外国传媒管理体制

二、外国传媒管理体制

外国传媒管理体制是外国新闻传播制度的一个重要组成部分。传媒集团运营机制是传媒管理体制的一个重要组成部分，传媒管理体制的形式决定了传媒集团运营机制的内容。外国传媒业是在私有制下产生和发展的。随着传媒业的不断发展，传媒业和信息产业在不断融合，传媒业的全球化进程也在不断加快，外国传媒管理体制也在逐渐适应新的形式。

外国传媒业的管理体制主要包括报业管理体制和广播电视管理体制，报业在外国的发展具有悠久的历史，并且已经非常成熟，而且由于西方发达资本主义国家的民主制度和对言论自由具有法律上的保证，所以报业的管理体制非常宽松，一般都没有明确的报业管理法规。国家通过一些内部沟通机制和财政支持的手段来管理报纸。而对于广播电视业则具有非常严格的管理体制。主要是因为广播电视业的特殊产业属性：其一，因频谱资源的有限性而受到公共管制。频谱资源的有限性要求对广播电视业进行进入管制和竞争管制。其二，广播电视因公共利益的原因而受到普遍服务管制和多样性管制。一方面，管制机构要求广播电视的经营者通过公众载体为所有公众提供媒体服务；另一方面，公众也能以非歧视性价格广泛接受各种媒体服务。其三，广播电视业的收入来源与广告费密切相关。其四，广播电视的硬件和内容制作呈现一体化结构特征。硬件的变化可以为软件的制作带来很大的影响。其五，广播电视业的社会波及效果较强。因此，广播电视自诞生之日起就受到比报纸更严格的媒介规制。^[2]

因此，传媒业管理体制主要是广播电视的管理体制，作为新闻事业的组织制度，广播电视管理体制主要包括媒介的隶属关系、所有权、内部结构、组织体系以及人事制度等。^[3]西方国家广播电视管理体制的多样性和差异性主要体现在广播电视的所有权、与政府关系的问题以及媒介机构的管理等诸方面。其中所有权问题和与政府关系问题主要是关于媒介的政府规制问题，而媒介机构的管理改革则是在政府规制环境下不断调整结构、进行管理创新的过程。^[4]从广播电视的属性来看，外国广播电视管理体制可以分为商业化传媒管理体制和公共传媒管理体制。

（一）商业化的广播电视管理体制

商业化的广播电视管理体制中的广播电视机构是以私人企业方式经营的商业性机构，以盈利为目的，广告收入为资金来源，以市场为导向配置资源，迎合受众，依靠垄断集团，独立于政府。^[5]商业化的广播电视管理体制以美国为代表。

商业台是美国广播电视的主导力量，资金来源主要是广告、收视费等商业收入。到2001年，美国有商业电台6051座、商业电视台1309座，美国广播公司ABC、全国广播公司NBC、哥伦比亚广播公司CBC、福克斯广播公司FOX分别拥有200座左右的直属台或附属台，形成了全国性的广播电视网。在直播卫星方面，有直播电视公司DirecTV、卫星公司Echostar等运营商提供卫星直播服务。在有线电视方面，有有线电视新闻网CNN、探索频道Discovery、家庭影院频道HBO等200多家有线电视节目提供商，以及时代华纳有线电视公司、康卡斯特公司、考克斯有线电视公司等200多家大型的拥有多个有线电视系统的运营商。

公共台是满足公众利益、促进社会公共教育和文化发展的非营利性机构，资金来源主要是联邦、州和地方政府资助和通过捐赠等方式向民间筹集。到2001年，美国有公共广播电台2234座，公共电视台377座，形成了全国的公共广播电视服务系统。

1.管理机构

国会、政府、法院互动，联邦通信委员会主管。国会主要通过立法授权、人员任免等方式对广播电视进行间接管理。美国通讯法授权成立联邦通讯委员会FCC，作为独立的联邦行政机构对商业广播电视、电信进行管理，其组成的5位委员，须经参议院同意后由总统任命。美国公共广播法授权成立公共广播社团，作为独立的非营利性的机构对公共广播电视进行运营管理，其董事会的9名成员经参议院建议同意后，由总统任命。美国国际广播法授权成立广播管理委员，作为联邦政府机构对美国政府的对外广播电视进行管理，广播管理委员会的委员除国务卿外，其余8名经参议院提名同意后，由总统任命。

由于商业广播电视在美国广播电视发展中占有主导地位，美国FCC在广播电视管理方面具有举足轻重的地位和作用。2001年，FCC主席迈克尔·鲍威尔对该委员会进行了重大调整，由原来的7个局和11个办公室调整为6个局和10个办公室。

（1）6个局。①媒体局，由原来的有线电视局和大众传播局合并而成，负责地面、有线、卫星广播电视媒体服务的政策和牌照发放。②有线竞争局，负责有线通信运营商的政策和牌照发放。③无线竞争局，负责无线通信运营商的政策和牌照发放。④国际局，负责国际政策和频谱规划等职能。⑤执行局，负责实施通信法和FCC的规章、法令，确保得到遵守。⑥消费事务和政府事务局，负责向公众提供FCC的政策、规划和措施，处理消费者的投诉，协调州和地方政府的关系。

（2）10个办公室。①行政法律裁定办公室，主持听证会，对问题进行初步裁定。②通讯业务发展办公室，就小型、小数和女性所有的通信企业的所有权、商机等问题提出建议。③工程技术办公室，分配非政府使用的频谱，就技术问题提出意见。④总律师办公室，是委员会各局和办公室的法律顾问。⑤总监察办公室，负责审计监督、调查管理工作。⑥立法/政府事务办公室，主要与国会及其他政府部门联系。⑦总经理办公室，具有首席运营官职能，在委员会主席的领导和监督下工作。⑧媒体关系办公室，负责与媒体的联络，通报委员会决定。⑨战略规划与政策办公室，是委员会的经济政策顾问。⑩劳工办公室，负责在员工的多样性、平等就业机会等方面向委员会提出建议。

美国FCC和公共广播社团、广播管理委员会都须向国会负责。FCC管理有线电视时要与州和地方政府协调。当事人对FCC制定的政策法令和进行的行政许可、处罚决定等可以提起诉讼，法院有权管辖，进行司法审查，并做出判决。如是终审判决，不管是否有利于FCC都要执行。权力制衡是美国广播电视管理的原则。

2.管理方式

美国对广播电视的管理方式主要依靠法律手段。一是通过国会立法对广播电视进行规制，如1927年无线电法、1934年通讯法、1962年教育电视设备资助法、全频道电视接收机法和通信卫星法、1967年公共广播法、1973年国际广播法、1984年有线通讯法、1990年儿童电视法和反电视暴力法、1992年有线电视消费者保护及竞争法、1994年国际广播法、1996年通讯法。此外，美国联邦反托拉斯法、信息自由法、版权法、刑法等对广播电视也有所规范。二是通过法院判例法对广播电视进行规制。

行政手段是美国管理广播电视必不可少的手段。FCC的行政手段主要如下：

（1）颁发广播电视执照。FCC区分不同类型的电台电视台，规定不同类型的电台电视台应提供的服务性质，并分配频率波段，只有当申请人服务于公共便利、利益或必需时，才可向其批准颁发执照。除经批准领取了执照者外任何人不得使用或操作任何广播电视传递设备设施。

（2）制定政策标准法令。如FCC在1946年公布了《广播电视持照人的公共服务责任》蓝皮书，在1960年制定了《节目指导原则》，在1972年推出“天空开放”政策，在1996年确定ATSC数字电视系统为美国数字电视标准，并制定了由模拟向数字过渡的计划，在2001年发布了进一步向数字电视转换的指令。

（3）业务监督处罚。FCC对违反执照条件的可以处以罚款、吊销执照等处罚。在战时等紧急状态下，美国多使用行政手段引导管理广播电视。

美国管理广播电视还采用经济手段。美国总统和国会可以通过增加或削减财政拨款影响美国政府对外广播电视和公共广播电视。FCC则通过对执照申请人的经济能力规定最低标准来管理商业广播电视的准入问题。

（二）公共广播电视管理体制

公共广播电视管理体制是将广播电视作为公共事业，不受政府直接控制和管理，节目等传播活动具有相对独立性；经济来源以视听费为主，不足部分往往由政府补足；广播电视机构同时通过销售或团体、个人捐款等获得一定资金；广播电视不以盈利为目的，强调其公众服务性和独立性，强调其社会责任。^[6]

国外公共广播电视主要有三种，第一种是在全国媒体市场或领域当中，有垄断性、独占性的全国性广播电视，像英国的BBC，德国的ARD，日本的NHK，它们对整个国家的广播电视发展和走向有主导作用。第二种是主流性的公共广播电视机构。第三种是非主流的广播电视。垄断性的全国媒体一般有几个明显的特点：一是它们的资源是公共资源，主要通过国家税收获得资金，而且这种税收随着经济发展按比例不断增加，能够保证公共广播电视有充足资金来进行全国性服务。二是它们提供的是公共服务。三是有公共教育、社会教育的责任。非主流广播电视可以美国为例，如美国的PBS、NPR、CPB是一个整体，CPB是国家拨款和独立媒体之间的中间人，它的存在是为了防止国家直接控制媒体，抵御一些行政控制和政治控制。美国的公共广播电视是为了满足社会对教育、对公共服务的需求应运而生的，是通过1967年的公共广播电视法案建立起来的。主要资金来源：一部分是国家拨款，即联邦政府和地方政府的资助；一部分来自社团，特别是公共资金的支持；还有一部分是普通受众的捐款。

这里主要以英国为例来说明公共广播管理体制。英国广播电视管理体制发展历史悠久并具有完备的管理经验与改革意识，英国公共服务制度的建立开始于英国广播公司BBC（以下简称BBC）的创立，BBC即是一个公共广播电视的实际运营机构，同时它又是一个管理公共广播电视的监督机构。

BBC建立于1922年，当时它只是一个拥有国家特许独家经营广播权的半官方机构。由于广播资源欠缺，而广播的电波频率的公共资源属性确定媒体应当服务于公共利益的原则，所以它既不能为私人所有，又不能为政府完全掌握。1926年，BBC的管理模式变为公营体制。1951年，保守党上台之后，英国媒体政策开始改变，1954年通过的《独立电视法案》标志着英国开始有出现商业电视台的可能性，该法案还规定新设立的独立电视局（ITA）管理商业电视广播。

从20世纪80年代开始，BBC开始改革。BBC的改革主要经历三个明显阶段：

第一阶段为撒切尔夫人的双轨运营机制的完善阶段（1979年～1990年）。撒切尔夫人本人基本恪守广播电视为公共利益服务的信条，在此阶段，BBC基本上向分众化阶段发展。1982年，定位于以少数受众喜爱的严肃、高雅的电视节目为主的BBC第四频道开播，这基本上反映了分众化的方向。另外，撒切尔夫人还鼓励商业电视机构的发展，商业电视基本上需要大量的资金与技术，此时，英国商业电视台ITV在缺乏资金的情况之下，开始改组公司的规模与效益。ITV的6家公司改组为3家公司，只有1/3的广告收入用于节目制作。BBC内部建立分众化模式是为有效利用BBC的优势实力，并抑制商业化对于英国媒体的冲击。

第二阶段是媒体法规规范的调整（1990～1998年）。《1990年广播电视法》在修正之后，英国独立广播局（IBA）被更加商业化的独立电视委员会（ITC）所代替，这个阶段的改革重心是将广播电视的权力由节目制作部门向公司的高层管理部门转移。在这个阶段，英国媒体基本上接受了美国广播电视媒体改革的核心思想，媒体的重心如果集中在管理阶层，媒体将更向商业化阶段转变，但问题的核心是商业化并没有影响新闻制作的独立性。

第三阶段是数字化后的整体关系的重新调整过程。2000年12月，英国政府发布了题为《通信的新未来》的通信白皮书，白皮书强调在数字时代政府有放松管制的必要性，同时保护公共广播电视的发展对于英国政府有着特殊的意义，同时白皮书在内容上同样放松了对商业电视网的限制，并赋予商业电视网的自我发展的权利，这主要体现在商业电视网在新闻采编上的变化。2001年12月，英国文化部长泰萨·周韦尔（Tessa Jowell）重申了对媒介所有权的规定：每一个电视频道的份额都不得超越15%，英国的广播电视规定将会变得更加简单公平，同时现存的跨媒体规定不变，即任何一个媒体所有者在三种媒介市场不得拥有超过20%的受众，在两种媒介市场不得超过30%，但拥有报纸20%的市场份额就不能同时拥有无线电视或广播。

BBC的经费来源于收看和收听用户，而且以法律的形式给予保证。但政府对于BBC也有很大的控制权，BBC往往需要通过皇室宪章来授予营业执照。政府确定执照费，规定BBC的活动范围，决定BBC在大多数情况下可从事商业活动。