公共部门人力资源管理的基本制度

第二节　公共部门人力资源管理的基本制度

一、西方现代公务员制度概述

现代国家公务员制度又称现代文官制度，最早确立于19世纪中叶的英国，当时的官吏制度主要是“恩赐官职制”和“政党分赃制”。公务员即那部分通过公开考试被择优录取的，区别于选举或政治任命的官员；他们长期任职，属于职业官员的范畴，而非任期官员；他们是在政府行政部门任职的官员或工作人员，而非立法部门和司法部门的工作人员；他们是职业文官，而非军事部门的人员。这部分人员属于公务员法适用的范围，也是一般意义上的公务员。

西方各国文官制度在形成和发展的百余年里，一直处于不断的改革和调整中，并不断得以完善。尽管各国国情不同，文官制度的内容也不尽相同，但就其性质和整体内容架构来看，仍具有一些共同特点：

（1）职业化与职务常任。西方公务员将政府工作视为一种劳动职业，一旦任用取得法定身份，成为终身职业，受国家法律保护，与政党政治的选举活动没有连带关系，无重大过失即可长期任职，直到退休为止。

（2）职权、职责和职利与职位相一致。公务员权利的大小，职责的轻重、利益的多少都与其所处的职位有密切的关系。一旦离开相应的职位，就应该放弃与职位相一致的职权、职利和职责。这一规定限制了权利的滥用，也取消了没有职位、职权和职责基础上所产生的职利问题，真正做到职位与职权、职责、职利四位一体，不可分离。

（3）任人唯贤，业绩奖惩。录用、考核、奖惩等环节都贯穿着用人唯贤原则，以人员的才能为衡量录用与否和工作好坏的唯一标准，不受人员的家庭背景与人际关系的影响，使每一位社会公民都有均等的机会参与竞争。

（4）注重人才。尽管每一个国家都非常注重人才的发现和使用，但对人才的理解存在着一定的分歧。英国公务员管理中比较重视人才的专业知识，美国公务员管理中比较注重人才的专业技能，两者各有侧重，这与两国社会经济与传统观念有关。

（5）崇尚职业道德。通过颁布公务员法，配备优厚的物质福利保障，强调官风官纪，培养公务员的协作精神和责任感、事业心，做到廉洁勤政、忠于职守、遵守纪律、严守秘密，对国家负责，对公民负责，约束自我，不进行任何方式的经商活动。

（6）政治中立。要求公务员在政治上保持“中立”，不得参与政治活动，不得兼任议员，不得接受政治捐款，对政党采取公正超然的态度。

（7）依法管理。西方各国对公务员制度实行法制化管理，国家设置统一的公务员管理机构，根据公务员法，对各类公务员进行直接或间接、综合或分散的管理，保证公务员队伍管理的有效性和系统性。

二、中国国家公务员制度

（一）中国公务员制度的探索和建立

中国的国家公务员制度，继承和发扬了中国共产党和国家干部人事工作的优良传统，总结和吸收了十几年来干部人事制度改革的经验，同时也借鉴了外国公务员制度中一些有益的科学管理方法。它的建立，经历了较长而曲折的历程，大体可以分为三个阶段：

（1）创立和初步发展阶段，从1949年10月至1966年“文化大革命”前。这段时间，从上到下建立了管理机构，制定了一些管理制度，如干部的录用、任免、调配、奖惩、工资、福利、退休退职制度等。尽管各方面制度还不够健全，但初步适应了实际需要，取得了很大成绩。

（2）挫折倒退阶段，从1966年6月至1976年10月。在这期间，各级人事机构相继被撤销，人事干部被遣散，有效的管理制度被否定，人事工作遭到了严重的破坏。

（3）法制化建设阶段，从1976年10月至1993年10月。粉碎“四人帮”以后，党中央、国务院采取了拨乱反正的一系列重要措施，果断地恢复了人事管理机构和一些行之有效的规章制度。特别是1984年以后，随着经济体制改革的全面展开和政治体制改革的不断发展，干部人事制度改革也进入了深入发展的新阶段。1993年8月14日，国务院发布《国家公务员暂行条例》，该条例自1993年10月1日起施行，标志着公务员制度初步建立，开始进入全面实施阶段。

此后，全国各地按照中央统一部署，结合机构改革，积极推进，各项管理制度逐步落实，新的机制开始运行。到2000年，经过7年的艰苦努力，一个有中国特色的公务员制度已经基本建立。这是对传统干部人事制度的一次全面改革，是依法管理干部人事工作的重要开端，在干部人事工作历史上具有重大的意义。

2005年4月27日《中华人民共和国公务员法》草案于十届全国人大常委会第十五次会议顺利通过，并从2006年1月1日起施行，这是建国50多年来我国第一部干部人事管理的综合性法律，里程碑意义不言而喻。《公务员法》在吸收西方文官制度与当代先进管理理念的基础上，结合中国社会的政治经济现状，第一次以法律形式规范了行使我国主要和核心公共权力的七大组织的人事管理制度，也为其他公共部门人事管理制度的进一步改革指明了方向，标志着我国干部人事制度开始走上科学化、民主化、法制化轨道，表明我国干部人事制度进入了全面深化改革的新阶段，必将进一步推动现代公共部门人力资源管理制度的建立、改革和完善。

（二）我国国家公务员制度的主要内容

在很大程度上，2006年10月1日起施行的《公务员法》的主要内容构成了我国国家公务员制度的基本框架，具体内容参见表8－1

表8－1

续表

总之，我国在建设以《公务员法》为主体的公务员制度中充分体现了中国特色政治文明的要求，在制度原则上基本符合中国当代社会经济发展需要，但是由于缺乏相应的配套体制和运行环境，我国国家公务员制度在目前指数初具雏形，处于起步阶段，还有待进一步完善。

（三）我国国家公务员制度的基本原则

我国国家公务员制度的基本原则是整个制度的总体精神和总的要求，建立和实行国家公务员制度，必须坚持贯彻和体现以下原则。

1.竞争原则

竞争在国家公务员制度中是公开、平等的。所有考试、考核、录用等程序都是公开进行的，并且所有参加报考的人员不受性别、家庭出身、民族、宗教等限制，并逐步打破地域、身份的限制。任何人都可以通过竞争进入到公务员队伍中来。

2.功绩原则

功绩是国家公务员在贯彻执行党的基本路线中的工作实绩。公务员的职务升降、考核、任免、奖励等，都以其在工作中的功绩为主要依据。它不仅可以鼓励公务员发扬创造精神、努力工作，还可以避免偏听偏信、主观武断的评价干部，有利于清楚选拔干部中的任人唯亲、嫉贤妒能、论资排辈等不正之风。

3.法制原则

法制原则就是制定法律规范依照法规对国家公务员进行管理，国家公务员依照法律、法规行政，并受法律保护。有关国家公务员考试、录用、任免、升降等都必须按照国家公务员法律规定。

4.党管干部原则

党管干部原则是社会主义国家人事制度坚持的根本原则，建立国家公务员制度不是削弱党对干部的领导，而是加强和完善党对政府机关工作人员管理工作的领导。通过把党的组织路线、方针、政策按一定程序转化为行政机关人事管理的法规，依此对政府机关工作人员进行管理。

以上四个原则是相互联系、不可分割的。竞争鼓励、注重实效都必须是在完善的法律法规框架下进行。而党管干部原则是我国区别于西方国家公务员制度的显著特征。