些地方为争取财源，实行画地为牢，搞盲目建设、重复建设，影响整个国民经济的提高。在1983年，对该体制进行修正，修正的主要内容是：

（1）从1983年起，广东、福建两省继续实行大包干财政体制，其他省、市、自治区一律实行收入按固定比例总额分成的包干办法。

（2）将借款打入基数，由于各种原因，中央财政从1979年起出现连续的赤字，为解决财政困难，中央向地方借款。从1983年始，将中央向地方财政的借款改为调减地方的支出包干基数，或者减少补助数额。

八、1985年实行的“划分税种、核定收支、分级包干”的体制

为适应第二步利改税的改革，从1985年起，实行了“划分税种、核定收支、分级包干”的财政体制。其具体内容是：

（1）基本上按照第二步利改税的税种，把全部财政收入划分为中央财政固定收入和地方财政固定收入以及中央、地方共享收入三大类。

（2）按隶属关系划分中央和地方财政支出的范围，其划分基本上与“划分收支、分级包干”的体制相同。对不宜实行包干的支出，由中央财政拨款。

（3）收入分成比例或上解、补助数额确定后，5年不变。地方多收多支、少收少支、自求平衡。

（4）广东、福建两省继续实行财政大包干。

（5）对民族自治区和视同民族自治区的省份，按照中央财政核定的定额补助数额，在5年内继续实行每年递增10%的做法。

1985年实行的体制有一定积极作用，但也存在许多问题：一是由于“利改税”不彻底，使得有些收入很难按税种划分；二是保证了地方既得财力，中央财政的困难得不到解决；三是包干基数不合理。这样，这种体制没有得到普遍推广实施，许多省份仍沿用旧体制。

九、1988年实行的包干制

1988年，第二个财政包干期尚未期满。中央原设想，在第二个包干期满后，实行分税制。但是，当时的条件尚不成熟，有必要继续总结承包制的经验，完善承包制。根据这些情况，1988年经国务院第十二次常务会议作出决定，对财政包干办法做如下改进：全国37个省、自治区、直辖市和计划单列市，除广州、西安两市的预算关系分别与广东、陕西两省联系外，对其余35个地区分别实行不同形式的包干办法。这些包干办法是：

（1）收入递增包干。它是以1987年财政决算收入和地方应得的财力为基数，参照各地近几年财政决算收入增长情况，确定地方收入增长率（环比）和留成、上解比例的一种体制办法。在递增率以内的收入，按确定比例实行中央与地方分成；超过递增率的收入全部留给地方；收入达不到递增率的、影响上缴中央部分的由地方用自有财力补足。北京、河北、江苏等省市实行这种办法。

（2）总额分成。它是根据前两年的收支情况，核定收支基数以及地方支出占地方收入的比例，确定地方分成和上解中央比例的一种办法。天津、山西、安徽等省市实行这种办法。

（3）总额分成加增长分成。它是每年以上年实际收入为基数，基数部分按总额分成比例留成，实际收入比上年收入增长部分，除按总额分成比例分成外，另加增长分成比例进行分成的一种办法，大连市、青岛市、武汉市实行这一办法。

（4）上解递增包干。它是以1987年上解中央的收入为基数，每年按一定比例递增上缴的办法。

（5）定额上解。它是按中央核定的收支基数，收大于支的部分，确定固定的上缴数额的一种办法。上海、山东、黑龙江采用这种办法。

（6）定额补助。它是按中央核定的收支基数，支大于收的部分，由中央实行定额补助的一种办法。我国西部省份基本采用这种办法。

1988年的各省、自治区、直辖市、计划单列市的包干办法见表7－1。

表7-1　1988～1991年地方财政包干办法

续表

资料来源：《中国经济改革与财政管理》，中国财政经济出版社，1993年版。

要指出的是，包干制的财政体制中，除了地方向中央上缴或中央向地方下拨款项外，还有中央给地方的两项支出：①中央拨给地方的专项拨款，包括基本建设项目拨款、粮食价格补贴、棉花和食油价格补贴、自然灾害补贴、大型水利工程补贴、老少边穷地区卫生和教育专项补贴。②中央给地方的补偿支付，即地方企业的隶属关系转移到中央，为了弥补地方预算由此造成的财政收入损失，中央给地方的补助。

十、1992年1月1日试行的分税制

1992年1月1日，我国在6市3省（天津、沈阳、大连、青岛、武汉、重庆、辽宁、浙江和新疆）试行分税制，其他地区仍采用原有的包干办法。

第三节　分税制

一、什么是分税制

所谓分税制，是指在划分中央与地方政府事权的基础上，确定中央与地方财政支出范围，并按税种划分中央与地方预算收入的财政管理体制。

二、分税制财政体制的模式

从国际上看，分税制模式主要有以下三种：

（一）美国模式：财权分散、财力相对集中

财权分散是一种明确的分权式的分税制模式。联邦、州、地方三级政府各司其职，各有自己的税收来源，各为自己的税收立法，但州与地方政府的税法不得与联邦税法相抵触。

财力相对集中，是指在三级政府的财政格局中，联邦一级收入占较大比重。自20世纪70年代以来，美国税收收入的划分基本保持在中央占6成，地方占4成的水平上。

（二）法国模式：财权集中、财力集中

这是一种财权财力双集中的分税制模式。不仅税收管理权限集中于中央一级，从税收立法到具体的税收条例、法令均由财政部统一制定，地方政府只能按照国家税收政策和法令执行，而且在税收收入划分上，中央一般占到总收入的75%。

（三）日本模式：财权适度分散、财力有效集中

日本在财政体制上集权与分权程度趋于中性，也就是介于美国模式与法国模式之间。在日本，地方政府根据自治原则，有权决定征收何种地方税，但是为了防止因税收分权导致地区间的税收失衡，中央政府设立了“课税否制度”，即允许地方政府在地方税法列举的范围内开征地方税，但若地方政府的征税计划超出了这个范围，其新开征的税种须经大藏大臣批准。

所谓财力有效集中，是指中央和地方在收入分配上保持2／3与1／3之比，而在支出格局上保持1／3与2／3之比，财力的这种转移通过形式多样的税收调整制度得以实现。

三、建立分税制财政体制的必要性

我国于1994年开始全面实行分税制，我国实行的分税制是在明确划分中央与地方政府事权的基础上，确定各自的支出范围，并且按税种划分中央与地方预算收入的一种分级管理的财政体制。分税制财政管理体制改革是发展社会主义市场经济的客观要求，是我国财政管理体制改革与发展的基本方向。实行分税制有利于理顺中央与地方的分配关系，调动中央与地方两个积极性，促进各级财政增收节支；有利于保证在中央与地方财政收入合理增长的前提下，逐步改善中央的财政状况，增强中央的宏观调控能力；有利于消除财力分配的随意性，合理调节地区间的财力分配，优化资源配置，形成全国统一的市场。

四、分税制财政体制的主要内容

（一）中央与地方事权与支出的划分

根据中央与地方政府事权的划分，中央财政主要承担国家安全、外交和中央、国家机关运转所需的经费，调整国民经济结构，协调地区发展，实施宏观调控所必须的支出以及由中央直接管理的事业发展支出，具体包括：国防费，武警经费，外交和援外支出，中央级行政管理费，中央统管的基本建设投资，中央直属企业的技术改造和新产品试制费，地质勘探费，由中央财政安排的支农支出，由中央负担的国内外债务的还本付息支出以及中央本级负担的公检法支出和文化、教育、卫生、科学等各项事业费支出。

地方财政主要承担本地区行政机关运转所需支出以及本地区经济事业发展所需支出，具体包括：地方行政管理费，公检法支出，部分武警经费，民兵事业费，地方统筹的基本建设投资，地方企业的技术改造和新产品试制费，支农支出，城市维护建设经费，地方文化、教育、科学、卫生等各项事业费，价格补贴支出以及其他支出。

（二）中央与地方财政收入的划分

根据事权和财权相结合的原则，按税种划分中央与地方的收入。将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税；将同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税；将适合地方征管的税种划为地方税，并充实地方税税种，增加地方税收入。

中央固定收入包括：关税，海关代征的消费税和增值税，利息税，消费税，地方银行和外资银行及非银行金融企业上交的所得税，铁道、各银行总行、各保险总公司等集中交纳的收入（包括营业税、所得税、利润和城市维护建设税），中央企业上交的利润等；外贸企业出口产品退税，除1993年地方已经负担的20%部分列入地方上交中央基数外，1994～2003年发生的出口退税全部由中央财政负担，2004年后的增量部分实行中央与地方75∶25的比例分担，现改为中央与地方92．5∶7．5负担。

地方固定收入包括：营业税（不包括铁道、各银行总行、各保险总公司集中交纳的营业税），地方企业上缴利润，城镇土地使用税，城市维护建设税（不含铁道、各银行、各保险公司集中交纳的部分），房产税，车船使用税，印花税，屠宰税，农牧业税，耕地占用税，契税，遗产及赠与税，土地增值税，国有土地使用权有偿使用收入等。

中央与地方共享收入包括：增值税（按收入总额中央分享75%，地方分享25%），资源税（按不同的资源品种划分，大部分资源税作为地方收入，海洋石油资源税作为中央收入），证券交易税（中央97%，地方3%），企业所得税，个人所得税。

（三）中央财政对地方税收返还数额的确定

为了保证现有地方既得利益格局，逐步达到改革的目的，中央财政对地方税收返还数额以1993年为基期年核定。按照1993年地方实际收入以及税制改革和中央与地方的收入划分情况，核定1993年中央从地方净上划的收入数额（即消费税＋增值税的75%－中央下划收入）。1993年中央净上划收入全额返还地方，保证地方既得财力，并以此作为今后中央对地方税收返还的基数。1994年以后，税收返还额在1993年基数上逐年增长，递增率按地方增值税和消费税的平均增长率的1∶0．3系数确定，即上述两税地方平均增长10%，中央财政对地方的税收返还增长3%。如果1994年以后地方净上划收入达不到1993年的基数，则中央相应扣减税收返还数额。

（四）原体制中央补助、地方上解以及有关结算事项的处理

为顺利推进分税制改革，1994年实行分税制财政体制以后，原体制的分配格局暂时不变，过渡一段时间再逐步规范化。原体制中央对地方的补助继续按规定执行，原体制地方上解仍按不同体制类型执行：实行递增上解的地区，按原规定继续递增上解（1994年后不再递增，以1994年递增上解数定额上解）；实行定额上解的地区，按原确定的上解额继续定额上解；实行总额分成的地区和原分税制试点地区暂按递增上解办法，即按1993年实际上解数并核定递增率，每年递增上解（1994年后不再递增）。原来中央拨给地方的各项专款，该下拨的继续下拨。地方1993年承担的20%部分出口退税以及其他年度结算的上解和补助项目相抵后，确定一个数额，作为一般上解或一般补助处理，以后年度按此定额结算。

为配合分税制财政体制改革，国家同时出台了一些配套改革和政策措施，如改革国有企业利润分配制度，同步进行税收管理制度的改革，设立了国家税务局和地方税务局，改进预算编制办法，硬化预算约束，建立适应分税制需要的国库体系和税收返还制度，建立并规范国债市场，妥善处理原由省级政府批准的减免税政策等。

五、分税制的成效

（一）基本确立了分税制的体制框架，初步建立起较为规范的中央与地方财政分配关系

实行分税制财政体制，改变了全国原财政体制多元化的局面，实现了体制的简化和规范。在纵向关系上，中央财政通过提高在收入增量中的分配比重，初步达到了中央适度集中的目的，在一定程度上改变了原来财力过于分散的局面；在横向关系上，由于通过分税制使中央财政收入有了较大幅度的增长，从而为逐步建立起中央对地方的税收转移支付制度创造了条件，有利于消除地区间财力分配的随意性，体现效率和公平的原则。通过收入的划分和两套税务机构的建立，使中央与地方之间的利益界限趋于明晰，进一步明确了各级政府的权限和责任，强化了各级财政的预算约束。

（二）增强了中央的宏观调控能力

实行分税制财政体制后，形成了一种有利于逐步提高中央财力比重的增量分配机制，提高了中央财政收入占全部财政收入的比重，中央财力有了明显增强。与此同时，中央的财权也得到了巩固和加强。首先，分税制财政体制规定，所有的税收立法权都集中在中央，以保证中央的政令统一；其次，税收减免权也集中在中央，税收实行分级征管，中央税和共享税由中央税务机构负责征收，地方税由地方税务机构征收。这些措施的实行，有效地控制了收入的流失，进一步强化了中央的财权。

（三）促进了资源的优化配置

分税制财政体制改革，除企业所得税外，基本改变了过去按企业隶属关系划分收入的做法，取得了积极的引导效果。由于将消费税的全部和增值税的75%划归中央财政，使中央可以利用税收这一杠杆合理调整产业结构，同时抑制了地方的投资冲动和对企业的行政干预，促使地方根据资源优势调整经济发展和财源建设思路，促进地方经济从速度型向效益型转变。将营业税划为地方收入，调动了地方发展第三产业的积极性，推动了全国产业结构的调整。

六、财政管理体制的完善

（一）现行分税制财政体制存在问题

分税制财政管理体制改革取得了较大的成绩，但由于多方面的原因，还存在以下几个问题：

1．财权划分模式与事权划分模式不对称，出现两相背离的局面

财权、财力层层集中、事权层层下放，履行事权所需的财力与其可用财力不对称，从而呈现越是基层，财政越困难的局面。

2．省以下地方财政管理体制没有得到应有的规范

按照分税制改革的目标和世界上实行分税制国家的通行做法，分税制作为一种处理政府间财力分配关系的制度，应在全国范围内统一运作，并做到形式规范、内容合理，充分体现公平与效率。我国1994年的分税制财政体制改革虽然在全国实行了统一，但没有解决好省以下各级财政体制的规范化问题。其主要体现在以下几个方面：

（1）地方收入划分没有按照分税制的原则进行。部分省的做法是在将消费税和增值税的75%上划中央后，其他各级财政收入一般未作调整，地方税及其留归地方的共享税仍按原来的隶属关系相应列入地方各级的财政收入，即使有所调整，在目标和方法上也仍主要沿用了老体制的做法。地方只是与中央财政分了税，但地方各级之间仍然主要沿袭了以前体制的做法，分税制的特征很不明显。

（2）各地税收返还办法不统一、不规范。根据分税制方案，中央财政以省级为单位进行了税收返还，并希望省以下各级财政要依次对下级财政进行税收返还，但由于在实施分税制时中央没有明确规定，相当一部分地方在确定地区、市、县财政体制时，带有明显的主观随意性，调整了税收返还系数。省以下体制得不到应有的规范，层层扭曲了分税制，使其内在所具有的制度效益得不到最大限度的发挥。

（3）现行分税制财政管理体制横向调节力度不够，地区收入差距仍然较大。分税制财政管理体制改革的出发点之一是承认既得利益，在调节地区收入差距上没有采取直接措施，只是希望中央通过在财政收入增量分配中多得财力，同时实行转移支付制度来缩小地区间的收入差距。这种渐进式的改革方法对顺利推行分税制是十分有利的，但不可避免地产生了一些消极后果。近期地区间的收入差距将因现行体制继续沿袭旧体制的分配格局而仍然无法改变。不仅如此，新出台的一些政策措施还在不自觉地拉大地区间的收入差距，如分税制在新增收入分配上一视同仁，使原来一些高比例留成的困难市县会因实行分税制而减少体制分成财力，财政更加困难。如果中央财政收入占全国财政收入的比重达不到预期的效果，甚至下降，将会使中央财力的集中受到限制，实行规范化、均等化的转移支付制度推迟，影响经济欠发达地区经济和社会事业的发展，这对深化改革、维护中央的权威、保持社会的稳定都是不利的。这种保既得利益的做法，强化了地方的本位观念，不利于确立效率与公平的原则。一些经济总量、人口规模相当的地区，由于历史的原因，有些上交财政收入多，有些上交少，影响了部分地区发展经济、开辟财源的积极性。

3．政府层级过多，大大降低了分税制收入划分的可行性

五级政府与28个税种的对比状态，使得中国不可能像国外那样完整地按税种划分收入，而只能走共享的道路，使分税制缺乏可行性。

4．分税制本身还存在一些不合理的问题

从分税制方案本身来看，最大的问题是中央对地方的税收返还的计算问题。分税制规定按地方消费税和增值税增长率的1∶0．3的系数计算，并没有按地方两税增量的绝对额返还30%，计算上重复打折，致使两税收入增长较快的地区从收入增量中得到的分成财力呈相对下降的状态，严重挫伤了地方关心两税收入的积极性。另外一个问题是分税制实施后，仍然保留了老体制的包干上交，且税收返还以1993年的实绩为基数，而包干上交以1994年递增上交数为基数，新增收入在按分税制进行分配的情况下，仍要按老体制递增上交，存在重复上交的问题，影响了分税制的执行。

5．转移支付不规范

由于缺乏规范的中央转移支付的法律法规，导致转移支付资金管理十分混乱，因而产生“跑部钱进”的问题。

（二）分税制财政体制的完善

1994年实施的分税制财政体制改革，使财政体制初步实现整体转型，之后几乎再没有进行大的调整，体制的继续改革和完善步伐不快，已经滞后于经济和社会发展的实际，进一步完善势在必行。完善的重点有三：

（1）彻底分税。分税制财政体制就是要把中央对地方、地方各级之间财政体制的确定建立在科学合理的税种划分之上，实现财政体制的实质性转型。

（2）合理分权。进一步明确各级之间的财权、事权范围，真正做到“各税各征、各事各管”，并用立法的形式予以明确。

（3）加速完善省以下各级财政体制。其基本思路包括实行“省管县”和完善县对乡镇财政体制。

所谓“省管县”，是省级财政将转移支付资金直接确定到县、将预算资金直接拨付到县级财政的管理模式，有利于解决市县两级为利益竞争而影响县级经济发展的状况。

由于税务、金融、工商等机构已按经济区域而行政区划来设置，农业税将在全国范围内停征，占乡镇财政大半支出的乡镇教师工资由县级发放，乡镇财政已不能称之为一级财政，待条件成熟时可以考虑取消这一级财政。目前可采取两种过渡办法：对财政状况差的乡镇财政实行县级统管；对财政状况较好的乡镇，实行“乡财县管”，即乡镇财政的“三权”，即预算管理权、资金所有权和使用权、财务审批权不变，实行“预算共编、账户统设、票据统管”的管理方式。