公共部门人力资源管理概述

第一节　公共部门人力资源管理概述

人力资源是第一资源，是一种可持续性的最宝贵的资源。人力资源管理是组织管理的核心。公共部门人力资源管理是公共管理的重要组成部分，是国家行政管理的核心内容之一，是公共部门实施管理活动的前提和基础，它直接影响公共管理活动的正常开展。公共部门人力资源管理正在经历一场深刻的变革。如何更为科学、有效、合理的建立和完善科学化、制度化、民主化的公共管理体制，应对经济、技术、信息、贸易全球化发展，促进经济社会全面、健康、可持续发展，是公共部门人力资源管理研究的重要问题。

一、公共部门人力资源管理相关概念

（一）人力资源与人力资源管理的含义

1.人力资源

人力资源的含义有广义和狭义之分。广义的人力资源是指在一定区域内（通常指一个国家或一个地区）能够作为生产要素投入社会经济活动的全部劳动人口的总和，分为实际的人力资源和潜在的人力资源两部分。狭义的人力资源则是指一定的组织（部门、企业）中现有的投入生产和经济活动中的劳动力的总和。

“人力资源”这一概念最早是由美国学者德鲁克于1954年在其所著的《管理实践》中首次提出并加以明确界定。他指出：与其他资源相比，唯一的区别是“人力资源”是人，并且是经理们必须考虑的具有“特殊资产”的资源。德鲁克认为人力资源拥有当前其他资源所没有的素质，即员工所自然拥有的并可自主支配的“协调力、融合力、判断力和想象力”。在组织的有效性中，至关重要的人力资源通常包括员工所拥有的经验、技能、知识、判断力以及创造力等。而人力资源与组织所需的其他资源相比更具潜在的竞争优势。如何通过有效的激励机制开发和利用这一资源，并为组织带来可见的经济价值显得尤为重要。从不同的人力资源划分角度来分析，人力资源既是一种天然的资源，又是一种物质资源。

2.人力资源管理

人力资源管理是国家或者各种组织为实现组织目标，运用现代化的科学方法，对本国或本组织的人力资源的现状和未来发展趋势进行统计、规划、投资，并通过人力资源的招聘、任用、培训、激励、绩效评估等活动，努力为国家或组织选配合适的人员并保持员工的高效率水平的过程。人力资源管理一般可分为宏观人力资源管理和微观人力资源管理两个方面。所谓宏观人力资源管理是指一个国家或地区对其人力资源整体的管理，市政府的一项重要管理职能，基于社会经济发展总体规划，有计划的投资于人力资源领域，对人力资源进行有计划的开发和培养，以保证人力资源整体结构的合理性和适应性。微观人力资源管理则是指各个组织对其内部人力资源的管理，即对组织内部人力资源实行规划、获取、培训、评估、薪酬、安全与健康等，使人力资源得到充分有效的利用。其中，家庭作为人力资源培养和投资的重要来源之一，也是微观人力资源管理和成本—收益核算的一个方面，它们共同构成了国家人力资源管理的体系。

人力资源管理既包括对人力资源外在因素——量的管理，也包括对人力资源内在因素——质的管理，就是既要根据实际情况对人员进行适当的组织和协调，使人员的数量能保持发挥最佳效益的比例，也要对人员的思想、心理和行为进行有效地协调和控制，充分发挥人的主观能动性，以实现组织目标。

（二）公共部门人力资源管理的内涵

1.定义和特征

公共部门人力资源管理是指公共部门为实现其组织目标，通过一定的管理机构及相关的法规、制度、方法，对其人员进行规划、选拔、任用、培训、考核等管理活动的总和。这里的公共部门是泛指拥有公共权力、为实现公共利益服务的国家行政组织及国家所有的企事业单位。宏观的公共部门人力资源管理是指整个国家公共部门人力资源的整体规划、管理活动；微观的公共部门人力资源管理是指国家行政机关及其相关组织依照一定的法规对组织内部人员进行组织、指挥、协调和监督等管理活动的过程。

公共部门人力资源管理具有一般人力资源管理的特点，但由于公共部门自身的特殊性，公共部门人力资源管理也具有自己的特征：

（1）复杂性。公共部门是一个横向多部门、纵向多层级的庞大的组织结构体系，体系中各部门之间相互影响，相互制约，任何一个部门的变动都会影响到整个组织体系，因此公共部门人力资源管理不可避免地待遇一定的政治色彩，导致公共部门人力资源管理的复杂程度和难度是其他组织形态无法企及的。

（2）公共性。由于公共部门的任务是根据公共利益的要求行使公共权力，为公众提供财务，其人力资源的管理过程和结果会影响政府的地位和形象，所以公布部门在人力资源管理过程中必须注重对人员的职业道德和政策水平的培养和考核，树立全心全意为公众服务的职业价值观。

（3）规范性。公共部门的人力资源管理不仅关系到部门利益，还会影响整个社会利益，因此公共部门人力资源管理行为是在国家相关放入法律和法规下进行的，要求规范行使人事管理的权力，确保社会和公众的合法利益。另外，公共部门运用的是公共资源，觉得了公共部门的人力资源管理不仅受组织内部监督，还必须接受公众监督，保持公开性和透明度。

2.基本任务

为了获取与开发政府管理所需要的各类人才、建立政府组织与公务员之间良好的合作关系、促进人力资源与组织资源的优化配置、实现政府组织目标的达成和公务员的个人发展的“双赢”局面，公共部门的人力资源管理承担着下列基本任务：

（1）为公共部门人力资源管理提供环境和秩序方面的保障。良好的人力资源环境是人力资源成长和发展的保证，是人力资源各项管理措施顺利实施的基础，建立和优化公共部门人力资源管理的环境和秩序是公共部门提高人力资源管理水平的基本条件。

（2）选拔优秀人才。人力资源的获取是人力资源管理的第一步，涉及人才的规划、招聘录用。任何组织想要成功的实现自己的目标，完成这三项工作是十分重要的。为了获取有价值的优秀人才，公共部门必须拓宽人才的来源渠道，采取公开考试、公平竞争、择优录取的人才选拔机制，确立任人唯贤的人才发展思路。

（3）合理使用人才。公共部门对选用的人才要本着“岗适其能，人尽其才”的原则，通过任用、考核及奖惩管理环节，实现人力、物力的合理配置，充分发掘公务员的潜能，实现公共部门工作业绩最大化。

（4）人才培训和教育。当今世界科技发展迅速，知识更新周期缩短，组织的内外部环境不断发生变化，公共管理的内容日益丰富，因此对公共部门人力资源进行培训尤为重要。

（5）留住人才。在人力资源竞争十分激烈的现代社会，留住人才同样不容忽视。公共部门应该建立完善的人才激励、保障制度，运用适当的绩效考核手段，创造良好的发展空间，提升员工的工作满足感，挽留并激励优秀人才为组织的发展做贡献。

二、人力资源管理与传统人事行政管理的区别

现代公共部门人力资源管理从传统人事行政管理那里吸取了很多经验和技术。但是两者之间存在着重要的区别，尤其是在管理理念和价值观上，两者具有明显的不同，由此使得人事行政和人力资源管理在关注的视野、工作的重心和采用的方法上都具有差异。

（1）传统的人事行政管理将组织员工只视为一种成本或生产、技术要素，是对组织资本、资源的消耗，而人力资源管理则将人本身看作是组织的财富和资源，是组织重要的投资。而且，与其他资源的一次性开发、使用不同的是，人力资源可以被持续不断地开发利用，本身就给组织带来巨大的投资回报率和效益。

（2）传统人事行政管理一般将组织的工作人员看成是被动的工具，与组织工作相比，人的地位是附属性的，因此，在人事行政管理过程中，组织比较强调管制、监控方面的功能。而人力资源管理将组织中的人作为组织发展的主体，认为他们具有广泛的能动性，能够主动的适应不同工作种类与性质的需要，完成组织的工作任务。因此，人力资源管理注重的是促进人力资源战略发展的能力，塑造组织人才成长的环境，尊重员工主体地位的态度、发展、激励、保障、服务、培训等引导性、开发性的管理功能。

（3）传统人事行政管理内容比较简单，主要从事录用、考核、奖惩、工资等管理活动；人力资源管理的内容则大大丰富了，不仅包含传统人事行政管理的基本内容，而且为适应现代社会发展和人力资源发展的需求，增加了一些全新的管理内容，如公共部门人力资源的预测与规划、员工职业生涯发展管理、人员测评与甄选、人力资源的开发培养、人力资源投资与收益分析等等，这些开发性的管理措施使人力资源管理与组织目标紧密地结合在一起。

（4）传统人事行政管理的着眼点是组织成员的现状，它比较注重现有人员的现在使用，而不重视其素质的进一步开发；人力资源管理的着眼点则是战略发展的需要和战略框架。因此，人力资源管理强调的是人力资源使用与开发并重，即一方面要发挥现有人员的智慧才能，达成人与事的协调配备；另一方面，提倡组织人力资源的使用与开发并重，讲求充分挖掘人员的潜能，使其在未来发展中具有较大的发展空间和能力，这就是现代人力资源管理“全方位拓潜”的功能。

三、公共部门人力资源管理的主要内容

（一）公共部门人力资源管理的规划

公共部门人力资源规划是指国家各级各类公共部门组织根据一定时期的发展目标，运用适当的科学方法和技术，了解并预测公共部门对人才的总体需求，并确定组织人才需求结构的管理活动过程。公共部门人力资源规划在人力资源管理中居于重要地位，是政府改革与组织重塑的必要配套措施。随着公共部门的发展，其作用也日益显现出来。

（二）公共部门的职位分类

职位分类是指在工作分析的基础上，依据工作的性质、难易程度、责任大小和所需的资格条件，将组织中的职位加以分类，并制出职位说明书，以此作为公共部门人力资源管理各项活动的基础和标准。制定职位分类的程序分为四步，即职位调查、职位归类、职位评价、制定职位说明书。职位分类制度的主要特征是：“事”在人先，以“事”为中心；注重“专才”；实行严格的业绩考核制。职位分类管理体系有利于贯彻专业化的原则，进一步强化了职位权利义务相平衡的原则，有利于人力资源的岗位培训和人才的才干发挥。因此，许多国家都建立了职位分类制度，作为公共部门人力资源管理的一项主要制度。

（三）公共部门人力资源的新陈代谢

1.人员的甄选与招聘

人员的甄选与招聘是公共部门人力资源管理中的一项基本任务，是在人力资源规划的基础上进行的。人员招聘的方式有很多种，包括刊登广告、学校招聘、人才交流中心和转业军人安置等。招聘的程序是：确定招聘的数量和职位，确定招聘的负责部门，确定招聘方式、考试面试、培训、试用、正式录用。人员甄选的方法有：笔试、面试、心理测试、工作抽样等等。

2.人员的任免

职务任免是公务员任职和免职的总称。任职是享有任免权的组织根据任免的有关法规和个人资格条件，依照法定的程序，任用某个人员担任某一行政职务的有关法规和个人资格条件。免职则是享有任免权的组织根据任免的有关法规和个人资格条件，依据法定的程序，免除有关人员担任某一行政职务的管理活动。它是国家确认公务员法律地位必不可少的法定程序，是公共部门人力资源管理系统中的重要环节，是人力资源得到合理利用的关键。

（四）公共部门人力资源管理的激励约束机制

公共部门人力源管理的激励约束机制包括公共部门人力资源的考核、奖励、处分等内容。考核是公共部门人力资源管理的重要环节，主要是对公务员在工作中的政治表现、业务能力、工作成果等进行系统的、全面的考察，并以此作为奖惩的依据。奖励是国家行政机关对在工作中表现突出的国家公务员给与的物质或精神鼓励；处分是对违纪的公务员依照有关的规定给与惩戒。奖励能从正面激发人员的荣誉感和积极性、创造性，是促进人员进步的重大动力；处分则能通过行政的强制方式，从反面强化人员改正的决心，促使人员变压力为动力，积极向上，还能防止公务人员违背公共部门目标和有损公共利益的行为。

（五）公共部门人力资源管理的职业发展与保障

公共部门人力资源管理的职业发展与保障包括培训、工资、保险、福利等内容。培训是指国家行政机关和其他公共部门为提高人员的政治和业务素质，按照职位的要求，通过各种形式对人员采取的有组织、有计划的教育活动。国家公务员制度中的培训制度，是不断开发人力资源，提高公务员组织和技能的手段，也是政府人事系统更新机制和发展机制的重要组成部分。工资是国家依据按劳付酬的原则，以货币形式对公共部门的工作人员付出的报酬。保险是国家依法对疾病等原因失去劳动能力的人员给与相应的物质帮助的社会保障制度，包括养老保险、医疗保险等。福利是公共部门工作人员满足生存和发展需要的主要途径，是激励和开发人力资源的基础，是公共部门人力资源管理的重要环节。

此外，公共部门人力资源管理还包括协调工作人员之间以及工作人员与组织之间关系、开展人事记录等活动。

四、公共部门人力资源管理的地位和作用

（1）公共部门人力资源管理是维护国家政权，保证国家机器正常运转的条件。统治阶级在夺取政权、建立国家之后，首要的任务就是选用能管理国家事务的人员。用什么样的人，怎样用人来管理国家，才能保证国家的稳定和促进经济社会的发展，是国家行政管理的关键问题。

（2）公共部门人力资源管理是推动社会生产力发展的重要手段。人是生产力中最基本、最活跃的因素，合理利用人力资源是提高生产力水平的重要手段。公共部门通过对人才的规划、培训、考核等管理行为，能更好地开发人的潜能，提高生产效率，从而为推动社会发展提供了重要的保证。

（3）公共部门人力资源管理是提高政府生产力的首要因素。政府生产力是反映政府综合管理能力和绩效的重要指标，是指政府基于一定的政治目标，通过各项生产力要素的投入，在管理活动中对社会生产的各种效能或效益等的积极效果。公共部门人力资源的素质、能力是政府生产力水平提高的基础和条件。

（4）公共部门人力资源管理是充分开发和利用国家人才资源的重要保证。当今世界各国的竞争归根到底是人才的竞争。公共部门科学的人力资源管理能够培养出适应全球竞争的高素质的人才，是增强一锅综合国力和竞争优势的重要途径。