国外公共部门人力资源管理的历史回顾

第一节　国外公共部门人力资源管理的历史回顾

一、西方公共部门文职官员诞生的历史条件

人类自有管理活动以来，就存在着需要识别、推举公共事务管理者的问题，人们需要通过一定的程序，把最能干的人推举出来作为首领（领袖），负责公共事务的管理，这种约定俗成的“选贤任能”的程序就是人类人事制度的最初萌芽。当人类进入阶级社会以后，伴随着国家的产生，对全社会公共事务的管理变成了为特定的统治阶级的利益服务，国家的管理者也就由社会的公仆变成了社会的主人，相应地，人事管理制度必然依统治阶级的意志而制定，这就决定了，任何国家的政府都有与之相配套的特定人事制度。但这并非就是现代的人事制度，现代人事制度是资产阶级革命的产物，有其特定的内涵。

19世纪中叶完成的工业革命，确立了资本主义生产关系的统治地位，资产阶级逐步上升为统治阶级。阶级地位的变化，使资产阶级在政治上有了新的要求，政权是政治的核心，对于资产阶级而言，建立一个适应资本主义发展的廉洁有效的政府是他们的首要任务。为此，他们要求更多地参与政治事务，要求政府和公职向社会更广泛地敞开，以维护资本主义的生产关系。资产阶级的这一政治要求是与社会经济的客观发展相一致的，资本主义经济是市场经济，市场经济追求的是自由竞争，这就需要在构建国内经济市场的同时，大肆向国外扩张。旧的官僚机器是无法适应这种需要的，因此，改革政府机构、改革管理方法，并广为罗致人才就成为政府变革的必要内容。另一方面，资本主义的社会化大生产使政府增加了管理社会事务的内容，使得政府必须不断地扩大自己的管理领域，增强其管理功能。所以，管理社会的需要，也要求改革业已过时的人事制度。

新的人事制度在组织类型上奉行韦伯所推崇的“理想类型的官僚体制”。这种“理想类型的官僚体制”是“以人们相信具有法律权威的那些人——有权发布命令为基础”⁽¹⁾的。而这种法律权威又是建立在群体之中的法律规范和群体成员同意遵守的法律体制之上的。法律权威的实施靠的是官僚行政人员。一般来说，“理想类型的官僚体制”的组织类型所规定的人事制度必须具备三个条件：其一是在行政组织系统中，每个成员的职权皆有确定的分配，即确定的行为能力和管辖权；其二是管辖权应有确定的和强制的控制权力关系，即“科层制”体系；其三是为完成所负担的任务或有效地行使职权，工作人员必须具备一定的资格与条件，即“任事才能”。

西方文官制度是相应的社会政治变革的产物。19世纪后，随着选举制度在资本主义国家的广泛推行，以及政党政治的确立，主要资本主义国家的政府都先后形成了官职分赃制度。因为随着选举后内阁的更迭，执政党往往把官职作为战利品，公开地、合法地进行分赃，使政府更迭都要导致“人事大地震”。这种一朝天子一朝臣的做法破坏了政府的连续性，降低了政府工作效率，并为一些昏庸之辈登上权力宝座提供了方便之门。结果，政府工作往往陷于停顿，破坏了社会经济、政治秩序，阻碍了资本主义经济的发展。为了保持社会安定，政局稳定，就要求政府官员职业固定，业务精通，于是自然将官吏分为与政党共进退、掌握决策的政务官和不与政党共进退、专门处理日常行政事务的事务官。这是文官制度产生的政治先决条件。

二、人力资源管理理论发展的历史阶段

自人类进入阶级社会以来，随着社会分工的发展，社会劳动中人与事的关系日趋复杂化，导致处理人与事关系的任务大量增加。人们原来在劳动中“附带”处理这类关系的历史已不复存在。这样，独立于具体劳动之外的人事管理就应运而生了。独立地处理人事关系有利于更加合理地使用人力，从而提高劳动生产率。这种独立的人事管理成本也大大低于“附带”人事管理的成本（包括有形和无形成本）。

与人事制度不同，人事管理的工作虽然早已存在，但致力于对其内涵及发展规律作科学专门的研究，则是在现代意义上的人事管理体系构建以后的事。从这个意义上说，现代人事管理理论是伴生于第一个被公认的现代人事管理部门——1902年在美国现金出纳公司设立的劳工部门，它的工作内容包括工资行政、诉怨、雇用工作情况和工作改善等。内容上初具了现代人事管理的雏形，从此被其他公司所效仿而盛行。

现代人事管理理论与实践自诞生以来经历了四个发展阶段。之所以把现代人事理论与实践结合起来考察，是因为现代人事管理的发展总是以不同的人事管理哲学为基础而形成了不同的阶段。人事管理的对象是人，对人性的不同假设，构成了不同的人事管理哲学，成为不同发展阶段的标志。人性假设又是与生产力发展水平相联系的。美学者斯柯特（R.Scott）在考察人事管理的演进史时，把人性观取为纵轴，同时引进环境观为横轴（所谓环境观，是指对组织与环境间互动关系的认识，基本上分为两种典型的观点：一是封闭性环境观，即认为组织是独立的、封闭的，与其所处环境无交往和影响，因此管理是在组织内的封闭运行，与环境无关。二是开放性环境观，认为组织始终处于与环境互动与交往的过程中，管理不可能不受环境的影响，以此两个坐标，将管理发展分为四个时期：

1.劳工管理阶段（20世纪初～30年代）。这一阶段人性观的指导思想从“性恶”论出发，认为，“人的天性就是厌恶劳动而贪图安逸，故而人天生是懒惰的”。以此人性观为指导，在人事管理中就外化为“棍棒政策”。即认为只有在暴力的强迫下，人才会不自觉地与事结合，从事劳动。即“人是经济人”，主张采用物质引诱的办法引诱人与事结合。其理论上的代表为19世纪末至20世纪初诞生的被称为“科学管理”的泰勒制。斯柯特把这一阶段概括为理性经济人性观和封闭性的环境观。其代表人物有法约尔、韦伯、泰勒等。

2.行为管理阶段（20世纪30～60年代）。这一阶段人性观的指导思想是社会人性观，其代表学派是“人际关系学派”，其主要观点是将人视为“社会人”。这里的“社会”一词实指社会和人际交往的关系。霍桑认为人并非只要物质需要的满足，人们也是关心友谊、尊重、温情这些社会需要的。故工人社交需要的满足程度直接涉及到他的工作干劲。进而他提出“人不只是为了金钱、物质而劳动，人还有一种社会责任感，有与社会发展相适应的个人理想和实现自我价值的愿望”。“社会人性观”产生于20世纪60年代绝不是偶然的。它与经济的发展和科技的进步密切相关。这时，经济的发展巳基本能满足人们的物质生活需要，“自我满足”的需要已显得日益重要，因而人们开始看重为社会作出贡献的同时实现自我价值。基于这种哲学，主张在关心人们物质利益的同时，通过给人提供机会、创造条件，使每个人在和谐的环境中，心情舒畅地发挥自己的才能，实现自己的价值，把事情做好。这对白领员工，脑力劳动者尤为重要。“人际关系学派”后来进一步发展到“行为科学学派”。其代表人物有：梅奥、麦克格里戈、巴纳德、马斯洛等。新的人事管理哲学必然使人事管理的方针、政策、方法、手段发生根本性变化，并在此基础上产生新的人事管理。人们把这种建立在新的人性假设基础上的新型人事管理称为人力资源管理，把此之前的人事管理称为传统人事管理。

3.科学管理阶段（20世纪60～70年代）。这一时期，一方面全球市场已经形成，组织（无论是企业组织还是别的社会组织均如此）已不可能无视市场（环境）对自身内部管理的影响，从而对环境从封闭走向开放。另一方面，随着运筹学等应用数学的发展和电子计算机技术的日益发达，人们转而迷信量化管理，认为管理可以像一些自然科学一样变为一门精密科学，转而对人的作用有所忽视，人性观又向理性经济人假设回归。其代表人物有西蒙（H.Simon）、布法（S.Buffa）。

4.综合管理阶段（20世纪70～90年代）。这一阶段的鲜明特点在于，一是知识经济的诞生；二是经济更进一步全球一体化，使竞争更趋激烈。这使得一方面对素质高的人才依赖性愈来愈强，迫使人性观从一度回归的理性经济人假设，向社会人假设转变。这样，人本主义的管理思潮就成为这一阶段的主流。另一方面，随着世界经济的进一步融合，迫使组织必须对环境进一步开放。人性观上从理性经济人假设向社会人假设回归，是一种“否定之否定”的回归。即既不重蹈30年代人际关系学派兴起的覆辙，片面否定管理的理性观点和方法，又在管理环境上进一步开放。因而其在研究方法上才实现了统筹兼顾，形成了既包括以定量方法为主的科学成分，又包括以定性方法为主的艺术成分的一门综合性的知识体系。

必须指出，传统的人事管理转变为人力资源管理后，其理论构架完成了彻底的更新，这种更新是全方位的：以人为本的管理哲学替换了传统的管理理念；把人力由传统的成本核算转换为资本核算；对人力由重使用轻开发向把开发放在首位转变；人才资源管理被提高到企业生存与发展的战略高度来对待；人才资源管理被视为生产与效益部门。

三、公共部门人力资源管理

一般来说，公共部门尤其是政府部门的管理方法与私营机构是有质的区别的。公共部门是与私人部门（工商企业）相对的社会部门，既包括“纯粹”的政府组织，还包括“准”公共部门即第三部门（如公益企业、公共事业、非政府公共机构等）。公共部门虽然“公共”的程度有区别，但是与私人部门相比，具有明显的特殊性。一是其基本职能是对社会公共事务进行管理或为公共利益服务；二是其履行职能或直接或间接依赖于公共权力；三是其所掌握和运用的资源或全部或部分属于公共资源；四是其为社会所提供的产品是一种公共物品或“准”公共物品；五是其行为的价值取向是公共利益，不以营利为目的，本质上是“公益人”而不是“自利人”。简言之，政府和社会公共事务管理部门，其主要目标是公正、公平，而私营机构则多是营利单位，追求效率、效益是它基本的价值取向。从运行机制上分析，公共部门主要是依靠政治机制和行政管理机制来运作，较少直接受市场机制的调节；从事有关部门工作的主要是国家公务员，不是一般意义上的企业员工。因此，就存在一个基础性的问题：在市场机制发挥作用的企业中大行其道的人力资源管理的理念和方法，能否适用于性质和运行机制迥异的公共部门？

然而，自20世纪80年代以来，很多国家特别是欧美一些国家，由于国内经济状况差强人意，再加上长期以来实施的福利国家制度，公共开支居高不下，政府部门的工作成本和效率受到抨击。公共部门特别是政府部门实行改革，建立以市场为导向的观念，强调放权，公共管理引入了竞争机制，强调效率和效益等。这就使得人力资源管理方式渐趋一致。

公共管理最引人瞩目的是改变公务员的终身雇用制度和长俸制度，开始逐步实行有弹性的入职和离职制度，建立以工作表现为基础的激励机制；同时，增强公务员为公众服务的责任感和使命感。这种种改革，一方面使政府部门形成了类似私营机构的具有竞争性的人力资源管理新体制，另一方面创造出以公正、效益为本的行政哲学。

企业人力资源管理的一条重要经验，就是打破常规去发现、选拔和培养杰出人才。要看到人才的层次性，不能将人才仅仅理解为高层管理人才和技术尖子，有时由于中层和基层缺乏人才也严重阻碍了公共事业的发展。但是也要看到，杰出的创新型人才，在任何时候都是最重要的，所以，必须对人才有全面的理解。评价人才，不能仅仅根据学历、学位，以及档案里的“死”情况，必须根据发展的观点和实践检验的思想，依其能否胜任其岗位，是否有创新能力，是否有发展前途，来选拔人才。对人才不能求全责备。吸纳人才，不能只依赖从外部引进，还要注意从内部发现和培养。总之，对人才的理解要走出片面性的误区，对人才的使用要打破传统的论资排辈的做法，学习“不拘一格降人才”的气魄和经验。尽管政府与私营机构的最终目的仍然差异很大，但两者在管理方式上的逐步接近趋势却越来越明显。

但政府和企业毕竟是两种类型的机构组织，二者之间存在界限：前者是公共机关，后者是经济部门。企业的动力通常来自竞争，政府则来自种种垄断；企业领导者的行为动机是获取利润，政府领导者的行为动机是连选连任；企业的大部分收入来自其顾客，而政府的大部分收入则来自其纳税人。这一切决定公共部门与私人部门在人力资源管理方面必然存在区别。

1.价值取向差异使管理目标不同。公共部门管理追求的是公共利益，政府以公众委托人身份提供公共产品，对政府行政人员的管理是为了最大化的为社会利益服务，而私营机构则多是赢利单位，追求效率、效益是它基本的价值取向。公共部门的财政来源是税收，这决定其工作人员的行为要对公共利益负责，而企业只需对领导者利益、企业自身利益负责就够了。因此，公共部门的人力资源管理必须考虑政治价值，企业人力资源管理首先考虑的不是政治回应性与社会公平，而是经济生活中的交换与回报，人力资源管理则主要考虑的是谁进入企业的这些职位将最有利于企业的发展。政府系统的人力资源管理部门必须注意其透明化程度、公众的接受程度，必然面向社会，承受社会的压力，而企业人力资源管理部门只听命于领导者，领导者完全可以决定员工的任命与使用，对员工的需要通过专业化的工作分析获得，并通过职位说明书及培训计划等充分展现出来，录用和解雇员工时较少考虑外部压力，政治责任与社会责任相对缺失。企业的管理活动服从于其决策层的意志，无须对社会公众公开，其操作过程也是经常隐蔽不公开的。

2.管理对象行为取向的不同。在公共部门中工作的员工，其行为有一种保守趋向，倾向于明哲保身，不求有功，但求无过、好自为之的心态；在企业组织中的员工更加趋向于要富有创造性，这与公共部门组织强调稳定性有关。作为政府系统的人力资源管理部门必须能从根本上保障政府运作的稳定，进而维护社会的稳定，这是政府人力资源管理须遵守的基本价值取向。公共部门的组织成员要受更多规章制度的限制，强调严格遵守规则，势必使成员或多或少地变得墨守成规和强求一致，组织成员的工作具有更多“非人性化”的特征，行政人员多半带有官的味道，人们的着眼点在于其行为是否符合规范而不是其什么行为能给组织带来最大的贡献。

可以说理性官僚制的弊端在行政组织比在企业组织体现得更加明显，帕金森效应更容易在公共部门中发挥作用，这也可以说是现代人力资源管理制度难以在公共部门建立的原因。在以工作成果或工作目标导向的私人组织中帕金森定律是不会发生作用的，私人企业部门以“效率”为首要追求目标，对利益追求的永恒性，使得私营部门成为最具创新精神的部门。只有以行为为导向，人们才会不惜成本、代价去创造事情。试想，如果一个部门的领导对利润负责，对成本负责，他怎么会找两个助手去做毫无意义的事呢？

3.公共部门与私人部门对员工任职资格的要求差异。这一区别是由于公共部门本身的政治性决定的。作为行政部门总是不可避免地和政治联系在一起，行政与政治是不可能完全分离的。当前公共部门政府公务员招考信息对应聘人员任职资格中公务员对宪法及法律以及对党和国家所具备的忠诚，是制度化的要求。公务员的道德素质被排在前面，能力素质一般包括知识、技能和行政职业能力。在当前的情况下，对于公务员的绩效管理实际上并不是政府的第一目标，尽管口头上很多政府都将之称作第一目标。

在私人部门，雇主首先要求雇员具备必要的专业能力。专业能力是指对专业的熟悉程度，处理专门业务的技巧和能力。对于下属的道德素质要求相对要淡化一些，雇主们还希望员工更具有创造力，这意味着雇员可能带来更高的效率和更多的财富。当然这并不意味着私人部门完全忽视员工的道德素养，只是道德素质考察的困难使企业领导更加注重可以量化的指标如专业能力方面。在私人部门，雇主以雇员是否损害雇主的根本利益为第一道德标准。一个有能力但道德水准一般的人，有时是能被雇主容忍的。一般说来，私人部门的领导们不会对雇员提出过多的道德要求。

4.公共部门与私人部门人力资源管理重点的不同。人力资源管理可以分为选人、用人、育人、留人四个方面，相对而言，公共部门在人力资源管理中比较关注人力资源选取环节，而私人部门则更重视人力资源的开发环节。公共部门对于人员的招募录用是较为重视的，有时公共部门对于人员的雇用要受制于外部压力，同时公共部门绩效评估的困难，导致公共部门比较忽视内部人力资源的开发环节和绩效评估环节。直到今天，我国尚没有对政府公务活动进行全面系统的工作分析，没有制定出科学、规范的职位说明书。私人部门基于绩效的考虑，则更注重人力资源管理的开发功能，员工的培训、教育与发展方案设计和绩效评估及员工的职业生涯规划成为人力资源管理者的重要工作。在企业组织中，绩效评估标准是确定的，指标都是可以量化的，员工对人力资源的开发、自身专业能力的提高也更为重视。总之在当前的情况下，公共部门人力资源管理具有更多的传统人事管理的特征，而在企业中，把人视作使组织在激烈的竞争中脱颖而出的关键性因素，致力于使人力资本增值为企业创造更大的效益。

5.公共部门与私人部门适用法律方面的差异。政府公务员的行为多是行政执法行为，公务员的行政行为以行政执法为第一要义，对法律责任的关注始终居于第一位，选择主动性、创造性行政行为的责任风险或法律风险就会相应加大，这也是公务员的行政行为总是趋向于保守的重要原因。企业则是为追求经济效益而生长的组织，以效率为中心制定员工的行为规范，有时这些行为规范可能是与法律规范相冲突的，当企业利益与法律规范相冲突时，极易采取规避措施。企业在个人利益保障方面，企业适用《劳动法》界定劳动关系，《国家公务员法》是公务员必须遵守的基本法律规范。公务员的个人权利较容易得到保障，而劳动法对劳动关系的规定比较原则性，企业必须依照此制定更加具体的管理规范。由于主雇地位的非对等性，企业容易制定有利于雇主的规则，这也可能存在企业员工的个人利益难以得到充分保障。例如，政府淘汰公务员比较困难，而企业组织淘汰一个员工有时只需老板的一句话。