计划经济：模仿苏联模式及对国家建设的反思

一、新中国成立初期权力集中与国家计划的成就

模仿苏联搞中央集权和计划经济体制，这在新中国成立初期为了迅速改变内忧外患的局面而具有其必然性。因为从当时的国际环境方面看，在新中国成立之初，意识形态斗争白热化，资本主义国家对其实施外交封锁、物质禁运和军事遏制，而苏联愿意与我们建交，并提供援建项目和专家支持，它在中国第一个五年计划中援助的156个成套项目对建立中国自己的工业基础和技术人才的培养起到了至关重要的作用，再加上苏联计划经济体制优越性的示范作用也构成了国家实施计划经济体制的直接动力。事实上，在当时的时代背景下，无论是苏联的高度计划经济体制，还是西方的凯恩斯主义都突出强调计划在经济中的统筹和管制作用，更何况对于一个新生的后发展中国家的政权巩固更是需要中央的集权和计划。因为，从国内政权稳定的角度看，尽管1949年10月1日起，毛泽东在天安门城楼上庄严宣告：“中华人民共和国中央人民政府成立了”，标志着中国主权国家的诞生，也预示着中国将以独立自主的面貌参与国际社会的一切维护国家利益的活动，但国内敌对社会主义政权的残余势力也时刻不忘反攻新政权。根据《中国人民政治协商会议政治纲领》的规定，为了保证政权和平过渡，也为了彻底完成大陆的统一，中央人民政府成立临时军事管制委员会，将全国划分为东北、华东、中南、西南、西北五大行政区。在当时那种情势下，通过军事管制的手段确保新中国稳定的政治秩序是非常必要的。从经济秩序的构建方面看，1950年2月13日至25日，中央财政经济委员会召开全国财经会，做出了《关于统一国家财政经济工作的决定》，决定规定了1950年财政工作的总方针：集中一切财力、物力做目前必须做的事。即统一全国财政收支，使国家财政收入的主要部分集中到中央，除批准征收的地方税之外，所有的农业税、关税、盐税、货物税、工商税的一切收入，均归中央人民政府财政部统一调度使用。统一全国的物资调度，成立全国仓库物资清理调配委员会，规定所有仓库物资由政务院财经委员会统一调度，合理使用，使所有的重要物资，从分散状态集中起来，各地国营贸易机关的物资均由中央人民政府贸易部统一指挥。统一全国现金管理，制定中国人民银行为国家现金调度的总机构，规定一切军政机关和公营企业的现金除留若干近期使用外，一律存入国家银行，外汇牌价、外汇调度也由人民银行统一管理。在保证大部分资金集中在中央的前提下，中央统一领导，分级管理，层层负责，有效地保证了中央财政收入的稳定。正是由于国家通过这一系列行政手段和经济调控手段的运用，通过这些强有力的中央集权，沉重打击了新中国成立之初的投机倒把活动，使新中国成立初物价飞涨、通货膨胀的局面得到较好地改观，既稳定了民心，也使国家财政收支接近平衡，国营经济得到了巩固和发展，也正是基于此，毛泽东才指出这些措施的重大意义“不下于淮海战役”，正式奠定了中央集权型的财政体制，“统收统支”是其典型特征。另外，城市通过对民营企业的收购和赎买等方式，奠定了国营经济的基础性地位，农村通过农业合作社和人民公社的方式把松散的农民组织起来。也通过优先发展重工业、军事工业的战略，奠定了中国未来的工业基础和军事基础。诸如重要的钢铁企业（鞍钢、宝钢、首钢、武钢等）、石化企业（扬子石化、齐鲁石化等）、汽车制造企业（长春一汽和十堰二汽等）和重型军工企业，都是在新中国成立之后的前三十年为工业化国家的建设打下的坚实基础。

总之，通过国家的集权和计划统筹，有助于把有限的资源高效地利用起来，建立起重要设施、基本工业体系和国有经济的基础；也有助于迅速动员起社会，巩固新生的社会主义政权。当然，随着这一体制的延续，其弊端日益呈现，也受到不少学者的批判，认为这种全能主义国家发展把自己封闭于外部世界之外，错过了20世纪五六十年代世界经济发展的黄金期，日本和韩国就是这个时期迅速崛起的国家，事实上，我们的经济在这一时期也取得较快速度的发展，只不过是一方面发展的波动比较大，另一方面经济建设被更为突出的政治运动所遮蔽。“从开放前的统计数字看，国民经济还是获得了较快的增长。人均GDP年平均增长4.5%。国民收入总量年均增长达到了7.95%，30年的时间翻了两番（1978年是1952年的4.53倍）。农业在国民经济中的比重下降了40个百分点，第二产业增加了35个百分点，初步实现了工业化。”^[14] 另一个不容忽视的成就是：中央在教育、公共卫生、医疗保健等方面都使公共产品得到较为均衡的分配，“政府开展了广泛的识字运动，大量投资中小学教育，大大降低了我国的文盲率。目前，我国的文盲率为10%，而印度的文盲率为39%（UNDP，2008）。我们在医疗卫生领域采取了‘低成本、高覆盖’的政策，大大改善了人民的基本健康水平。以反映健康水平的婴儿死亡率为例，新中国成立初期（1950—1954年），我国的婴儿死亡率男性和女性分别为146‰和130‰，到1978年，两者分别下降为44‰和38‰（李树莊、费尔德曼，1996），而印度到2000之后才达到这个水平。” ^[15]在新中国成立前三十年广大农村基层社会乡村卫生所、文化室遍布各个村庄，赤脚医生遍天下，大大确保了农村的基础医疗和基础文化教育得到较为广泛的普及。因此，姚洋教授也指出这种较为平等的社会结构为中性政府的出现提供可能，他也有著名的论断：正是中性政府为改革开放之后30多年的高速经济增长提供了可能。

因此，对于新中国成立之后的前三十年的成就，李强教授总结为：“1949年以后，特别是当我们国家社会主义公有制改造完成以后，从理论的角度，可以概括为全能主义。国家通过意识形态、组织结构和干部队伍三个要素，对社会生活的所有方面实现了全面的渗透与组织……经过这种政治动员过程，中华民族第一次以一种具有现代主权国家统一意志的姿态出现在世界舞台。国家有能力将分散的意志、分散的资源凝聚为统一的意志和资源，彻底改变了近代以来长期积弱的局面。” ^[16]以现代民族国家的姿态站立在世界民族之林这一点非常重要，另外这一时期，我们也取得了较快的经济增长，国家在分配资源方面也比较平均。当然，这样的认识不是为了延续苏联的高度集权的计划经济体制，事实上，我们在模仿的过程中也在不断进行自主性调适，也在反思全能型国家的弊端。

二、没有完全效仿苏联高度计划的经济体制

尽管我们模仿苏联的计划经济体制，但是我国的计划经济又是与苏联的高度计划形成鲜明的差别。的确，第一个五年计划（1953—1958）完全以政府投资为主体，其中79%的投资资金来源于中央政府，依赖苏联的援建项目和技术专家的支持，模仿苏联的程度是比较高的，形成一个高度集中的管理体制，诸如在财政金融上形成统收统支的集权型体制，在商品要素市场上几乎都是统购统销，并对所有重要物资和生产资料进行统一分配，资源要素的市场作用非常有限。另一方面我们也应该看到，中国即使在新中国成立初的计划经济时代也不是高度计划，也没有完全照搬苏联，计划的程度也不是那么高，诸如中国的中央政府计划控制的产品种类数只有600个，而苏联是5500个。到了1971年，国家计委提出，实行物资分配大包干，减少国家集中管理的物资种类，统配物资由1966年的326种，减少到49种，部管物资由253种减少到168种。这也源于从1956年就开始反思苏联模式的弊端和探索中国工业化的独特道路，国家领导人一直强调调动地方政府的积极性，对地方分权情有独钟，只要条件允许，就要求对地方放权。也经历了“分权—集权—再分权—再集权”这样的循环怪圈，有两次比较明显的分权举措：第一次是1958年中央保留重工业中的大企业和军工企业，把各部委直接管理的大部分企业、轻工业、食品工业等下放给地方政府管理，并适度扩大地方政府的计划管理权限、物资分配权限和企业利润分成权限。第二次分权从1966年开始，1969年5月，全国最大的企业鞍山钢铁公司，下放给辽宁省鞍山市管理。1970年国务院要求把各部的直属企业的绝大部分下放，诸如机械部属企业310个，下放277个，包括一汽、二汽等重点企业。冶金部原有70个大型企业基本全部下放。煤炭部72个部属企业全部下放。因此到1970年中央部属企事业单位只剩500家，比1965年减少了86.5%，中央的工业产值只占全部国营工业产值的8%，全国有近300个县市兴建了小钢铁厂，还有大量的小化肥厂、小机械厂、小水泥厂、小煤窑等，麻雀虽小，五脏俱全，形成了地方小而全的工业体系。在改革开放之初，中国2000多个县几乎都拥有生产农机的国有企业，20多个省的国有企业生产汽车或拖拉机的整机或配件，各地小型国有企业生产的化肥和水泥分别占全国化肥和水泥总产量的69%和59%。因此，与苏联纯粹的中央计划不同，中国的经济计划具有中央计划与地方计划相结合的特征。苏联高度计划的中央强制与实行联邦制的加盟共和国之间很容易面临分裂的张力，而对中国而言有学者总结为政治上的单一制和经济上的联邦制，中央的主动分权有助于赢得地方的认同和支持，同时，地方的经济发展也依赖中央集权提供的秩序保障，有助于提高中央和地方的积极性。“根据Blanchard和Shleifer（2001）的观点，中国和苏联的一个重大区别在于，中国的财政联邦主义有行政上的集权作为保证，使得地方官员在推动当地经济发展的同时还必须服从中央政策的指挥棒。而苏联的联邦制缺乏政治上的集权，经常面临加盟共和国的分裂倾向，导致了联邦制的不稳定和离心倾向。”^[17]

这也说明中央分权的改革并不是在改革开放以后才出现的，学界有些观点把1978年作为界分，但对立起来比较是有些问题的，我们应该看到政策内在的延续性。事实上，1978年以来的市场化、民营化改革与新中国成立之后的前三十年中央主动分权形成了地方小而全的工业体系具有内在紧密的、一脉相承的联系。因为民间的家庭小作坊在改革开放之前也一直在暗地发展，诸如江浙一带以“鸡毛换糖运动”进行商品交换以及由此带来的小生产作坊暗潮涌动，大量分散的地方工业有相当一部分早已在国家计划之外滋生，依靠灰色市场运行，一旦有正式和合法发展的时机，民营经济和地方企业就如雨后春笋般蓬勃发展，市场化改革对它们的冲击很小，大量中小企业的存在也更有助于激发经济主体之间的激烈竞争和经济活力，也更适应市场化的改革，推动中国经济的蓬勃发展和高速增长，赢得令世界瞩目的中国经济奇迹。因此，中国计划经济时期的这些特征也为后来的改革开放提供了很多便利条件，减少了改革开放的阻力。

三、高度计划和全能国家引发的问题

尽管前30年国家的军事工业、重工业基础得以奠定，国民经济也取得较快增长，争取到联合国的合法席位，在国际上的地位也大大提升，但是“前30年的经济增长大起大落，最高的时候增长超过23%，最低的时候年增长为-29.7%。国民经济很不稳定，且结构比例严重失调，发展道路艰难曲折”^[18]。这固然有外部原因：帝国列强对我们的封锁，不愿意看到一个强大的中国，但主要还是我们内部出现问题：对苏联实行一边倒的外交政策，尽管没有完全照搬苏联的高度计划经济体制，但也主要是以计划经济为主导，市场机制几乎是缺失的。再加上过于依赖苏联的援助，而苏联的援助也有它自己国家利益的考虑，后来苏联釜底抽薪撤走其专家，导致内忧外困的局面格外加重，也使我国在国家重大决策上更是倾向于闭关锁国、自力更生，甚至面临东西两条线作战，“深挖地、广积粮”准备打第三次世界大战。可见新中国成立之后的前三十年更多还是以革命的逻辑和意识形态的逻辑为主导，在政治建设上的成就远远大于经济上的成绩。

（一）而从政治建设层面引发的问题看，主要是如何看待全能国家的弊端。新中国成立以后，通过一系列措施实现了对中国社会的重新整合，尤其是在“三大改造”结束后，国家通过农村的人民公社体制和城市的单位制，实现了对整个中国社会的高度控制。“党领导国家、国家主导社会，党通过国家或自身组织主导社会。在这样的关系格局下，只要党加强控制，党就能迅速积聚权力，从而拥有绝对的权力。这样的党、国家和社会关系，为权力高度集中提供了政治、经济和社会基础。” ^[19]也导致社会被国家化的程度很高，即按照国家的逻辑来安排社会的逻辑，通过城市的单位制和农村的人民公社制把人们高度组织起来，几乎所有的单位都被赋予了行政等级，国家直接配置社会资源，控制几乎全部的社会机会，人们几乎所有的生产和生活资料来源也都高度依赖于单位组织。以阶级斗争为纲，强化意识形态，整个社会变得高度政治化，“事实上，从1956年开始，所谓政治与非政治的界限已经不大清楚了……到60年代，特别是到“文化大革命”，政治与非政治的分野已经不存在了，此前残存的民间社会因素终于被彻底剪除，从而也彻底消除了政治与非政治的边界。在‘无产阶级专政下继续革命’理论的指引下，所有‘非无产阶级’的东西——制度、组织、价值、关系、行为都纳入‘全面专政’的范围” ^[20]。继续革命的逻辑在新中国成立后相当长时期内得以延续，难以及时转到国家建设的逻辑上来，陈明明教授对于一切以政治挂帅的全能国家的这些认识是深刻的，许多著名学者也都赞同以这种“全能国家”模式来分析新中国建立之后到改革开放前这段时间的国家与社会关系。诸如邹谠的“全能主义”解释模式就是典型代表，他认为新中国成立后形成的体制，树立了“政治结构的权力可以随时随地无限制地侵入社会每一个阶层和每一个领域的指导思想” ^[21]。由于当时法治意识淡薄，政治权力可以无孔不入地侵入社会生活的私人领域，社会中的个人或集体的自由和权利没有受到宪法、法律和各种制度的保障。整个社会的资源和人们的自由空间都被纳入政治之内，由政治结构决定。这样国家从社会中夺走了全部权力，实现了国家对整个社会的高度控制，整个社会生活领域高度政治化和国家化，国家与社会合二为一。这种国家社会一体化格局“实际上是党通过自身的领导体系和组织体系对国家、对社会实行集中统一领导，从而把国家和社会全面整合进党的领导体系和组织体系之中”^[22]。受全能主义支配的国家是“全能国家”，或称“全权国家”，“全权国家具有三个基本特征：即权力使用的任意性，权力行使空间范围的模糊性，权力行使具有绝对性，对行使权力的结果可以不负责任” ^[23]。全能国家带来的弊端简言之：由于计划经济体制所带来的国家权力对社会权利的吞噬，主要依靠党的革命权威与意识形态教化所形成的超常动力机制来运行国家权力，以政治挂帅、阶级斗争为纲、外行领导内行，这种超常动力机制因缺乏恒久性而必然最终导致国家制度运行的低效率甚至难以为继。再加上对公检法等机构和法律制度权威的轻视，导致“文革”期间公民的基本权利都得不到保障，广场政治引发社会的失序和民心的惶恐。

（二）从经济建设层面看，主要是缺少市场机制的改革。由于对中央计划的依赖，国内市场的发育非常有限，国际市场更是由于闭关锁国而对之知悉甚少，而相邻的东亚其他国家或地区，则由于利用了国际和国内两个市场的优势，赢取了后发优势，获得快速经济发展，中国与之相比较，发展缓慢了、落后了，错过了应有的发展速度。从东亚经济发展模式给我们的启示看，在国家主导的经济增长过程中，充分开发和利用市场机制的资源配置作用显得尤为重要，这也是实施改革开放的主要依据。从在经济体制上也学习苏联的东欧国家的改革看，也能得出同样的结论。尽管南斯拉夫、波兰、匈牙利、捷克斯洛伐克等东欧社会主义国家自20世纪50年代就开始告别斯大林式的社会主义计划经济模式，但由于缺乏健全的市场机制，依然在计划经济框架范围内尝试改革，因此，“国家总是以低效的公有制作为自己控制经济命脉的先在条件。处在激活市场机制与遏制市场效用的矛盾状态之中，苏联东欧国家无法寻找到为斯大林式的计划经济解困的出路”^[24]，也不能解决斯大林式的计划经济引发的效率衰变甚至长期停滞。中国企业也在计划经济框架内，尽管也不断尝试着权力下放和地方分权，但常常出现的是地方的恶性竞争和各地“乱放卫星”的浮夸风，直接导致1959—1961年的严重经济困难和国民经济的混乱，使得中央不得不再次权力上收，走不出“分权—集权—再分权—再集权”恶性循环的怪圈。周黎安教授对于计划经济下的这一现象的追问是：“为什么计划经济时期的经济分权和地方官员的晋升竞争无法达到促进经济发展的效果，反而带来经济的失控和混乱呢？最关键的原因在于，计划经济时期的地方分权思路是在维护计划体制、不允许市场发挥作用的大背景下提出和实施的。计划体制下的经济分权由于缺乏市场自动均衡的调节机制，实施后反而造成了地区分割、各自为政和宏观经济失衡的局面。” ^[25]简言之，与东欧社会主义国家由于缺乏健全的市场机制而难以走出苏联计划经济困境的原因是一致的。