深化省级以下财政管理体制改革

蒋昭侠

摘　要　经济活动归根结底是为了改善民生，改善和保障民生正是基本公共服务均等化应有之义。当前，中国进入了经济转轨、社会转型的加速期。随着经济增长、社会分化速度加快和利益格局差距的加深，经济和社会生活中长期积累的深层次问题也逐步显现。这既是经济发展的黄金期，又是社会矛盾的集中凸显期，而眼下中国最突出的便是城乡基本公共服务的非均等化问题。对此，本研究引进Topsis方法，以江苏省为例进行分析。

关键词　民生经济　公共服务均等化　Topsis方法

Topsis法是一种根据有限个评价对象与理想化目标的接近程度进行效益、能力或程度的排序方法，是在现有的评价对象的指标中，进行一系列的相关综合运算对其最终的优劣作出评价。本文以江苏省为例进行分析。

根据基本公共服务的定义，基本公共服务是为满足民众最基本的生存权利发展权而提供的公共服务，具有纯公共产品的性质，其特点是与民生息息相关。为了更好地找出实现城乡基本公共服务均等化的施力点，提出城乡基本公共服务均等化的实现途径，有必要对其进行合理的评价，评价要点如下：

1. 评价指标及体系。指标是根据研究的对象和目的，能够确定地反映研究对象某一方面情况的特征依据。而指标体系是由一系列相互联系的指标构成的总体。一般来说，在指标体系的构建上，应当遵循层次性分明、指标充分和指标独立的原则。在具体指标取舍的时候，还应注意数据的公开、概念的清晰及获取的经济。

2. 无量纲化方法。在进行综合评价时，指标体系中所包括的各指标往往具有不同的计量单位，在构建综合指数时，应统一这些指标的量纲，即所谓无量纲化。这些无量纲化的方法有统计标准化方法、极值标准化方法(也称线性功效函数法)、对数功效函数法及幂函数型功效函数法等。

3. 合成方法。即通过一定的数学模型将多个评价指标合成为一个整体性的综合评价值。可用于合成的数学方法很多，要根据评价目的即被评价对象特点来选择较为合适的合成方法。具体来说，有加权算术平均法、加权几何平均法及加权算术平均和加权几何平均联合使用的混合方法。

4. 评价结果。得到评价结果并解释其具体含义，并且依据评价结果进行决策。在对基本公共服务和均等化的内涵充分研究的基础上，我们发现可以通过对城乡基本公共服务均等化进行具体的指标设计，对指标进行量化考察之后，就能对基本公共服务据等化进行客观评价。

限于数据的可得性，本研究选取了二大类4个方面指标： 一类是江苏省各个地级市城镇居民4个指标的数据；一类是江苏省各个地级市农村居民4个指标的数据。4个方面指标： 即人均可支配收入；文化教育支出；医疗保健支出；交通和通讯支出。数据来源于2010年《江苏省统计年鉴》，见（表1）。

表1　2010年江苏省各地级市评价对象指标数据

1. 对江苏省各地级市的城镇居民和农村居民基本公共服务均等化指标进行归一化矩阵变换，得到数据如表2。

表2　江苏省各地级市城镇居民指标归一化矩阵

续表

基本公共服务各评价指标归一化后的最大、最小值构成的最优、最劣向量分别记为Z0，Z1，且具体为Z0=（0.429683263，0.348302536，0.385735235，0.332735611），Z1=（0.069792399，0.066987961，0.049261226，0.074127541）；

2. 计算各评价指标与最优、最劣方案的距离，如表3。

3. 计算各评价指标与最优、最劣方案的接近程度Ci值并进行排序，结果如表4。

表3　江苏省各地级市居民指标与最优、最劣方案间的距离

其中城镇D0代表江苏省各地级市城镇居民指标与最优方案间的距离；城镇D1代表江苏省各地级市城镇居民指标与最劣方案间的距离；农村D0代表江苏省各地级市农村居民指标与最优方案间的距离；农村D1代表江苏省各地级市城农村居民指标与最劣方案间的距离。

表4　江苏省基本公共服务均等化能力评价情况及排序

实证输出结果至少说明：

（1） 通过对一共26组数据纵向比较得到： 江苏省城乡居民享有的基本公共服务存在着很大的差异。从基本公共服务能力的综合排名（表4）中可以看出： 排在前九位的一律都是城市地区，它们分别是： 南京、常州、苏州、无锡、南通、扬州、镇江、泰州、盐城；而排在最后九位的一律都是农村地区，它们分别是： 宿迁、连云港、淮安、徐州、盐城、泰州、扬州、南通、镇江。并且还可以看出享有基本公共服务均等化能力最高的南京城市数值高达： 0.96771046，而享有基本公共服务均等化能力最低的宿迁农村数值仅为： 0.141199978，进一步计算可得，江苏省基本公共服务均等化能力最高的城市地区南京是最低的农村地区宿迁的6.8倍左右，说明江苏省基本公共服务在城乡之间表现出了极大的差距。

（2） 通过横向比较，更容易看出，不管是哪一个城市和农村之间的基本公共服务均等化能力比较，都是城市享有的基本公共服务均等化能力要高于农村地区享有的基本公共服务能力。从表4中数据进一步计算可得，差距最大的连云港、宿迁、淮安地区的城乡之间，城市居民享有的基本公共服务均等化程度分别是农村地区的4.46、4.28、4.17倍；即使是城乡之间差距最小的城市地区苏州，城市居民享有的基本公共服务均等化程度是农村地区的1.22倍，同样也能够说明江苏省基本公共服务在城乡之间表现出了较大的差距。

（3） 从以上分析可以看出经济实力的非均等化依旧是实现基本公共服务均等化的最大障碍因素。如表1数据所示，本文选取的四个指标： 人均可支配收入、文化教育、医疗保健和交通通讯，其中人均可支配收入的绝对差距最大，文化教育、医疗保健和交通通讯等基本公共服务非均等化程度次之，而正是这些地方经济实力的差距导致了其基本公共服务均等化的供给能力的非均等化。

进一步理顺省级以下财政管理体制，逐步推进基本公共服务均等化。改革预算编制制度，提高预算的规范性和透明度。继续深化部门预算、国库集中收付、政府采购和收支两条线管理制度改革。建立国库现金管理和国债余额管理制度，推进政府会计改革。加强预算执行审计，提高预算执行的严肃性。建立财政预算绩效评价体系，提高财政资金使用效率。理顺省级以下财政管理体制，应按照建立公共财政框架的基本要求，界定省以下各级政府职责，即经济社会事务管理责权范围，进一步明确划分省以下各级政府的财政支出责任。合理划分省以下政府间财政收入比例。规范的分税制财政体制，必须建立在明确界定各级政府经济社会事务管理责权的基础之上，即明确各级政府需要做什么，履行职责需要多少开支。合理界定财政支出责任后，需要相应地进行财政收入调整，逐步达到尽可能地匹配。推进省级政府直接管理县级政府的财政管理体制，减少不同层级间政府财政的混乱关系，避免地市一级对县统一和透明的拨付机制，避免寻租活动。要避免政策的惯性，改变目前以划分东、中、西的方式分配转移支付，将转移支付与财力均等化直接联系起来。

统筹农村居民基本公共服务供给，放宽农民工及其子女因户籍制度因素不能享受到基本公共服务的制度安排，争取让农民工及其子女享受到与城市地区一样的基本公共服务，缓解城乡基本公共服务非均等化状况。

1. 切实解决义务教育经费衔接困难的问题。让外出打工的农民工子女可以在全国任何一个地区的城市或农村就学。降低农民工子女流入学校入学门槛，在公办教育资源不足的情况下，通过政府出面向民办教育资源寻求援助，并且加大向这些农民工子女的教学补助。同时还要加强农村地区的教育基础设施建设，为留守的农民工子女，提供充足的教学资源和津贴补助，切实解决农民工子女基础教育问题。

2. 建立和完善农民工的基本医疗卫生保障制度。对农民工本身愿意参加流入地城镇基本医疗的，使得农民工负担得起城镇基本医疗卫生的缴费，流入地政府要对这些流入的农民工降低基本医疗卫生的缴费标准；对农民工本身愿意参加户籍所在地农村合作医疗的，消除农民工就医点与合作医疗指定点不同区的制度限制，解决合作医疗的报销手续烦、报销率低问题；在经济较发达、条件较好区域，应逐步实行农村合作医疗和城镇基本医疗制度的有效衔接。

3. 加强对农民工的就业管理服务。建立适合不稳定就业农民工特点的过渡性养老保险制度，建立可跨地区转移的农民工养老保险个人账户。尽快实行农民工就业管理与服务的“就业信息卡”制度，反映城乡劳动力变动情况。就业信息卡，使农民工在劳动合同管理、就业和失业登记、职业培训等方面享有与城市居民同等的待遇，最终实现跨城乡、跨地区公共就业服务的对接。

（作者单位： 徐州师范大学）