改革与完善潍坊市及以下财政管理体制的构想

改革与完善潍坊市及以下财政管理体制的构想

李齐云^[1]　汤　群^[2]　黄秀梅^[3]

1994年分税制改革初步确定了中央与省级单位之间的财政体制，但并没有确定统一的省以下尤其是市以下的财政体制，而是由各市根据自身情况自行决定。近年来，由于财权重心上移、事权重心下移等情况，县、乡两级政府财政运行的困难凸现，引起了基层县、乡两级欠发工资、负债等严重问题，从而影响了经济发展与社会稳定。因此，改革市以下财政体制，缓解基层财政困境，在当前尤为迫切。2006年7月，我们就潍坊市及下属的诸城、临朐等县级单位进行了实地调查，对潍坊的财政总体情况进行了初步分析，并对改善潍坊市及以下单位的财政管理体制进行了思考。

一、1994年分税制以来潍坊市财政体制的基本情况

潍坊市位于山东半岛中部，辖奎文、潍城、坊子、寒亭四区，青州、诸城、寿光、安丘、昌邑、高密六市（县级），昌乐、临朐两县，总面积1.58万平方公里，总人口850.7万。分税制改革以来，省政府对潍坊市实行了新的财政管理体制，以此为基础，潍坊市对县区，以及县区对乡镇的财政体制都进行了逐步完善。

（一）市对县区的财政管理体制

1.1994年以来，省对潍坊市一直实行新老体制并行的分税制财政体制，即一方面按照中央分税制体制的要求，划分了省与潍坊市的收入范围，确定了税收返还方法，按1993年潍坊市的实际收入以及税制改革和各级收入划分情况，计算出净上划中央的收入数额，以此作为省对市的税收返还基数；另一方面保留了“定额上交加比例递增”的原体制办法，递增比例由原来的8%调减为1995年的7.5%，1998年为5%，2005年调减为3%。比照省对市的办法，潍坊市对各县区也实行了分税制财政体制改革，按照企业隶属关系划分了市与区县的收入范围，以1993年为基期年，核定了各个县区的税收返还数。

2.自2002年1月1日起，按照上级改革精神，结合地方实际，实施了潍坊市的所得税、营业税收入共享改革。对中央、省下划企业所得税、营业税，原则上由市与中央、省分享，部分重点企业由所在区县参与分享，使得区县收入范围更加完整、合理，充分照顾了区县既得利益，有利于新旧体制的平稳过渡。

3.2006年，按照上级改革精神，从1月1日起，潍坊市改变了按企业隶属关系划分收入的办法，对原体制进行了改革和完善。一是划定收入级次。市级财政收入包括:跨地区经营、集中缴库的企业所得税地方分享部分；市商业银行和市级驻县（市）企业原属市级的各项收入；原体制规定分级管理的市级非税收入。县区级财政收入包括:在本行政区域内实现的各项地方税收（含教育费附加收入、地方教育附加收入）；原体制规定分级管理的区级非税收入。二是确定收入分享方式。以市级下划收入确定各县区上解基数，每年定额上解市级财政；自2006年起，各县区地方税收收入（不含农业税、农业特产税）、教育费附加收入及地方教育附加收入比基期年增长部分，市区按规定比例分享，年终通过体制结算上解市级财政。三是划定收入分享比例。三个市属开发区仍然视同一级财政管理。市与奎文区、潍城区、高新开发区的分享比例为5∶5；市与坊子区、寒亭区、滨海开发区、经济开发区的分享比例为4∶6。市级下放收入比例高于分享比例的部分，按该区税收增长比例递增上解市级财政；市级下放收入比例低于分享比例的，市级超比例分享部分前3年全部返还。同时，为落实市委、市政府关于沿海开发、高新技术发展等重大决策，设立高新技术和北部沿海开发建设基金，对市属三个开发区以2005年地方财力的5%为基数，自2006年起每年递增8%上解市级财政。

（二）县区对乡镇的财政管理体制

根据市对各区县的财政体制调整情况，潍坊市各区县也相应地对所属乡镇的财政体制进行了调整。一是按照中央、省、市分税制财政体制改革的框架，核定乡镇财政收支基数和税收返还基数，对乡镇实行分税制财政体制；二是继续维持分税制以前的体制办法，核定乡镇收支基数，确定上解或补助数额，乡镇上解数额逐年递增，补助数额逐年递减，在此基础上实行包干，多收多支，少收少支。下面仅以两个区县为例。

1.财政经济情况较好的区县，如诸城市。近年来，根据形势发展变化，诸城市本着积极稳妥、综合平衡、科学规范的原则，对市乡财政体制进行了逐步调整与完善。2001年7月，根据分税制财政体制的要求，确定了新的乡镇财政体制，重新合理划分乡镇（街道）财政收支范围，将中小学教师工资上划市级，由市财政统一发放；取消原体制总额分成比例和共享收入的办法，区别不同情况，实行定额上解、定额补助，并由市财政全部解决乡镇（街道）历年的财政赤字。2002年农村税费改革后又进行了完善，将农村税费改革后新增收的农业税作为乡镇级固定收入，上级转移支付资金全部分配给乡镇（街道），用于弥补支出缺口。2003年，对乡镇（街道）新建、扩建投资额在100万元以上的新增项目入库的增值税实行市乡三七分成。2004年，将中小学教师公用经费上划市级管理，由市财政负担。

2.贫困区县，如临朐县。临朐县是个山区农业县，山区丘陵面积占全县总面积的87.2%以上，下辖16个乡镇，2个街道办事处，总人口86.5万人，其中88.3%为农业人口。在财政体制方面，临朐县根据实际情况，重新划分了乡镇财政收支范围，确定了乡镇财政作为一级地方财政的主体地位，逐步建立了乡镇财政收入的稳定增长机制，同时加大了扶持范围和力度，争取上级转移支付额逐年递增。从2005年1月1日起，按照省市对财政困难县的要求，将农村中小学教职工工资按国家规定工资标准上划县财政管理。

二、潍坊市现行财政管理体制反映出的问题

（一）地方政府间责任划分不明确，财权与事权不能做到真正意义上的统一

1994年分税制改革的重点是划分财权，国务院只是对中央与地方的事权和支出作了原则性的大致划分，而省以下各级政府间的支出划分仍然采取了维持原体制的方式。地方政府在财政收入上解部分被按一定比例核定增加上解后，其职能范围几乎不变，仍承担着地方建设、社会安定、发展科技、兴办教育以及推进社会保障制度等任务和职能。而先天发育不良的地方税体系本来就很难让省及省以下每一级政府都能拥有相对独立、完整、可靠的收入来源，凭借游戏规则的制定权，省政府在体制改革中也相应采取了一定集中措施。这就使得直接承担相对较多的、相对具体事务的市及市以下财力份额呈萎缩之势。同时，许多应由中央财政负担的开支，变相分流到地方开支，如由地方承担驻军开支、低标准下放军队离退休经费及医疗费、安全部门、气象部门地方配套等，军队对潍坊发展造成的现实挑战已无法回避。还有就是作为纯公共物品的义务教育，这部分本应由中央政府承担的支出也逐渐下移到县及县以下政府，“农村教育农民办”的问题比较突出。

（二）地方税收体系不健全

1.中央集权过度、地方分权过小。

目前，我国尚未制定《税收基本法》和《地方税法通则》，因而不能从法律高度对中央与地方的税收立法权和管理权、地方税种开征及调节范围等重大问题做出科学、具体的规定，地方税收体系乃至整个税收体系建设缺乏依据和规范。分税制改革，主要考虑的是增强中央的宏观调控能力、中央与地方的收入分割、两套税务机构的分设，而对税种的划分，尽管明确了归属于中央和地方的税种，但除了屠宰税和筵席税外，其他地方税种的税收立法权、解释权、税率调整权和减免税权等都未下放给地方，致使地方政府无法根据各自的事权范围和客观需要来制定地方税收的收入制度、税收规模、税收种类、征收标准和管理办法等，这种地方税统一由中央立法，很难符合各地的实际情况。就潍坊市来说，我们知道，盐业是潍坊市工业经济中的重要产业之一，产盐占全国的四分之一，占全省的五分之四。但是，中央规定对盐征收从量税，即不论盐价格的高低，都要按食盐生产总量进行征税，这不利于地方政府根据食盐价格调整税收收入，对盐业生产企业和地方税收征管都带来较大的困难。

2.中央税与地方税的划分不尽合理，造成地方税收入规模明显过小。

分税制改革为了保证中央收入，把总量大且稳定的税划归中央税，如消费税和关税；把增值税、资源税、证券交易税等划为共享税，留给地方的大部分是零星分散、收入不稳、总量不大且征管难度大、征收成本高的小税。而且，经过历次财政体制调整，市以下的主要税种都与上级进行了分享，如增值税、营业税、企业所得税、个人所得税均被省以上分享。同时，分税制不仅使收入增量大头被上级拿走，而且使地方独立主体税种出现缺位，经济发展成果在地方财政收入上体现的程度趋弱，一定程度上影响了地方发展经济的积极性。目前，新老财政体制仍然并行，在20世纪80年代确定旧体制时，潍坊市正处于经济发展高峰期，上缴基数大，直接导致现在上交负担沉重，带来了区域经济资源的流失。分税制改革使得中央集权程度强化，过多地考虑了提高中央财政收入，而影响了地方税的有效性，特别是县乡两级财政收入明显下降。

3.地方税税种改革进展缓慢，不适应经济发展的需要。

一些该开征的新税种，如社会保障税、遗产和赠与税、物业税等迟迟未能出台，一些该改进的税种，如城市维护建设税尚未能得到改进；一些该合并统一的税种，如内外资企业的地方税种至今没有统一起来，致使在内外资企业所得税以及房产税、车船使用税、土地使用税、固定资产投资方向调节税、城市维护建设税等税种的征收方面内外有别，既不利于公平税负，实现平等竞争，也不利于我国税制与国际税制接轨。

4.地方税收司法保障体系尚未建立健全，地方税收工作缺乏有力的保障机制。

目前由于我国尚未建立比较完善的地方税收司法保障体系，税务司法程序没有实现法制化，因而税务司法效力不高。特别是地方税务机关负责管理的税种多、税源小、零星分散、征管难度大，加上公民纳税意识普遍薄弱的因素，致使偷逃骗税行为得不到严厉的打击，暴力抗税的案件也时有发生，地方税务人员的人身安全经常受到威胁，地方税务机关的执法得不到有力的保障。

（三）转移支付的均衡作用没有得到发挥

1.转移支付形式过多，结构不合理。

我国的转移支付包括上下级政府之间的体制补助、结算补助、专项补助、税收返还以及均等化（过渡期）转移支付等多种类型，除此之外，对地方政府而言，还存在地方政府间的横向转移支付形式。转移支付形式过多，操作起来过于繁杂，效率低下。而且，在我国现行的转移支付结构中，只有过渡期转移支付具有均等化的作用，其他的转移支付形式都属于非均等化财政转移支付，起不到均等化的分配效果。如作为省财政对市级财政转移主体的“税收返还”，是以来源地为返还基础，以既得利益为返还依据。尽管从形式上讲它属于一般的财政转移支付，但对均等化因素考虑较少，对由于历史和现实原因形成的地区间公共服务能力差异没有发挥应有的均衡作用。

2.均等化转移支付设计本身存在缺陷。

（1）具有均等化效果的“过渡期转移支付”相对规模不够大。省对市虽然通过多次修改的相对科学规范的《过渡期转移支付办法》分配的资金每年递增速度较快，但相对于按这种方法计算的各地区巨大的均衡支出缺口，又进一步显现出力度的不足。尽管财政转移支付总量已具有相当规模，且保持了较高的增长速度，但是，真正纳入以公式为基础的均等化分配时，仍显分量不足。

（2）相对于潍坊市相对发达的地市来说，一个重大缺陷就是较发达地区的欠发达县市区享受不到均等化转移支付的好处。就像中央设计过渡期转移支付将山东省排除在外一样，山东省设计一般性转移支付时，也将部分相对发达的地市整体排除在外。所以，尽管潍坊市的临朐县也非常困难，而且省不仅从潍坊其他发达的县市区集中财力，也从上述困难县集中了一些财力，但这困难县却享受不到省里的转移支付。这对潍坊市财政来说面临一个两难的选择:一方面，由于中央、省已经从市、县集中了大量财力，市地陷于自身财力无法再对县市区进行一般性转移支付；另一方面，如果市地在中央、省集中的基础上，再从县市区集中财力进行均等化转移支付，也极有可能挫伤发展较快县市的积极性。

（四）乡镇财政支出增长过快，财政支出结构扭曲

乡镇财政支出的高速增长，一方面源于地方居民对公共需求的压力，另一方面，乡镇政府也有着扩张机构的权利欲望。因此，各级政府事权的明晰划分特别是地方政府部门事权的划分，对于抑制快速增长有着一定的作用。适度的政治分权也会促使乡镇规范自己的支出运作。乡镇扭曲的财政支出结构与扭曲的收入结构形成互动关系。支出结构的扭曲也造成收入结构的扭曲。财政总收入中税收收入比例呈下降趋势。如临朐县，2005年全县地方财政收入完成17833万元，其中税收收入为16271万元，占91.2%。就预算内收入来讲，乡镇收入中个人所得税所占比例很小，而增值税、营业税、企业所得税却占有较大份额。这既挤占了中央的财政资源，又助长了本身的企业家行为，反过来又强化了乡镇政府制度外收入扩张的动机。乡镇政府收入结构扭曲的成因在于:在事权固定的情况下，县级与乡镇之间的转移制度不完善；另外，乡镇政府充分利用自己的优势，与其他各级政府争夺资源。这是经济权利与政治权利不对称条件下的必然结果。

乡镇财政资源效率低下。从宏观的财政资源配置效率，即政府与市场职能划分及定位的角度看，分税制改革单就税收收入划分作了规定，而事权范围，即各级政府应该做什么没有明晰的规定，更不用说在政府与市场的职能定位上，政府应该在什么范围内发挥作用，以及怎样发挥作用做出明确的规定了。从财政资源本身的运作效率看，乡镇政府财政资源的运作效率低是不争的事实。由于政府层级间事权、财权划分不清，不仅导致公共资源的运作效率低下，乡镇财政本身支出也不合理。此外，在中央与省、市、县级纷纷实行公共支出绩效管理的情况下，大部分乡镇政府依然延续传统的财政管理模式，没有任何大的创新举措。这对公共资源运作绩效造成极大影响。

三、关于完善潍坊市以下财政管理体制的建议

（一）明确地方各级政府的职能范围和财政支出责任

要按照公共财政的基本要求，合理界定市、县、乡政府的事权范围，进一步明确市县乡三级政府的财政支出责任，并在此基础上，市、县、乡政府各负其责，严格按事权范围和行政责任，承担本级政府的财政支出。

市级政府要承担应由本级财政负担的政府机关及事业单位人员工资和正常运转经费，社会保障和促进就业支出，区域内省市重点农业项目和农业事业发展支出，科技开发、成果转化和科技产业化项目经费支出，所属学校校舍维修改造及对农村中小学危房改造支出，粮食风险基金和其他各项粮食政策性补贴支出，市本级及县际间公共设施建设支出，根据上级专项资金的性质和项目受益范围承担的所属困难县乡专项配套资金，对所属困难县区的转移支付支出，农村税费改革转移支付支出，以及其他应由市级政府承担的经济建设和各项社会事业发展等支出。

县级政府要承担应由本级财政负担的政府机关及事业单位人员工资和正常运转经费，所属乡镇教师国家统一规定工资，社会保障和促进就业支出，区域内省市县重点农业项目和农业事业发展支出，科技开发、成果转化和科技产业化项目经费支出，按省定公用经费标准统筹风险基金和其他各项粮食政策性补贴支出，县本级及乡际间安排全县中小学公用经费及校舍建设和危房改造支出，粮食公共设施建设支出，对所属困难乡镇安排的转移支付补助和农村税费改革转移支付补助支出，以及其他应由县级政府承担的经济建设和各项社会事业发展等支出。

乡镇政府要承担应由乡镇财政负担的政府机关及事业单位人员工资及正常运转经费，上级政府和本级政府确定的农业项目和农业事业发展支出，乡镇公共设施建设支出，农村税费改革后原由乡统筹开支的乡村两级办学、计划生育、优抚、民兵训练和乡级道路建设五项事业支出，以及对村级的补助支出，其他应由乡镇政府承担的经济建设和各项社会事业发展等支出。凡属市级政府承担的财政支出，市级财政应积极筹措资金加以保障，不得以任何形式转嫁给县区和乡镇政府。市政府委托县乡政府承办的事务，要足额安排对县乡财政的专项拨款，不留资金缺口，不得要求县乡财政安排配套资金。对共同受益项目，要按照受益程度、财力承受能力等合理确定经费分担比例。对负担上级专项资金配套任务有困难的县乡，市级财政要适当承担所属县乡的配套资金和配套缺口。

（二）合理划分市县乡政府财政收入范围，完善地方税制体系

合理划分市以下各级政府间财政收入范围，确保县乡财政有稳定的收入来源。一是根据事权范围、财政供养人口比重和财政支出责任等因素，合理确定市县级政府财政收入占全地区财政收入的比重，切实调整市本级收入比重过高或过低的问题。二是要将税源分布广、征收潜力大的税种划作县乡级财政收入，保证县乡财政有稳定的收入来源，调动县乡政府培植财源、增加收入的积极性，加快县乡财政收入的增长。

1.赋予地方政府必要的税收管理权限。现代公共经济学认为，公共产品具有层次性，按其收益范围，可以划分为全国性公共产品和地方性公共产品。若由中央政府提供全部公共产品，则可能影响到公共产品的提供效率。这是因为，公共产品的提供过程实际上是一个公共决策过程，决策需要以准确的信息为基础。相对而言，地方政府较接近于当地人民，在对地方性公共产品需求的了解上远胜于中央。当人们处于经济信息不完全境地，且难以通过直接控制来实现所确定的目标时，就需要采取分散决策的方式来进行资源的配置或做出其他的社会经济决策。地方政府具有相对独立性，相应地，地方应拥有较为独立的税权。只有这样，才能保证地方支出的需要，才能有效地提高政府机构的运行效率。目前，应逐步下放部分地方税种的税收管理权限，将涉及社会收入分配公平、具有宏观调控意义、在全国普遍征收的地方税种，如企业所得税、个人所得税、营业税等的税收征收权、税款支配权划归地方，税收减免权限适度下放到省级，便于地方根据自身特点贯彻实施。对于税源普遍、税基不易产生区域流动的税种如车船使用税、房产税、城建税等，除税收立法权归中央外，其他权限都可下放给地方，便于各地因地制宜，促进本地经济发展。对税源零星分散、纳税环节不易控制、征收成本大的税种，如屠宰税、筵席税等，其税收立法权、解释权和开征停征权都可下放到省级地方政府。

2.改革地方税税种体系。第一，统一内外资企业所得税（注:已合并）；第二，完善个人所得税，由分类所得税制向分类综合所得税制转变；第三，改革城市维护建设税，将课税范围扩大到包括外资企业的所有企业；同时，结合地方“费”“税”改革，将城建方面征收的市政建设配套费、城市公用事业附加占道费纳入其中，由地方政府确定适用税率；第四，开征教育税和环境保护税。将教育费附加、教育集资等规范为教育税。排污费、超标排污费等环境收费规范为环境保护税；第五，改革房地产税，将房地产税、城镇土地使用税、城市房地产税合并，并将土地管理方面的相关收费纳入其中，成为新的房地产税。

3.确立地方税收主体税种。作为地方税主体税种必须有以下几个主要特征:一是税基较广，收入规模大，以满足地方政府支出的需要；二是具有适度的弹性，能随经济的增长而增长；三是由地方征管效率高，减少税收成本；四是税基流动性较差，避免因地区间税收负担的差异造成资源配置的扭曲。按照以上标准，以下几个地方税种可以成为地方税收体系中的主体税种:

（1）营业税。营业税是地方税种中最具增长潜力的税种。我国是发展中国家，正处于经济高速增长阶段，第三产业发展空间较大。由于营业税的课税范围覆盖了整个第三产业，与此密切相关的营业税也将有较大的增长空间。

（2）个人所得税。个人所得税也是一个颇具发展潜力的税种，随着经济的增长，近年来，我国公民个人的收入也呈现快速增长的趋势，个人所得税收入也逐年增长。

（3）城市维护建设税。改革后的城市维护建设税由于其计税依据的改变和课税范围的扩大，收入数量在地方税收收入中的比例必然大大提高，有能力充当地方税收体系中的主体税种。

（4）财产税。随着经济的发展和市场机制的不断完善，财产的存量也将迅速增加，增值速度也将加快，财产税也应当有能力成为地方税的主体税种。

（三）建立和完善财政转移支付制度

1.规范转移支付形式。

每种转移支付都有其相应的特点和作用范围，应根据具体国情，结合政府的政策目标，来选择相应的转移支付形式。结合我国当前现实，适当归并简化过多的转移支付形式为一般性转移支付和有条件转移支付（或称有条件补助）两类。

（1）过渡期转移支付办法。过渡期转移支付办法是目前我国众多转移支付形式中唯一具有均等化功能的转移支付形式，可将其作为未来规范化转移支付的蓝本来逐步完善，使之演化成规范的一般性转移支付制度。①要解决当前过渡期转移支付办法存在的问题，逐步改革和完善相应机制。对标准收入，要在考虑差异的基础上结合实际进行更为精细的测算；对于标准支出，要建立一套反映地区间支出成本差异的指标体系，以使测算更科学、合理；对于不同地区，依照地区经济发展水平和财政收入能力的差异，应使补助系数有所差别。②要逐步扩大过渡期转移支付的规模。当前过渡期转移支付在整个转移支付中所占的比例还很低，要发挥其均等化效果必须不断扩大其规模，提高在整个体系中的比重，增强其对整个转移支付体系最终效果的影响系数，并把它作为未来转移支付制度的目标主体。

（2）税收返还。税收返还是当前转移支付的主体，采用的是“基数法”，不具有均等化的效果，当初是为了照顾地方的既得利益，固化了既有的利益格局，应该逐步降低直至最终取消。基本思路是:先保持税收返还运转方式不变，每年从对各地的税收返还中集中一定的比例，结合中央拿出的资金，组成中央给地方的均衡拨款资金。集中的比例视情况而定，起初适当低一些，再逐年增加，当达到一定的比例后，再向规范体制过渡。同时，适度调整返还数额既能在一定程度上保证转移支付资金来源，又能削弱返还基数中的不合理因素，这样可在一定程度上缓解并缩小目前地区间公共服务水平的差距。

（3）专项拨款。专项补助是中央政府为了实施其宏观政策目标及对地方政府代行一些中央政府职能进行补偿而设立的，有着其本身的特点，应该在改革过程中，该取消的取消，该规范的规范，该加强的加强。首先，优化结构。使财政支出能够反映政府活动的范围，政府职能范围内的，就安排资金，不应由政府承担的，不再安排。其次，确保重点。在资金投向明确的基础上，把有限的资金用到“刀刃上”，力保国家必须支持和保障的项目。最后，加强管理，提高效益。加强全程监管，保证每一笔资金的使用方向是正确的，使用过程是规范的，使用结果是有效率的。

2.完善转移支付办法。

对于一般性转移支付，要确定地方的标准财政收入和标准支出。解决收入能力评估问题，要参照国际经验，结合分税制改革，客观地分析地方可用财力，同时要考虑国家的收入政策。确定标准支出，要在当前地方政府支出的基础上，进行趋势性分析，对分别处于上升和下降的趋势的支出进行不同的技术分析和处理，以求最大可能地结合地方支出实际。纳入考虑范围的因素必须是客观、确实的，比如人口数量、适龄儿童占总人口的比重、城市化程度、人均GDP、老年人口比重等。

对于专项拨款，也要有统一客观的分配公式可供操作。在公式的设计过程中，应根据各地不同情况和项目的不同特点，选择相关性因素，如项目时期长短、受益范围大小、地方财力水平等，进行精确客观的测算，并保证资金使用的安全、高效。

（四）根据乡镇经济状况合理确定乡镇财政管理体制

要根据乡镇经济状况，区别对待、合理确定乡镇财政管理体制，妥善处理县与乡镇的财政分配关系，避免向乡镇财政转嫁支出。对经济欠发达、财政收入规模较小的乡镇，可采取在适当的期限内财政支出由县级财政统筹安排的财政管理体制模式，以保障其合理的财政支出需要；对经济较为发达、财政收入规模较大、财政收入增长能够满足自身支出需要的乡镇，可采取相对规范的财政管理体制模式，以调动其发展经济和增加收入的积极性。对于实行农村税费改革和农村中小学教师工资县级统筹等改革后，县和乡镇政府事权范围发生的变化，要在体制中明确各级政府的支出责任，合理核定收支基数，保证与之匹配的收入和财力。要进一步加强对乡镇财政的管理，约束乡镇政府财政支出行为。乡镇财政要严格执行国家有关规定，除上级下达的国债等转贷资金外，不得举债或为企业建设项目出具担保。要积极采取有效措施，努力消化乡村级债务。

参考文献

［1］于国安.财政理论与实践［M］.北京:经济科学出版社，2003

［2］樊丽明，李齐云等.中国地方财政运行分析［M］.北京:经济科学出版社，2001

［3］孙开，彭健.财政管理体制创新研究中国［M］.北京:社会科学出版社，2004

［4］李齐云.分级财政体制研究［M］.北京:经济科学出版社，2003

［5］张佑才.财税改革纵论（上、下册）［M］.北京:经济科学出版社，2002

【注释】

[1]山东大学经济学院教授，博士生导师。

[2]山东大学经济学院2004级硕士研究生。

[3]山东大学经济学院2004级硕士研究生。