公共部门人力资源薪酬管理概述

第一节　公共部门人力资源薪酬管理概述

一、公共部门人力资源薪酬及其构成

薪酬，通常指员工因已完成或将要完成的工作或服务而从组织中得到的各种货币或非货币形式的回报的总和。在营利性的企业部门中，薪酬还是产品最终成本的构成要素，是企业生产经营过程中投入的活劳动的货币表现形式。而在公共部门中，薪酬是对员工在不同职位或岗位上所付出的劳动给予的以物质形态存在的各种回报。

广义上讲，报酬可分为外在报酬(extrinsic rewards)和内在报酬(intrinsic rewards)两种，具体构成如图11-1所示^[1]。

所谓外在报酬，是指组织对员工的劳动付出而给予的货币或非货币形式的报酬，包括员工的工资、津贴、奖金和各种直接和间接支付的福利等。外在报酬又可进一步划分为直接薪酬、间接薪酬和非财务性报酬等。其中，在公共组织中，直接薪酬是基于员工的劳动数量和质量而给予的货币形式的回报。间接薪酬是因其在职位或岗位上的劳动付出而获得的各种形式的福利，它是吸引高素质人才、稳定员工队伍的重要工具。非财务性报酬则主要包括安全舒适的工作条件、较多的职务消费、稳定的职业保障等。

所谓内在报酬，是指员工由工作本身所获得的工作满足感、荣誉感、成就感和责任感等。具体包含的内容有很多，如个人成长机会、较多的职权、良好的工作气氛、自由支配的工作时间、多元化的活动、参与决策的权利等。

图11-1　员工报酬结构和薪酬结构

狭义的报酬就是指薪酬(compensation)，包括:一是货币形式的直接薪酬，如工资、奖金、津贴、股票期权等;二是非货币形式的间接薪酬，如服务、福利、带薪假期和员工保护等。

二、公共部门人力资源薪酬功能

公共部门人力资源薪酬功能主要包括补偿功能、激励功能、配置功能和稳定功能。

1.补偿功能

公职人员在工作过程中必然要付出一定的体力和脑力，只有得到相应的补偿才能维持劳动力的再生产，保证工作的顺利进行。同时，随着知识更新速度的加快，公职人员在工作中也需要进行自我教育开发投资，不断提高自身的素质，以便更好地完成工作，这笔人力资本投资费用也需得到补偿，否则，公职人员的素质无法得到有效提升，会对组织目标的实现和竞争力的提升产生负面影响。此外，大多公职人员还承担着整个家庭生活支出的责任，这也需要公职人员通过在工作岗位上的劳动付出来获得相应的回报，以此来维持整个家庭物质和文化生活的需要。

2.激励功能

薪酬不仅意味着公职人员个人和家庭生活的改善，而且还是评判公职人员个人价值的一个相对客观的经济尺度。因为薪酬是基于对公职人员工作绩效的一种回报，直接反映其工作的数量和质量状况，因此，薪酬可激励员工的工作效率和积极性。此外，薪酬的多寡还往往与职位和社会地位的高低联系在一起，这也常常激励着公职人员不断积极工作。

3.配置功能

薪酬在实现人力资源合理配置中起着十分重要的作用。从人力资源市场来看，薪酬一方面代表着劳动者可以提供的不同劳动能力的数量和质量，反映着劳动力供给方面的基本特征;另一方面代表着用人单位对人力资源需要的种类、数量和程度，反映着劳动力需求方面的特征，因此，在人力资源市场上，薪酬作为最重要的经济指标，引导着人力资源的流向、流量和流速，促进人力资源的有效配置。目前，在公共部门存在着两种不同的薪酬决定机制:一种是政府主导型的薪酬决定机制，即通过行政的、指令的、计划的方法来直接确定不同种类、不同质量的各类劳动者的薪酬水平、薪酬结构，从而引导人力资源的配置;另一种是市场主导型的薪酬决定机制，即通过劳动力的流动和市场竞争，通过在供求平衡中所形成的薪酬水平的差别来引导人力资源配置。政府机关当前采用的是政府主导型的薪酬决定机制。在全球经济一体化的时代，愈来愈激励的人才竞争态势要求公共部门应逐步采用市场主导型的薪酬决定机制，以促进人力资源的优化配置和使用。

4.稳定功能

在我国现阶段，薪酬是包括公职人员在内的所有社会成员个人消费资料的主要来源。作为消费性的薪酬，保障了社会成员的生活需要，实现了劳动力的再生产需求。对公共部门而言，如果薪酬标准制定得过低，公职人员的基本生活就会受到影响，劳动力的耗费就无法得到完全的补偿，人力资本的投资行为也会受到抑制，这无疑就会影响整个公共部门人力资源的素质;如果薪酬标准确定过高，由于公职人员的薪酬来自国民收入的再分配，这样又会增加整体经济的承受能力，影响经济的长期稳定发展。此外，公职人员工作的特殊性又使得过高的薪酬标准增强了营利性经济组织的攀比心理和下岗、离退休人员的不平衡心理，还对机构改革造成了相当大的阻力，因此，公共部门薪酬水平的确定直接关系到社会的稳定。

三、公共部门薪酬制度设计的基本原则

在进行公共部门薪酬制度设计时，一般应遵循以下原则:

1.同工同酬原则

指只要从事相同的工作，不论公务员的性别、出身、民族如何，均给予相同的报酬。这一原则几乎是西方市场经济国家公务员薪酬分配的首要原则。《公务员法》也明确规定:“公务员工资制度贯彻按劳分配的原则，体现工作职责、工作能力、工作实绩、资历等因素，保持不同职务、级别之间的合理工资差距。”按劳分配原则是我国宪法所确认的分配原则，是社会主义初级阶段的主要分配形式，它要求按照劳动者向社会提供的劳动数量和质量领取报酬。同工同酬原则是按劳分配原则的一个表现形式，是按劳分配的必然要求，因此，公务员薪酬的确定必须以工作职责和付出劳动的数量和质量为主要依据。

2.定期增薪原则

指国家定期增加公务员的薪酬，即政府在每年的财政预算中，必须保证必要的经费用于公务员增加工资。1993年颁布的《国家公务员暂行条例》规定:“国家公务员实行定期增资制度。”从1989年公务员第一次加薪算起，我国公务员工资调整了七次，依次是1989年、1997年、1999年、2001年1月和10月、2003年7月和2006年12月。但是，从我国加薪的实践看，定期增薪还存在一定难度。2005年4月27日颁布的《公务员法》第七十三条明确规定:“国家建立公务员工资的正常增长机制。”这一规定为公务员定期增薪提供了法律保障。定期增薪不仅使公务员的薪酬随着国民经济的发展而逐步增长，使公务员薪酬与经济发展保持平衡，而且可以使公务员增薪制度化、正常化，避免增薪工作的随意性。

3.比较平衡原则

指国家在确定公务员薪酬水平时，应参考社会其他行业的员工的薪酬，使公务员的薪酬水平与社会上从事同类工作的员工的薪酬水平大体平衡。比较平衡原则的贯彻实施，不仅使公务员薪酬与国民经济的增长和社会劳动生产率的提高保持适当的比例关系，而且与市场上从事同类工作的员工的薪酬保持平衡，为公务员薪酬水平的确定提供了科学的依据。大多数市场经济国家都十分重视和强调比较平衡原则，《公务员法》第七十五条已明确规定:“国家实行工资调查制度，定期进行公务员与企业相当人员工资水平的比较，并将工资调查比较结果作为公务员工资水平的依据。”与其他行业相比，公务员薪酬过高，会使政府开支增大，加重税收负担，影响国家经济建设，引起其他行业不满;公务员薪酬过低，会使人才流向其他行业，导致公务员素质下降，影响政府工作效率。以企业职工的工资收入作为参照来确定公务员的薪酬水平，可以更好地贯彻按劳分配原则，使各行业、各部门之间的工资分配公正合理。

4.物价补偿原则

指国家根据物价指数的变动，定期调整工资，使工资增长率高于或等于物价上涨指数，以确保公务员的实际薪酬水平不会因物价指数的上涨而下降。具体做法有三种:一是实行薪酬指数化，如法国、意大利、荷兰等;二是参照物价上涨水平，定期调整薪酬标准，如美国、日本等国;三是发放物价补贴，定期计入薪酬标准，如印度、巴基斯坦等。

5.法律保障原则

指公务员薪酬总额、薪酬标准和级别的确定以及薪酬水平的调整等必须依法管理。大多数市场经济国家如美国、日本和德国等都制定了相关法律，对公务员薪酬管理做出了明确规定，十分重视和强调公务员薪酬管理的法制化和制度化。自1993年公务员制度实施以来，我国有关公务员薪酬方面的法律法规缺失，导致公务员薪酬管理长期处于无法可依的状态。2005年4月27日《公务员法》的颁布实施使这种局面得以改变。《公务员法》第七十八条明确规定:“任何机关不得违反国家规定自行更改公务员工资、福利、保险政策，擅自提高或者降低公务员的工资、福利、保险待遇。任何机关不得扣减或者拖欠公务员的工资。”同时，第七十九条也规定:“公务员工资、福利、保险、退休金以及录用、培训、奖励、辞退等所需经费，应当列入财政预算，予以保障。”