财政制度与财政状况

1901—1949年间，云南财政制度经历了3个不同时期：1901—1911年云南实行的是清代财政制度，1912—1941年云南实行相对独立的地方财政制度，1942—1949年执行的是中央统收统支财政制度。在不同的财政制度下，救灾款项构成有所不同，但在总量上都不大。

清代地震救灾款项主要来自中央财政。有清一代财政权高度集于中央，“各省赋税解部后，存留部分的使用，要完全听从户部的调拨审批。用于地方行政开支的款项，也须造册报部。各省几无钱粮可供支配。唯有一种地方闲款，乃行政支出之盈余，系每年各州县杂项开支的剩余部分，陆续解存司库，汇积而成”。当然，为了减轻国家财政负担，地方政府在办赈期间常常鼓励个人捐纳，以此吸收社会资源参与救灾。个人捐纳是官办赈济的重要补充，清代已形成了一套鼓励个人捐纳的机制，即政府给捐纳者名誉奖励，如奖给红花、牌匾，捐赠数额较大的，还会得到八品官员顶戴及相应的赏赐，捐纳数额巨大的，则根据其身份或级别奖给不同的荣誉。在救灾实践过程中，政府的这种捐赠激励机制的确能获得为数不少的赈济款谷，因为政府赏给捐赠者的各种奖励和尊号，“具有相当大的吸引力，因为与官方有关的每一件事所带来的声望和荣誉在社会竞争中具有决定性优势，特别是对那些尚未获得绅衿地位的家庭来说”^[6]。

民国时期多数省份各自为政，云南也不例外，云南地方财政基本上独立于中央财政之外，这种情况一直持续到20世纪40年代初期。到民国三十一年（1942年），云南财政才收归中央，实行统收统支管理。与独立的地方财政制度相对应，民国中前期云南省的救灾经费主要由省财政支出，一般得不到中央财政的补助，也不可能得到国家指令性的邻省协济。每逢遭遇大地震灾害，主要依靠本省财力支持。

据一组可查数据显示，民国时期云南的财政收支情况并不理想。

从表2-1中的收支两栏数字看，民国十六年（1927年）以前，云南地方政府财政基本上是赤字状态。的确，从清末至龙云执政以前，云南“历经援川、援黔及护国、靖国、建国诸役，为时既久，需饷浩繁”^[7]。1927年以后，龙云致力于发展云南经济，一度使财政由亏转盈，但由于抗战等原因，云南的收支平衡状况改善不大，在应对大地震时，政府的救济能力可想而知。

表2-1　民国前期收支欠统计表^[8]

②　此栏借款仅指政府借欠富滇银行款项。