构建重大群体性事件的冲突阻断机制

二、构建重大群体性事件的冲突阻断机制

（一）构建重大群体性事件的冲突源头阻断机制

在冲突阻断机制中，冲突的源头阻断成本最低、效率最高、效果最好，是从根本上化解社会冲突，实现柔性维稳的治本之策。

构建冲突的源头阻断机制，即从冲突的内部和冲突发生的源头来强化重大群体性事件的阻断机制，对我们维护社会稳定，构建和谐社会来说至关重要。我们认为，构建重大群体性事件冲突源头阻断机制的主要途径包括以下几个方面：

1.在全社会建立化解民怨，摒弃暴力的和谐文化

重大群体性事件给社会的稳定造成极大的危害。当然也会给大多数社会成员造成不利影响。因此，要防止大型群体事件发生，首先，要在全社会建立和谐社会的意识形态，使广大民众认识到，暴力和争斗只会使人与人之间的关系恶化，无规则的暴力争斗只会导致利益共损，从而在全社会建立起化解矛盾，防止大规模冲突发生的共识。其次，要把和谐社会理论作为群体性事件治理的指导思想和基本理念，转变刚性维稳，把维权与维稳对立起来，把改革与维稳对立起来，甚至把反腐与维稳对立起来，改变压制不同意见、无原则激化矛盾、动辄上纲上线，把人民内部矛盾扩大为敌我矛盾，一旦闹大，又无原则“花钱买稳定”的错误做法，在应急管理中坚持以人为本、执政为民、预防为主、准备在先、缓和矛盾、化解冲突、维护公共安全、维护公共利益的应急管理总体思路。这是走出“逼人闹大的治理怪圈”的前提。

2.建立畅通的利益表达机制

利益表达机制有缺陷，基层老百姓利益表达不畅通是我国上访多，群体事件多的重要原因。因此，建立畅通的利益表达机制是防止民意转化为民怨的有效方法。

怎样建立畅通的利益表达机制呢？笔者认为：①改革我国民间社团组织的管理制度，改变现有的双重管理体制，给民间社团真正的独立性和更大的活动空间，让民间社团发挥利益聚合与利益表达的功能，尤其要提高弱势群体的组织程度，使每个弱势群体都有自己的代言人。②对我国现有的工会体系进行改革。要使劳动者真正摆脱弱势地位，根本的途径在于提高劳动者的谈判地位，让劳动者拥有与资本同等对话的权利。因为，惟有劳动者自己才是自身利益永远的守护者。在单个劳动者并不具备足够的谈判地位的时候，政府应该制定法律来强化工会的谈判地位，通过工会来表达工人的声音，才是解决劳资冲突的根本办法。③在基层建立畅通的利益表达渠道。如建立应援尽援的法律援助体系；建立相对独立的司法体系以确保司法公正；建立更加开放的新闻媒体管理机制；以及各种投诉电话、邮箱，各种接待日等。④强化公共利益表达机制，因为公共利益表达机制是现代政府权力运行规范化的起点。公民社会要求通过公共利益表达机制使政府的行为符合公共利益，政府权力必须以保障公民权利为基础，以关注社会需求和民意诉求为起点。

3.完善冲突化解机制

任何国家、社会都不可能没有矛盾和冲突，差别在解决矛盾和冲突的能力不同。凡是发达国家、成熟的市民社会，都形成了一种比较完善的利益协调和冲突的化解机制，就是尽可能让大量的社会问题、社会矛盾、社会冲突，在基层得以解决、得以消解，从而增进社会的稳定与和谐。如果基层不具备这些能力，大量的矛盾就会积累起来，形成积怨，伺机爆发。

①建立利益均衡机制。当今社会存在大量既有利益矛盾，又相互依存的利益群体，如劳资关系、医患关系、厂商与消费者的关系、行政官员与相对人的关系等，处理不好利益关系就会形成巨大的冲突。因此，必须在这些群体之间建立利益协调机制，主要是建立法定的利益代表机构和利益协调规则，如建立代表工人的工会和代表资方的行业协会，并建立双方之间的谈判机制和利益协调机制，才能达到双方之间的利益平衡，才能变两败俱伤的负和博弈为双赢的正和博弈。

②对强势群体进行限制，防止强势集团形成权力垄断和利益独占。防止劳动者的利益诉求被忽略，防止资本和权力结盟。避免在信息不对称的强弱群体之间形成零和博弈，否则，利益协调和利益平衡就是一句空话。

③充分发挥各级政府组织，各种利益协调机构在调解矛盾、化解纠纷方面的作用，特别是要主动去梳理、发现和化解各种矛盾。如2010年1月至5月，重庆市20万干部主动出击，下访92万群众，解决各类矛盾纠纷11万余件，其中10年以上信访积案381件，使500万群众直接受益。这种主动疏导民怨，化解冲突的有力举措，应当常态化、制度化。

④不仅要强化现有的政府机构与非政府机构调解矛盾、化解纠纷的职能，还要不断创新一些真正能调解矛盾、化解纠纷的机构，构建多元化纠纷解决机制，即在我们社会中，建立功能和特点多样化，既相互补充，又相互协调的纠纷解决方式，加上高效、公正的司法救济体制，共同结成一种能满足社会主体的多样需要的程序体系和动态的调整系统。

4.建立健全群体性事件的预警机制，把冲突化解在萌芽状态

预警机制就好比是社会的“体检系统”和“诊断系统”，能提前发现社会的“病灶”。我们认为，建立预警机制：①建立多层次覆盖整个社会面的情报信息网络系统，将工作触角延伸到各个领域、各行各业，及时、准确掌握社会矛盾和不安定因素的动态，监测可能引发群体事件的苗头。②及时分析重大政策措施出台可能对社会带来的影响，组织专门力量开展社情民意调查，了解社会情绪和社会心理，以便及时作出有针对性的政策调整。③健全不稳定因素排查制度，组织专家根据平时发生的一些“小事”来寻找冲突苗头和预警信号，确定重点监控的领域，如劳资关系、医患关系、城乡拆迁、移民群体、大专院校、流动群体等。加强基层基础工作，防范重心下移。④建立起有效的信息传递和信息处理机制。避免对问题“怕”“包”“捂”，小事不报告，大事先摆平再报告，等摆不平被迫报告时，局面已经难以收拾，丧失了将矛盾化解在萌芽阶段的最佳时机。⑤建立冲突预警信息和新闻发布的制度。一些基层政府遇到冲突发生，首先想到的是封锁消息。由于政府没有及时体恤弱势一方当事人，没有及时发布权威信息，解释事件缘由，澄清谣言，往往会给谣言的传播留下巨大的想象空间，使大量群众被情绪化的谣言所掌控，尤其是当谣言与人们内心的积怨发生共鸣时，很容易产生一种我们难以预料的巨大能量，一个小小的冲突事件往往就会迅速升级为难以控制的重大群体性事件。要提高舆论引导能力，充分保持对信息舆论的敏感性，努力抢占先机，赢得主动。通过媒介积极引导舆论，利用舆论手段有效畅通民众心理宣泄渠道，全力化解民众心中的怨气。⑥将网络渠道纳入舆情汇集机制，利用网络平台提高防控群体性事件的能力。将网络舆情收集纳入应急管理机制之中，成立专门机构，建立网络舆情监测体系，进行及时有效的舆情信息汇集和分析，切实提高舆情收集能力，提高对群体性事件的预警能力。

5.缩小贫富差距，重建利益共享机制

贫富差距虽然有其存在的客观原因，但也有社会财富分配不公的原因，贫富差距过大是诸多社会矛盾与冲突的根源。因此，缩小贫富差距不仅是解决利益公平分配的重要路径，也是确保中国经济社会稳定发展的一个必要前提。虽然任何一个社会都存在着各种各样的利益矛盾，但只有利益分配问题被控制在一定合理限度之内，经济和社会的安全运行才能有保障。如果利益问题所产生的负面影响超出了必要的限度，便会引发较为严重的社会冲突和社会动荡。

我国目前贫富差距过大已是不争的事实，而且其负面影响有日渐扩大的趋势，要改变这一不合理的状况，政府不应该走回头路代替市场去进行分配，最有效的办法就是从权利保障方面改变弱势群体的弱势地位，在现有制度体系中消除“制度化劫贫济富”的弊端，建立公平分配的法律保障机制。

我们认为，建构公平分配的法律保障机制，①要构建确保起点公平的法律制度，消除身份限制的制度障碍，如改革现有的公共投资法律制度、公共财政法律制度和社会救助法律制度等；②构建确保机会公平的法律制度，修改土地利益分享、自然资源利益分享、环境利益分享、产业利益分享、劳动就业利益分享、融资利益分享法律制度中的不合理因素；③构建确保结果公平的法律制度，在财政税收法律制度、社会保障法律制度、劳动利益保护法律制度等方面清除对弱势群体的不利规定，从根本上改变部分社会成员的基本权利和基本生存条件未得到有效保障的弊端。

（二）不断强化冲突的外部阻断机制

所谓重大群体性事件的外部阻断机制，就是以预防、预警、预控为主体的冲突防范机制，即通过预防、预警、预控来防止重大群体性事件的发生，或者降低其爆发的强度。同时，在群体性事件酝酿、发生的每一个环节进行阻断，来防止重大群体性事件的爆发。

1.强化重大群体性事件的预防机制

减少重大群体性事件的关键在于预防。预防为主，准备在先，是现代应急管理的一条重要原则。但在现实生活中，预防又是最容易被轻视、被忽略的方面。

强化重大群体性事件的预防机制，一方面是为了防止重大群体性事件的发生，另一方面是为未来可能发生的重大群体性事件设置“防火墙”，来提高我们处置群体性事件的能力。其主要内容：①做好充分的思想准备，即一方面强化政府的预防意识，另一方面在全社会建立防范重大群体性事件的预防文化；②做好充分的组织准备，即在各级政府建立突发事件应急管理的领导指挥机构和办事机构，现有的应急机构只是协调机构，还难以担当应急管理的重任；③做好充分的制度准备，即建立必要的法律法规和各种制度，为依法应急管理奠定基础；④做好充分的技术准备，包括预警技术、应急技术等；⑤做好充分的物资准备，即做好应急物资的储备、管理、调度和运输工作。这样可以大大提高我们处置群发事件的能力，一旦群发事件爆发，就能及时启动应急预案，从容应对，从而避免冲突扩大，防止冲突升级和冲突失控，尽可能减少冲突造成的损失。

2.提高和完善重大群体性事件的预警、预控机制

首先，健全冲突信息监测系统。我国虽然已经建立了众多的应急预警机制，但过去缺乏对社会心理研究的重视，未建立起高效的社会心理预警机制和冲突信息监测机制。目前，我国正处于社会转型期，制度变迁促使利益分化加剧，再加上一些不法官员与资本勾结，滥用权力，贪污腐败，谋取私利，侵犯了弱势群体的利益，引起部分群众的强烈不满，致使近年来突发群体事件大量增加。据公安部统计，劳资关系、农村征地、城市拆迁、企业改制重组、移民安置补偿等问题，是酿成“群体性事件”的直接原因。我们可利用公安、国安系统已经建立起来的预警网络平台，增加社会心理监测和冲突预警系统，利用社会心理行为监测指标和分析模型，以及先进的数字化技术、遥感技术和网络通讯技术，定期或不定期地分析、预测各种社会心理行为，以便及时发现突发事件的早期征兆，有针对性地采取相应的科学措施，防止危机扩大。

另外，还要完善信息处理和信息发布的制度。要建立高效的冲突预警系统，仅有先进的信息搜集和信息分析技术是不够的，除了技术支撑，还要有制度保障。因此，必须建立一套比较完备的信息搜集、信息传递、信息汇报、信息分析、信息处理和信息识别，以及信息发布的制度。①要对信息搜集机构的组织、职能、权限、运行程序和方式、权力监督、责任做出详细规定。②要建立信息搜集程序制度、信息传递和信息汇报制度，既要保证信息搜集的准确，又要保证信息搜集的高效；在信息传递和信息汇时既要保证效率，又要保证安全，防止出现漏报、瞒报，以及泄密的事件发生。③建立严格的信息分析、信息处理和信息识别程序，既要高效，又要准确。④建立严格的信息发布制度。在冲突爆发或升级前，政府必须掌握信息主动权，对与冲突有关的信息进行权威发布，避免出现小道消息漫天飞的不正常现象，对激起群众公愤的谣言，要及时辟谣，对不明真相的群众要耐心疏导，防止事态扩大和升级。

此外，还必须建立预警责任追究制度。要通过立法对冲突预警制度进行严格规定，要对预警机构，及其收集、处理、发布预警信息的权限、程序和责任做出详细规定。对违反规定的不负责任、知情不报、遗漏信息、延误预警等行为都要严格追究责任。一旦发现重大群体性事件的苗头，必须迅速采取有效的预控措施，把冲突化解在萌芽状态。首先是健全应急指挥系统。重大群体性事件都是规模较大的冲突，对社会稳定危害极大，不能把责任完全推给公安机关。因此，在冲突大规模爆发之前实行预控，实为明知之举。维护社会稳定是政府的重要责任，必须由政府出面建立、健全常设的应急指挥系统，下设一个专门的办事机构和一个现代化信息系统和指挥平台。这个办事机构平时负责预防工作，如组织理论研究、协助有关机关制定法律法规、组织宣传工作、培训工作、物资储备、提高技术水平等。一旦发现大规模的冲突征兆，常设的应急机构立即转为指挥中心，地方的主要领导人必须立即到场指挥。这样既有领导的权威，又有专业的经验，才能最大限度地减少失误。

同时，还需要建立一支训练有素的应急队伍。对重大群体性事件进行预控，需要一支训练有素、反应灵敏、行动迅速、效率很高的应急处理队伍。广东等地对基层执法队伍进行应急管理方面的培训，大大提高了基层执法队伍的群体性事件的预控能力，实践中起到了很好的效果，重大群体性事件的发生率大大降低。

3.建立导火线事件阻断机制

任何冲突的形成，一定要有一个事由，有一个导火线，而且这个导火线一定是能够引起民众关心的、能够调动大家情绪的、能够激起群众愤怒的事件。对于重大群体性事件来说，大量怀有强烈怨气的群众好比是“干柴”，而作为导火线的事件就好比是“明火”，没有“明火”点燃，“干柴”一般很难自行燃烧。因此，必须构建导火线阻断机制。

要构建导火线阻断机制，要研究导火线事件，使基层执法人员明白哪些冲突事件可能演变成重大群体性事件，从而在执法中处置好导火线事件，使冲突有效被阻断。如：贵州德江公安局成功处置2008年10月17日发生在贵州铜仁地区德江县的一起中学生自缢事件。

4.强化危机公关和谣言阻断机制

危机公关在重大群体性事件的应对中处于非常重要的地位。危机公关的方法很多，如常用的顺应模式、对抗模式、转化模式、切割模式、第三方介入模式等。

谣言是冲突的重要发酵剂，在国内的几乎所有重大群体性事件中，谣言都起了重要的催化作用。当导火索事件发生后，当地群众急于了解事情真相，对信息处于渴求状态。如果地方政府和公安部门处置得当，事件会很快平息。当事件在处理过程中程序不当、过程不透明、结果不公平时，特别是这些信息被传播出来，会激起人们寻求公平处理的需要。在一个对政府、司法的不信任感与不满情绪蔓延的结构箱中，公众的心理预期就是相信这起治安事件会出现不公的处理结果。民间舆论传播通过想象力、翻旧账等方式，自发地寻找着事件的归因，内容往往是与政府在主流媒体上公布的信息不相吻合或者有出入，往往是对主流信息的诠释、补充、修正甚至反驳，出现了“一边倒”现象。其传播的信息都是指责治安事件的强势一方曾存在不合理的行为或官方存在不公现象，并同情、支持弱者。

群体性事件发生后，地方政府越隐瞒，媒体就越好奇、越猜测、越联想，你越阻挠，新闻媒体的猜测和联想就越是负面，猜测和联想的空间越大，谣言的空间就越大，结果你会惊奇地发现，由于谣言满天飞，事实已经神不知鬼不觉地变得面目全非。一些地方政府与新闻媒体打交道时，往往是非常被动，向新闻媒体披露真相时不主动，总是把话说一半，总是慢半拍。事实真相一旦走到谣言的后面，其效果必然等于零。

要建立谣言的前馈控制机制和反馈控制机制。所谓前馈控制机制就是提高应急机构阻断谣言传播的能力和提高民众抵制谣言传播的能力；所谓反馈控制机制就是建立发现谣言、阻断谣言传播的一系列有效措施，如建立高效的信息队伍、建立谣言的预警机制、建立阻断谣言的有效措施等。

5.建立有效的冲突升级转化机制

防止刚刚开始的群体性事件转化升级，是阻断冲突的重要环节。①要越早越好，介入速度要越快越好；②领导人立即到现场，针对引起群众愤怒的主要原因，做出明确的解释和必要的承诺，化解群众的愤怒；③要尽快把围观者与参与者隔离开，防止大量的围观者很快变为参与者，使冲突规模迅速扩大；④充分利用谈判手段化解冲突，谈判是最好的“缓兵之计”，可以充分利用谈判机会分化瓦解群体性事件的参与者；⑤加强特定人群的心理引导和干预，攻心为上，心战为上；⑥避免采取“饮鸩止渴的处置法”，防止出现“不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决”的不良导向。