财政复苏与教育财政政策（—）

第四节　财政复苏与教育财政政策（1963—1965）

1962年起,国家财政随着经济在调整中恢复,财政赤字逐渐消除,1965年全国财政收支相抵,结余7亿元。然而这次财政复苏是在紧缩下的复苏,这种复苏对于教育财政经费影响是双重的。

一、文教经费“适当的安排”

1960年李先念曾指出:在加强国防备战和加速内地建设的情况下,文教卫生科学事业方面的经费,只能作适当的安排,不可能有大的增加。今年试行半工半读、半农半读的教育制度所需要的经费,除了国家预算安排的部分以外,还将由国营企业直接拿出一部分钱来,用于这方面的开支。^[38]

这一时期国家用于教育财政支出总额逐年增加,1963年为30亿余元,1964年为35亿余元,1965年为37亿余元；教育财政经费在财政中所占比重是8.84%、9.01%、7.93%。（见表3－1）在强调战备和经济发展的形势下,政府对于文教经费持“适当的安排”的态度；在教育上提倡两条腿走路的方针,减轻政府在教育财政上的责任。

1964年2月,毛泽东主持教育工作座谈会,指出教育的方针路线是正确的,但办法不对。这一时期的教育方针即两条腿走路的教育方针。1964年3月,陆定一在全国教育厅局长会议指出:平常时候两条腿走路,灾荒时也要两条腿走路。在整个社会主义阶段都要两条腿走路。“要搞国防,国防的钱不能用来办学校,因为有帝国主义。”^[39]

二、“负担得起”的普及教育制度

1964年5月,中共中央批转河北省农村教育问题的两个材料,指出:办教育要“两条腿走路”,这是党的方针。“用一条腿走路的办法普及教育,只能用强迫命令的办法,而且国家开支不起。用两条腿走路的办法,可以多快好省地普及教育。”“在教育经费”的开支中,要有一个适当部分用于补贴简易小学和农业中学。”^[40]

1964年,刘少奇在向中央各部委和北京市委干部的报告及在各地视察时,建议各省、市、自治区试办半工（农）半读学校。刘少奇在《半工半读,亦工亦农》一文中指出:

“用目前这种教育制度不能普及教育,国家负担不起,家庭也负担不起。如果一个家庭有四五个小孩子上学,有的进小学,有的进初中、高中,有的要进大学,那不但一般的工人农民家庭负担不起,恐怕今天在座的同志的家庭也难于负担,也要发生困难。那末,用一种什么办法,既能普及教育,国家和家庭又能够负担得起呢？那只有除开现在的全日制学校以外,再办那种半农半读或者半工半读的学校,就是小孩子大体上自己可以搞到饭吃,国家稍许补贴一点,家庭补贴一点。因此,可不可以设想,现在的这种学校不再增加了,现在这种学校的教育经费也不加了,国家以后每年还可以增加一点教育经费,把增加的教育经费拿来办这种半工半读或者半农半读的学校。从当前来讲,从普及教育来讲,我看必须采取这个办法。”^[41]

1964年8月,刘少奇发表《关于两种劳动制度和两种教育制度》一文,提倡通过生产劳动解决教育经费问题,但这时教育发展目标较为务实,因而与大跃进时期教育发展策略有极大不同。“实行半农半读或者半工半读的教育制度,使小孩子自己可以弄到饭吃,又能读书,这样国家就可以负担得起,家庭也可以负担得起了。因此,就有可能普及教育。”同时,对于宏观教育财政经费不构成冲击,对现有全日制学校也不减少,是一种增量发展,是双轨制的发展。“教育经费每年可以增加一点。增加的经费,我看一律不办现在的这种学校,通通拿来办半工半读、半农半读的学校。”^[42]

从本章所述可知,宏观财政对于教育财政的影响是多重的,而财政经费分配过程实际是政治决策过程和一个经济决策过程。新中国成立后,中央上层的决策和意见制约和控制着教育财政经费的规模。

改革开放后,中国学术界对于新中国成立十七年教育投资反思不断深入。杨葆焜在20世纪80年代末判断:“我国的教育事业是纳入国民经济总体系的一部分。因此,我国教育投资的主要来源是国家预算内有计划的拨款,包括国家预算安排给教育部门的教育事业费和教育基本建设投资。这是我国教育投资的主体部分,是我国教育投资的主要来源。”^[43]这种宏观判断是准确的。涉及新中国成立后对于教育投资的评价时,他仍认可政府对于教育投入的相对水平。“教育投资的相对量,指教育投资在社会总产值、国民收入和财政支出中的比例。新中国成立以来,我国教育投资在国民经济指标中的比例,总的趋势是随国民经济的发展而逐步提高的。50年代到60年代中期比例都有相应提高。”^[44]但是,他对于这一时期教育投入的理论却持一种批判的态度。“长期以来,人们对教育投资的社会作用和性质,存在一种偏见。他们把教育部门看成是纯消耗性部门,把教育劳动看成是纯消耗性的劳动,把教育单纯作为一种阶级斗争工具,因而把教育投资视为纯消费的投资。这是一种传统的小生产观念的反映。”^[45]

20世纪90年代,靳希斌对上述看法提出异议,认为1949年至1985年期间教育教育投入是一段“不甚理想的历史”。他认为这一时期的教育投资在不同时期波动较大,从第二个五年计划起的20年间,教育投资一再被挤,是教育事业同国民经济关系失调的时期。比较突出的是1958年以后,教育同国民经济一样盲目大发展,结果导致教育事业的全面萎缩,教育质量下降。受教育者人均教育投资下降且不稳定。教育所培养的劳动力,尤其专门人才,在数量、质量、结构上适应不了经济和社会发展的需要。^[46]

21世纪初,学者的批判性进一步加强。杨会良提出从1950年到1970年的三十年间财政性教育经费增长缓慢,支出总量很低,每年年均增长幅度也很小；他发现教育投入和财政赤字之间有很强的相关性。^[47]李永贤分析新中国成立初期“先经济后教育”的教育财政政策,认为在这一思想的指导下,教育不断地被边缘化,教育经费也多次被削减,教育发展严重滞后。^[48]

本文发现中央对于教育财政经费总规模的控制通过教育财政政策和财政预算分配意见表现出来,进而主导着财政分配。中央政府对教育价值的认同程度较为有限。

其一,新中国成立后,宏观教育财政政策一直非常低调,与不时出现高调和激进的教育计划相反。政府在各个时期在财政预算上均十分理性地、冷静地控制教育财政经费。从教育财政政策分析,在财政危机下,因军事、政权建设和经济建设急需经费,教育财政政策往往是在力求控制教育财政经费总量,因而屡屡出现以不增加财政经费为底线的教育发展策略。

其二,1953年财政形势好转,国家进入大规模以重工业为主的经济建设时期,因推行资本密集的重工业优先战略,教育经费被控制在适当的范围；虽然教育经费总额在提高,教育经费在财政中比例在提高,但是提高程度有限。1958年后,受到“大跃进”和“大炼钢铁”的影响,教育财政经费在国家财政的比例锐减,教育在财政中的地位下降。1961年后,国家财政经济危机下精减各项事业,相对而言,教育财政经费占财政比例回升,但因国防和经济建设仍处于国家财政拨款的优先地位,教育财政地位回升幅度不大。国家用于教育财政经费在财政开支中所占比例,这一指标是衡量教育财政努力程度的标准,它从财政上反映了政府对于教育的重视程度,对于教育价值的认同程度。这一标准在1965年前未超过10%,从1952年到1965年期间,在6.03%～9.20%之间俳徊,14年间平均只占7.9%。（见表3－1）相反,国家用于经济、国防的开支在1952年至1965年间平均分别高达54.48%、19.52%。（见表3－2）可见,政府在教育财政上的努力程度有限。

其三,新中国成立十七年中,财政经费占GDP的比例激增,社会占有资本总量下降,以财权和事权相对应的原则分析,财政理应多支出教育经费,但是在军事和重工业优先发展的经济政策下,教育在财政中地位不高。新政权为了缓解财政压力,采取了垄断经济的做法。1950年实行的国家控制政策,开始对重要工农业物资和对外贸易进行垄断,如粮、棉贸易,以及部分有色金属矿砂,大豆和土产。1953年起国家通过剪刀差、粮食统购统销等方式,把农业剩余转为对重化工业的投资,通过公私合营将私人工商业转为公有国营；政府的收入在短期内增加,财政压力得到缓解。1953—1957年,第一个五年计划实施期间,财政收入也有显著增长。中央政府为继续保持经济的快速增长,坚持走重工业化道路。为弥补外资来源的减少,国内需要更多的农业剩余转化为工业投资,于是,出现农村人民公社组织形式。资源的全面国有化导致经济资源的财政化,财政是国家资金再分配的主渠道。财政部门、计划部门拥有对资源一面调拨、分配的垄断权。在政府的财政收入占GDP比重高的情况下,教育财政汲取能力并没有相应增高。

实际上,新中国成立十七年中,政府财政收入占国民生产总值比例逐渐提高,1952年为27.06%,1953年为27.05%,1959年为33.85%,1960年为39.28%,1961年下降为29.19%,1965年为27.58%。（见表3－1）^[49]这一时期,国家安全和经济增长成为新政府最为关注的目标,也成为政府财政投入的主要领域。一般而言,当政府占有社会绝大多数的资源,承担的公共责任也更大；当社会占有更多的资源,社会可以投资办学。新中国成立后教育财政支出占GDP的比重,这一标准在1965年前未超过3.18%,始终在1.62%～3.18%间徘徊,14年中平均占2.37%。（见表3－1）国家教育财政支出历年的增幅,没有与国民生产总值或国家财政收入的增幅保持大体一致,而是出现不规则的变化,甚至出现负增长。一般而言,随着财政收入在国民生产总值中的提高,教育经费占财政开支的比例将逐渐上升。按上述常理,如果通过统计相关分析,这两列数据应是正相关。以1952—1965年中国财政收入占国民生产总值的比例和教育财政开支占财政开支的比例计算其相关系数,相关系数为负,即不是正相关。这说明,财政收入的最大化并没有带来公共教育投资的最大化。

其四,新中国成立后,教育界往往认同政府对于教育经费的决策,自觉节约和压缩教育经费。武训和陶行知批判、杜威和胡适的批判、知识界的思想改造运动、三反五反运动、反右运动等一系列的政治思想运动使教育界减少为教育经费向政府疾呼的声音。优先发展重工业是当时党内的主流思想,发展重工业需集中资金,压缩其他部门的财政开支。由于媒体被视为党的“喉舌”,不一致的意见极少正式公开。在教育财政决策中,多元化的各种声音几乎销声匿迹。在冷战思维下,国家财政情况被视为机密,因而,教育财政透明度无从谈及。从预算技术角度看,1949年至1965年历届财政部官员在全国人民代表大会或中央人民政府会议上所做的预决算报告中,教育一般没有单列,而是放在文教经费中笼统加以说明。

表3－1　全国教育财政支出与宏观财政状况（1950—1965）^[50]

续表

表3－2　全国教育财政支出与国家其他财政支出（1950—1965）　（单位:%）^[51]

表3－3　国家用于教育支出（1952—1965）　（单位:亿元）^[52]

【注释】

[1]杨葆焜.教育经济学［M］.武昌:华中师范大学出版社,1989:152.

[2]关于财政概算执行情况的说明（一九五零年六月十五日）［A］.陈云文集（第二卷）［C］.北京:中央文献出版社,2005:140.

[3]对时局的估计与财政问题对策（一九五零年十月二十六日）［A］.陈云文集第二卷［C］.北京:中央文献出版社,2005:181.

[4]491230,钱俊瑞部长在第一次全国教育工作作会议上的总结报告要点［A］.何东昌.中华人民共和国重要教育文献（1949—1975）［Z］.海口:海南出版社,1998:7.

[5]500500钱俊瑞:当前教育建设的方针［A］.何东昌.中华人民共和国重要教育文献（1949—1975）［Z］.海口:海南出版社,1998:17.

[6]关于财政经济问题的报告（一九五二年四月十九日）［A］.陈云文集第二卷［C］北京:中央文献出版社,2005:381.原文为旧币,作者已换算1955年的新币。

[7]关于财政经济问题的报告（一九五二年四月十九日）［A］.陈云文集第二卷［C］.北京:中央文献出版社,2005:389.

[8]吴承明,董志凯.中华人民共和国经济史（第一卷）［M］.北京:中国财政经济出版社,2001:773-774.也可见1949—1952中华人民共和国经济档案资料选编.财政卷［Z］.北京:经济管理出版社,1995:1207.教育支出占财政支出（不含债务）的6.41%。

[9]薄一波.关于一九五三年国家预算的报告（1953年2月12日）［A］.财政部办公厅.中华人民共和国财政史料（第二辑）国家预算决算（1950—1981）［Z］.北京:中国财政经济出版社,1983:26.

[10]邓小平.地方财政工作要有全局观念（一九五四年一月二十五日）［A］.邓小平文选第一卷［C］.北京,人民出版社.

[11]530124,习仲勋:1953年文化教育工作的方针和任务［A］.何东昌.中华人民共和国重要教育文献（1949—1975）［Z］.海口:海南出版社,1998:190.

[12]邓小平.地方财政工作要有全局观念（一九五四年一月二十五日）［A］.邓小平文选第一卷［C］.北京,人民出版社.

[13]宋新中.当代中国财政史［M］.北京:中国财政经济出版社,1997:196.

[14]张健:学校要厉行精简节约［J］,人民教育.1953（10）:13.

[15]美国教育财政经费预算分三级,联邦政府、州政府和学区,美国教育主要由州政府和学区负责。文中所指的比例可能是指联邦政府预算中的教育经费。

[16]在第一届全国人民代表大会第二次会议上教育部长张奚若的发言［J］.人民教育,1955（9）:12.

[17]550916,中共中央批发林枫同志在全国文教工作会议上的报告给各地党委的指示［A］,何东昌.中华人民共和国重要教育文献（1949—1975）［Z］.海口:海南出版社,1998:511.

[18]方立.怎样引导学生正确认识升学就业问题［J］.人民教育,1957（4）:8.

[19]苏人.普通教育“办糟了”吗［J］.人民教育,1957（8）:13-15.

[20]张健.我国高等教育是越办越好了［J］.人民教育,1957（10）:7.

[21]目前的财经情况和工作要点（一九五三年九月八日）［A］.陈云文集（第二卷）［C］.北京:中央文献出版社,2005:488.

[22]目前的财经情况和工作要点（一九五三年九月八日）［A］.陈云文集（第二卷）［C］.北京:中央文献出版社,2005:433,451.

[23]李先念.关于一九五四年国家决算和一九五五年国家预算的报告（1955年7月6日）［A］.财政部办公厅.中华人民共和国财政史料（第二辑）国家预算决算（1950—1981）［Z］.北京:中国财政经济出版社,1983:64-94.

[24]李先念.关于一九五五年国家决算和一九五六年国家预算的报告（1956年6月15日在第一届全国人民代表大会第3次会议上）［A］,财政部办公厅.中华人民共和国财政史料（第二辑）国家预算决算（1950—1981）［Z］.北京:中国财政经济出版社,1983:108-133.

[25]刘澜涛.第一届全国人民代表大会预算委员会关于一九五五年国家决算和一九五六年国家预算的审查报告（1956年6月28日）［A］,财政部办公厅.中华人民共和国财政史料（第二辑）·国家预算决算（1950—1981）［Z］.北京:中国财政经济出版社,1983:103-105.

[26]宋新中.当代中国财政史［M］.北京:中国财政经济出版社,1997:248-256.

[27]中共中央文献研究室.毛泽东文集（第二卷）［C］.北京:人民出版社,1999:344-364（360）

[28]财政部办公厅.中华人民共和国财政史料（第二辑）·国家预算决算（1950—1981）［Z］.北京:中国财政经济出版社,1983:184—197.

[29]580407,邓小平.办教育一要普及,二要提高［A］.何东昌.中华人民共和国重要教育文献（1949—1975）［Z］.海口:海南出版社,1998:820.

[30]600125,财政部党组、文化部党组、教育部党组、卫生部党组关于全国文教财务工作会议的报告［A］,何东昌.中华人民共和国重要教育文献（1949—1975）［Z］.海口:海南出版社,1998:947.

[31]李先念.关于一九六一年和一九六二年国家决算的报告（1963年7月4日）［A］.财政部办公厅.中华人民共和国财政史料（第二辑）·国家预算决算（1950—1981）［Z］.北京:中国财政经济出版社,1983:264-278.

[32]610810,全国高等学校及中等学校调整工作会议纪要［A］,何东昌.中华人民共和国重要教育文献（1949—1975）［Z］.海口:海南出版社,1998:1055.

[33]620516,林枫同志在全国教育会议上的讲话［A］.何东昌.中华人民共和国重要教育文献（1949—1975）［Z］.海口:海南出版社,1998:1093-1095.

[34]认真执行教育方针［M］.北京:人民教育出版社,1958:19-24.

[35]581126,财政部、文化部、教育部、卫生部关于全国文教的财务工作经验交流会议的报告［A］,何东昌.中华人民共和国重要教育文献（1949—1975）［Z］.海口:海南出版社,1998:863.

[36]R.麦克法夸尔,费正清主编.剑桥中华人民共和国史（上卷）［M］.北京:中国社会科学出版社,2006:374.

[37]李先念.关于一九五九年国家决算和一九六○年国家预算草案的报告（1960年3月30日）［A］.财政部办公厅.中华人民共和国财政史料（第二辑）·国家预算决算（1950—1981）［Z］.北京:中国财政经济出版社,1983:237-254.

[38]李先念.关于一九六四年国家决算和一九六五年国家预算草案的说明（1965年7月22日）［A］.财政部办公厅.中华人民共和国财政史料（第二辑）·国家预算决算（1950—1981）［Z］.北京:中国财政经济出版社,1983:323-331.

[39]640307,陆定一同志在全国教育厅局长会议上的总结讲话［A］.何东昌.中华人民共和国重要教育文献（1949—1975）［Z］.海口:海南出版社,1998:1257.

[40]640506,中共中央批转河北省农村教育问题的两个材料［A］.何东昌.中华人民共和国重要教育文献（1949—1975）［Z］.海口:海南出版社,1998:1279.

[41]640801,刘少奇:半工半读,亦工亦农［A］.何东昌.中华人民共和国重要教育文献（1949—1975）［Z］.海口:海南出版社,1998:1296.

[42]640822,刘少奇:关于两种劳动制度和两种教育制度［A］.何东昌.中华人民共和国重要教育文献（1949—1975）［Z］.海口:海南出版社,1998:1305.

[43]杨葆焜.教育经济学［M］.武汉:华中师范大学出版社,1989:152-153.

[44]杨葆焜.教育经济学［M］.武汉:华中师范大学出版社,1989:175-176.

[45]杨葆焜.教育经济学［M］.武汉:华中师范大学出版社,1989:150.

[46]靳希斌.从滞后到超前——20世纪人力资本学说·教育经济学［M］.山东教育出版社,1995:366-370.

[47]杨会良.当代中国教育财政发展史［M］.北京:人民出版社,2006:44-46.

[48]李永贤.建国初期“先经济后教育”的教育财政思想之评析［J］.清华大学教育研究,2005（2）:102-108.

[49]相关数据如预算内、外收入与国民收入的比例［A］.可见财政部综合计划司.中国财政统计（1950—1991）［Z］.北京:科学出版社,1992:319.

[50]“国家用于教育的支出”一项包括预算内教育经费和预算外教育经费两项,故本文中的这项数据与杨会良.当代中国教育财政发展史论纲［M］.北京:人民出版社,2006:46.其中表1.3“教育支出”一列数据不一致,杨著用预算内教育经费；本表本项数据在1961年后包括国家预算外教育支出。“财政支出”及“国家用于教育支出”二项,不同资料的数据略有差异；“财政收入”项目在中国财政年鉴编辑委员会编.中国财政年鉴2000［M］.北京:中国财政杂志社2000:394、412.（称书A）的数据与中华人民共和国财政部综合计划司.中国财政统计（1950—1985年）［Z］.北京:中国财政经济出版社,1987:15,85.（称B书）上的数据略有差异。“国家用于教育支出”一项B书与C书不一致,即与财政部综合计划司.中国财政统计（1950—1991）［Z］.北京:科学出版社,1992:109（称C书）。“财政收入”一项B书和C书一致,“预算内教育经费支出额”一项A书与C书一致。故本文财政支出、国家用于教育支出二项数据均取自C书的13页和332页。C书无“国民生产总值”项目,只有“国民收入”项目；故“国民生产总值”一项资料来源于中华人民共和国教育部发展规划司编.中国教育统计年鉴2004［Z］.北京:人民教育出版社2005:664.本表其余数据由作者计算,如,“教育支出占财政支出比重”由作者计算,因本文所取“国家用于教育支出”一栏取自C书,故本文本项数据与B书85页所列“教育支出占财政支出比重”的数据不一致。

[51]财政部综合计划司.中国财政统计（1950—1991）［Z］.北京:科学出版社,1992:13,109,332.教育所占比例和最后一栏平均数为作者计算.

[52]财政部综合计划司.中国财政统计（1950—1991）［Z］.北京:科学出版社,1992:13,109,332-333.