财政管理体制研究

二、财政管理体制研究

(一)财政管理制度与财政调度

目前还没有看到清代财政管理制度方面的研究专著，但已经出版的几种清代行政管理机构的研究著作或制度史的研究著作，如前揭张德泽的《清代国家机关考略》，李鹏年的《清代中央国家机关概述》，刘子扬的《清代地方官制考》，郭松义、李新达、李尚英的《清朝典制》，郭松义、李新达、杨珍的《中国政治制度史·清代卷》，祁美琴的《清代内务府》等，对清代的财政管理都有程度不等的叙述。张德泽的《清代国家机关考略》分作“中央机关”、“地方机关”、“清季国家机关之改革”三编，在“中央机关”编中，对“掌户籍与财政、经济的户部及有关机关”、“管理宫廷事务的内务府”作了重点介绍；在“地方机关”编中，除了介绍各省督、抚、司、道衙门，各省府、厅、州、县衙门的行政职能和财政职能外，对与财政事务密切相关的漕运总督及督粮道衙门、盐务衙门、河道衙门及各处税关也都一一述及；在“清季国家机关之改革”编中，重点介绍了光绪庚子后的改革官制、光绪三年成立责任内阁及各衙门的改设和增设。刘子扬的《清代地方官制考》在涉及地方财政的管理问题时，特别是对“管理漕运之地方官制”、“管理河务之地方官制”、“管理盐务之地方官制”、“地方税务官制”等专题讨论，都较为细致。郭松义等《清朝典制》也是一部值得关注的著作，在“国家机关制度”、“职官管理制度”、“财政、监察和法律制度”、“军事制度”诸章中，都涉及财政管理问题。而《中国政治制度史·清代卷》则专列“财政管理制度”一章，对清代的财政管理体制、预算的收支与分配以及清代财政管理制度的特点等，作了较有特点的论述。另外，瞿同祖的《清代地方政府》，对州县政府、州县官、书吏、衙役、长随、幕友、司法、征税、其他行政、士绅与地方政府等列有专章，对清代地方政府的构成以及运作模式进行了系统的研究。^[135]唐瑞裕的《清代乾隆朝吏治之研究》，对乾隆朝的吏治以及与耗羡的征收、官员的侵贪、陋规、亏空等方面，也有深入的论述。^[136]

在专题研究论文中，汤象龙、彭泽益、彭雨新等人的论文值得关注。汤象龙的《鸦片战争前夕中国的财政制度》，是一篇系统研究清代前期财政制度的大作，该文对清代的财政收入制度、支出制度、财政管理制度分别进行了论述，其中的财政管理制度涉及中央的财政管理制度和地方的财政管理制度。^[137]彭泽益的《清代财政管理体制与收支结构》，对户部及所属14个清吏司的职能、地方财政管理机构、财政的收支结构和运作特点等进行了分析。^[138]彭雨新的《中国近代财政史简述》，除了介绍鸦片战争前清朝的财政收支大概外，重点论述了鸦片战争后财政收支的变化。^[139]杨久谊的《清代盐专卖制之特点——一个制度面的剖析》，分为导论、清代的盐区制度、盐区制度的政治根源、清代盐专卖运作的两个模式、淮南纲岸之独特、长芦与两淮:一个比较、产销之联系——场商、结论等八个部分，对清代的盐政体制进行了全面系统的论述。^[140]笔者的几篇论文，如《清代盐法考成述论》、《清代的钱粮征解与吏治》、《清代中央财政与地方财政的调整》、《清代户部的盐政职能》、《清代赋役制度的整顿改革与政策导向》、《清代前期奏销制度与政策演变》、《清代财政制度的近代化》、《清代财政支出政策与支出结构的变动》、《清代财政收入政策与收入结构的变动》等，分别对清代财政制度、财政政策、财政管理进行了论述。^[141]山本进的几篇论文，如《清代后期四川地方财政的形成》、《清代后期湖广的财政改革》、《清代后期四川的财政改革与公局》、《清代后期江浙的财政改革与善堂》、《清末山西的差徭改革》等，把着眼点放在了晚清地方财政的变制和改革方面。^[142]清代后期地方财政的形成和改革，是一个重要的问题，尚未引起国内学者的充分注意，山本进的几篇论文虽然比较初始，缺乏系统深入的梳理，但其论题的选择、研究的角度以及对新的研究领域的开拓却值得肯定。日本学者相关方面的论文还有井阳子的《道光咸丰时期地方财务基调的变化》^[143]，土居智典的《清代湖南省的省财政形成与绅士层》^[144]。

清代的财政调度主要表现在漕运和协拨(协饷)两个方面。不论是漕运还是协拨都与中央财政和地方财政有关联，所以在后面叙述中央与地方财政的关系时也会有所涉及。这里主要检视有关漕运的研究。

在早期的研究中，前揭蔡狮的《清代漕运之组织及其运输方法》，万国鼎的《明清漕运概要》，李文治的《清代屯田与漕运》等文，堪称代表作。20世纪80年代以后，有关漕运的研究论文较多，重要的论文不下几十篇。^[145]这些论文的研究范围已十分广泛，除漕运本身的问题外，注意到了漕运与社会经济以及社会生活的关系。

在漕运的研究专著方面，有李文治、江太新的《清代漕运》，彭云鹤的《明清漕运史》，吴琦的《漕运与中国社会》，倪玉平的《清代漕粮海运与社会变迁》。李文治、江太新撰著的《清代漕运》，是迄今为止研究清代漕运最为深入的著作，该书在一般性介绍历代漕运制度沿革的基础上，重点探讨了清代漕运制度的重建，以及漕粮的财政作用，漕粮的赈恤功能，漕粮赋税制度，漕粮的征收兑运和交仓，漕运官制和船制，漕运运丁，漕运屯田，漕粮运道，漕运改制，漕运与吏治的关系，漕运与农村经济的关系，漕运与商品经济的关系等问题，几乎涉及漕运的方方面面。李文治等先生认为，“清代漕运，伴随政治及社会经济的发展变化，有过一个由盛转衰的没落过程。清代前期，历康熙、雍正数十年间，吏治整肃，漕运制度由征收起运到交仓，环节虽十分繁琐，基本正常运行，是漕运的极盛时期。乾隆中叶后，历嘉庆、道光、同治至光绪，伴随政治腐败，官吏贪污，漕运体制内部矛盾日益加剧，诸如州县征粮对农民粮户的浮收勒折，各处漕运官吏对漕船运丁的敲诈勒索，最后导致运抵京通漕粮缺额与霉变”^[146]。该书制作了较多的统计表，如“清代漕粮历年起运交仓表”、“京通各仓历年结存漕粮表”、“清宗室勋戚按爵岁支恩米表”、“各帮船派定州县水次兑运表”等，亦有重要的参考价值。吴琦撰著的《漕运与中国社会》，是一本富有特色的著作，该书的主要特点是将漕运放在一个更广阔的背景下进行讨论，注意到并且分析了漕运与政治、漕运与军事、漕运与赈济、漕运与农业、漕运与商业、漕运与文化等方面的关系。该书虽不是专门研究清代漕运的著作，但对清代漕运予以了较多的关注，同时，由于其不同的研究思路，对清代的漕运研究富有借鉴意义。倪玉平的《清代漕粮海运与社会变迁》也同样注意到了漕运下政治变革、漕运与经济演变、漕运与社会变动的关系。

(二)中央与地方的财政关系

清代中央与地方的财政关系，受到许多学者的注意。起初，在20世纪30年代，以研究当时的地方财政以及中央财政与地方财政关系为主旨，出现了许多研究论文，^[147]这些论文对晚清的财政体制略有涉猎。随后，在20世纪三四十年代，前揭罗尔纲的《清季兵为将有的起源》，彭雨新的《清末中央与各省财政关系》，罗玉东的《光绪朝补救财政之方策》，吴廷燮的《论光绪朝之财政》等文，对晚清中央财政体制的瓦解、晚清财权的下移以及地方财政自主权的扩大等问题，有深入的分析。这些论文的主要观点认为，太平天国革命期间及以后，在军权、财权等方面，中央的控制能力日益式微，地方督抚的权力日益膨胀，导致了地方督抚专政的形成。60年代后期，这些观点受到质疑，如刘广京认为，“咸同以降之督抚，因有勇营、厘局及其他新设机构由其统驭，可由其安插之具有候补资格之文武人员，数目自较前为多；再加上财政上改‘拨’为‘摊’之制度变化，督抚对于公款上下其手，亦较前为便利，诸此皆为事实”，然而，“清廷不但能调节督抚之军权，对各省之财权，事实上亦能控制”。^[148]

进入80年代以后，研究晚清中央财政与地方财政的论文较多，如前揭彭雨新的《辛亥革命前夕清王朝财政的崩溃》和《清代田赋起运存留制度的演进》，刘克祥的《太平天国后清政府的财政整顿和赋税搜刮》，魏光奇的《清代后期中央集权财政体制的瓦解》以及周育民的《甲午战后清朝财政研究》，梁义群的《清末新政与财政》，汪林茂的《清咸同年间筹饷制度的变化与财权下移》，何瑜的《晚清中央集权体制变化原因再析》，何汉威的《从清末刚毅、铁良南巡看中央与地方财政的关系》和《清季中央与各省财政关系的反思》，戴一峰的《晚清中央与地方财政关系:以近代海关为中心》等。在新近发表的论文中，何汉威、戴一峰的论文值得注意。何汉威的《从清末刚毅、铁良南巡看中央与地方财政的关系》一文从光绪二十五年(1899年)刚毅南下江苏、广东整顿财政和几年后铁良南下江苏理财的个案研究，探讨中央与地方财政的关系，不同意前此学者认为的太平天国革命被镇压后，清政府的财权、军权、政权下移，中央控制日益式微，从而形成地方督抚专权之局的传统定论。认为，“中央既未如成说所云大权旁落，督抚亦未如想象中那样为所欲为”，“清末从中央到地方督抚，对他们辖下的财政管理，俱失去有效的监控能力。中央固不用说，甚至督抚的财权亦受地方下层势力所制约，……中央根本无法对省财政作彻底根本的清理，而督抚面对下层盘根错节的贪污舞弊，即使有意整顿税收，亦无能为力”。^[149]何汉威的《清季中央与各省财政关系的反思》一文，在研究时段上，主要讨论太平天国以后，特别是甲午战争以后以迄清亡前夕中央和各省的财政关系；在研究内容上，主要从解协饷制度、奏销制度、摊派制度、拨补厘税、财源的开拓、财政机构的设置等方面论述清末财政的变化。特别强调:“过去我们讨论十九世纪中叶以降中央和各省的财政关系时，大多强调在督抚主导下的新生财政机构所出现的脱序；相较下，对于各方所作的整合努力，则甚为忽略。事实上，在宣统元年清政府成立清理财政处整顿全国财政前，不单中央对省的财政机构有所整合，类似的情况也见于省政府与州县的互动，尽管成绩因主客观条件不同而高下有别。”^[150]戴一峰的《晚清中央与地方财政关系:以近代海关为中心》一文则从近代的海关着手，探讨了中央财政与地方财政以及侵华列强改造中国财政体制等诸多方面的复杂关系。^[151]戴一峰的专著《近代中国海关与中国财政》对此也有论述。何烈在其所著的《清咸同时期的财政》中，重点研究了晚清的中央财政与地方财政，认为，咸同以降，中央控制名存实亡，“自全国而言，督抚的权力已大于中央；自一省而言，新设各种机构的权力已大于原有的建置衙署。于是吏事、兵事与经费，实际上都非中央政府所能控制，只有督抚才是真正的主宰。一切政务实施，中央一惟地方大吏的意志为转移，本身绝少主见”。^[152]此种见解依然是传统定论的申说。除此之外，何氏还具体分析了在财政关系方面，中央与地方的不协调，以及疆臣与将领之间的摩擦。并指出，中央与地方的不协调，使得“清廷对于各省的财政，连名义上的控制也维持不住了”。而疆臣与将领之间的摩擦，导致了矛盾的迭起，导致了筹饷、协拨的困难。邓绍辉的《咸同时期中央与地方财政关系的演变》认为，咸同时期，清朝中央与地方之间的财政管理体制由中央集权的一元管理体制逐渐演变为中央与地方分权并存的二元管理体制。^[153]前揭日本学者山本进的《清代后期四川的财政改革与公局》、《清代后期湖广的财政改革》、《清代后期江浙的财政改革与善堂》等文，^[154]以及谷井阳子的《道光咸丰时期地方财务基调的变化》^[155]，土居智典的《清代湖南省的省财政形成与绅士层》^[156]，通过个案的考察，试图探讨晚清地方财政的形成。另外，何汉威的早期论文《晚清四川财政状况的转变》，涉及晚清四川财政的方方面面，也值得注意。^[157]

以上关于中央与地方财政关系的论说，主要集中在晚清。

对于有清一代中央与地方财政的关系，也有学者进行探讨。前揭彭雨新的《清代田赋起运存留制度的演进》一文，对历史上的起运与存留沿革有所梳理，并在梁方仲的《田赋史上起运存留的划分与道路远近的关系》一文的基础上，讨论了清朝对明朝的袭承与变化，同时，对清代的协饷制度以及相关联的冬拨与春拨制度、留贮与分贮制度作了详细的说明。岩井茂树的《清代国家财政中的中央与地方——以酌拨制度为中心》，也依旧是以协饷制度为基点探讨中央与地方财政的关系。陈支平在其《清代赋役制度演变新探》一书中，专列“清初中央与地方财政的分成”一节，比较了明清起运存留比例的变化，并重点探讨了清初存留的裁减。先后出版的陈锋的《清代军费研究》，袁良义的《清一条鞭法》，何平的《清代赋税政策研究》等著作，也对清代前期起运、存留比例的变化以及由此产生的问题予以了充分的注意。李三谋的《明清财经史新探》，对“清代前期中央财政集权性的加强”、“清代中期财政之区域性或包干性因素的出现”、“独立于国家财政系统之外的地方财务活动”、“国家集权财政与分权财政的并行”等问题进行了探讨。另外，陈锋的《清代中央财政与地方财政的调整》一文，较系统地探讨了清代中央财政与地方财政的关系，认为:所谓清代前期起运、存留比例的变化，大体有两个指向，一是顺治后期以迄三藩之乱期间的裁减存留以应军需，二是三藩之乱结束之后，随着中央财政的好转，存留款项陆续归还地方，中央财政与地方财政之间有了较为固定的比例。而晚清的财权下移则是一个复杂的现象。财权下移之局面的形成，因为时局的变化，既有督抚专权的意蕴，又有时势所迫的政策导向因素；财权下移的结果，既标示着中央财政对地方财政的失控，又展现出财政体制极端混乱之后，地方漫无限制的筹款，一方面使清廷和各地方度过了重重险关，另一方面又不可避免地导致弊端迭出。

(三)国家财政与皇室财政的关系

专门论述清代国家财政与皇室财政关系的论文不多。在为数不多的论文中，汪茂和等人的文章值得注意。汪茂和、成嘉玲的《清代皇家财政之研究》，主要研究了清代皇家财政收入的来源，对皇庄的类别和赋税征收、关税盈余的收取、皮货和人参的专卖、皇商的经营、官吏自行议罚及籍没犯官财产、岁贡和各国贡物等作了具体阐述。^[158]汪茂和、成嘉玲的另一篇论文《清代皇家财政与国家财政关系之研究》，主要探讨了清代皇家财政支出中由国家财政负担的类别，诸如内府人员的薪俸、织造的费用、皇陵修造的费用等，以及皇家财政与国家财政的双向流动，诸如内帑流入国库、国帑流入内库等。^[159]

韦庆远的《明清史辨析》中收录的几篇论文，涉及“皇当”和“生息银两”。《论清代的“皇当”》一文指出:“所谓皇当，是指由皇帝或皇室拥有和出资开设，指定专门机构和人员进行应运，制定有一定的规章制度，收取其溢利以充实皇帝或皇室的财富，并作为政治工具之一，以经营典当业为主要业务的商号。”该文认为，皇当在康雍之间发展起来，极盛于乾隆时期，乾隆以降走向衰弱。皇当的来源，一是由皇帝指拨专款，二是皇家凭藉自己在封建政权中至高无上的地位，通过政治的法律的手段使用抄家、籍没、查封入官等各种手段，将一些已失宠或已获罪的贵族官僚缙绅富民人等原有的当铺收为己有，作为自己的私产。皇当的经营管理由内务府承担，皇当的利润大致在8%。《论清代的“生息银两”与官府经营的典当业》、《清代康熙时期“生息银两”制度的初创和运用》、《清代雍正时期“生息银两”制度的整顿和政策演变》、《清代乾隆时期“生息银两”制度的衰败和“收撤”》、《清代乾隆时期盛京地区的“生息银两”和官店》等文，对由皇室内帑拨出的“生息银两”(又称“滋生本银”)问题进行了系统深入的研究。作者认为，“生息银两”一方面具有增殖皇室财富的功能，另一方面又作为当时军、政、旗系统行政管理工作的必要补充。韦庆远的《档房论史文编》中收录的《康雍乾时期高利贷的恶性发展》、《清代著名皇商范氏的兴衰》涉及“生息银两”和皇商。赖惠敏的《乾隆朝内务府的当铺与发商生息》，也是一篇有分量的论文，该文主要涉及当铺的资金来源、内务府对当铺的经营、内帑与商人、乾隆帝对商人的政策几个方面。^[160]赖惠敏的其他几篇相关论文也值得注意，如《清代皇族的家族结构与财产分配》、《清乾隆朝的税关与皇室财政》^[161]。叶志如的《从人参专采专卖看清宫廷的特供保障》，分别对清入关前的人参采买、入关后清皇室对人参的垄断开采、宫中对人参的库贮和使用、宫中人参专卖和参银的使用等作了论述。^[162]

祁美琴《清代内务府》是对皇室财政进行集中研究的重要著作。该书首先缕述了秦汉以来内务府的沿革以及历朝内府经费来源的特点，认为就宫中财政与国家财政的关系而言，秦汉时期呈现的是宫中财政与国家财政分离，魏晋南北朝时期呈现的是宫中财政与国家财政混一，宋明时期呈现的是宫中财政与国家财政有分有合。“清代内务府吸取明朝内外府库职责权利有分有合、导致国家财富多为宫中耗尽的教训，对内府库藏的收入来源和用途进行明确的划分，有效地限制了皇室对国赋的索取范围和数额，尤其是在鸦片战争以前，户部基本上能够正常运行”。^[163]在这种总体认识的基础上，具体分章论述了满族早期社会的特点与内务府产生的历史背景、满族早期社会的包衣与内务府的关系、清初内务府与十三衙门的关系、清朝内务府机构的确立与完善、内务府的经费来源(包括来自部库的皇室经费、来自盐业的收入、来自榷关的收入、贡品、没收、罚赎、捐纳、内务府的商业活动、恩赏、生息银两等)、内务府的经费支出(包括皇室日常膳食和服饰用品、赏赐、节日庆典、修缮祭祀、出巡、衙门办公费和官员差役人员的薪资等)、内务府皇庄、内务府与江南三织造、内务府的历史地位。美国学者雷斯顿·托伯特著有《康雍乾内务府考》一书，对内务府的建立与沿革、内务府的财政功能，以及内务府的地产、人参贸易、商业经营、盐铜专利、关税、皇家工厂、进贡制、籍没等，也有深入的研究。^[164]另外，松井义夫在早期的著作中已经注意到户部与内务府的关系:“作为皇室的经费，一般有皇室财产收入、例贡和各省解输的内务府经费三项，但又不拘泥于此，内务府经常向户部‘借拨’银两以充经费，然而这种所谓的‘借拨’，又往往成为永久的借入。”^[165]陈锋在《中国俸禄制度史》中对清朝的皇室俸禄进行了集中探讨，他的《清代盐政与盐税》和《清代军费研究》，则涉及各盐区的帑本和帑利以及“生息银两”与八旗红白事例银的发放。李澍田主编《清代满洲土地制度研究》对内务府的皇庄有较充分的探讨。郭松义、李新达、李尚英的《清朝典制》，张德泽的《清代国家机关考略》，李鹏年的《清代中央国家机关概述》，万依、王树卿、刘潞的《清代宫廷史》等书，都涉及内务府的设置与运作。

马伯煌主编《中国经济政策思想史》在“中央集权下财权的内外对掌”一章中，对明清以来国家财政与皇室财政关系的变化进行了理论归结:“入明而清，内廷行政已形成严密的制度化，从而在财政上构成内外连环衔接的权力结构。既然皇权通过内廷行政能有效地控制外廷，使之成为单一的执行机构；而财政的内外储备，在一定程度上也就没有必要再加以严格的区分。在这种情况下，外廷财政的截内功能逐渐减弱。与此相对的是，这一时期名为内库(内帑)的内廷储备，越来越具有皇帝个人私藏的性质。”^[166]当然，所谓的外廷财政的截内功能逐渐减弱，以及内帑越来越具有皇帝个人私藏的性质，仅是就一般情况而言，在拙著《清代军费研究》中，就不乏拨内帑以助军需的事例。