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国外公共信息资源市场化运作的基本做法

时间:2022-02-29 理论教育 版权反馈
【摘要】:上述文件的大力推行,表明不仅公共信息资源的市场开发普遍被各国接纳,而且还促进了欧共体范围内公共信息资源的跨国界开发利用。同时,均鼓励公共资金、私人资金介入政府信息资源开发领域,赞同政府信息资源的多样性开发。据专家估计,美国公共信息资源的市场要远远超出欧洲,政府信息市场价值约为7 500亿欧元。
国外公共信息资源市场化运作的基本做法_公共信息资源的多元化管理

(一)国外公共信息资源市场化运作的基本做法

1.国外公共信息资源市场化运作的发展历程

在西方国家,公共信息资源的高价值和高效益早已成为共识,有专家估计,欧洲各国政府信息资源每年的商业价值可达680亿欧元[35],公共信息资源的商业化运作已经成为一种跨行业经营的产业。

1983年,英国信息技术顾问委员会出版了《经营信息》报告(Making Business of Information),提出应把公布政府拥有的信息作为刺激英国信息产业发展的最重要的一步,即将政府拥有的部分可公开的信息以交易的方式提供给私营信息部门开发利用,表明政府信息资源的市场化开发利用已经得到认可。此后,英国政府先后出台了一系列政策,旨在逐步减少对公共信息机构的财政支持,促使市场机制稳步跨入公共信息管理领域。如1999年出版的政府信息自由白皮书《王冠版权的未来管理》绪论指出:“需要区分根据信息自由法披露信息以及随后的信息利用和二次利用之间的区别,在信息自由法中,王冠版权大部分仍被保留。”[36]根据这一规定,可以免费公开的政府信息并不多,大部分政府信息需由政府机构根据公共信息的作用范围、载体类型以及用户特点等通过发放各种信息使用许可以及收取年费等形式获取。为鼓励政府机构把所拥有的公共信息资源更好地推广传播给更广阔的市场,2002年英国制定了《信息公平贸易者方案》,鼓励王冠版权材料和其他公共部门信息的再利用,并要求公共部门能够合理的、一致的和公平的对待信息再利用者,以创建公共信息再利用的公平环境。同时,在公共信息资源的市场化运作上政府各部门纷纷大胆尝试,如将大批政府数据部门改为“半自立”的政府基金部门,明确这些政府机构有权利保留和使用公共信息服务收入,尽量依靠用户的信息消费收入维持机构运转,但须按照运营成本结构比例抵消运营费用。同时,规定政府部门开发新的数据产品和服务应符合该机构的主要职能目标,如果需要大量投资的公司合作项目就应交给私人信息企业承担。[37]

在挪威,1994年出版了有关公共信息定价的白皮书,白皮书中将公共信息类型划分为5类,依次为公民义务的信息、公民权利的信息、某些公民权利和义务的信息(出于官方的介入才给了这些人获取信息的法定权利)、关于官方问题的一般信息、由政府建立的其他类型的信息(如地理信息等),并明确公共信息应当免费,但也可以出售。前三类信息的获取对于普通用户应当免费,但对于商业性开发利用的机构则要收费,而后两类信息任何人和机构的获取都应收费。[38]

在欧洲,这种以成本回收模式开发建设公共信息资源的做法逐步被各国采纳,早在1989年欧共体就发布了有关公共信息资源开发的一系列指导意见(CEC1989),1999年1月,欧共体出版了绿皮书《信息社会中的公共信息》(GEG1999),就公共信息的再利用问题展开了广泛的讨论,其中,信息产业界组织强烈希望通过强有力的立法来改善欧洲公共信息资源再利用的环境。如欧洲信息工业协会向欧洲委员会递交的《关于访问政府信息内容范围的可能方针呈递书》中,明确倡导在互联网上尽可能提供政府信息,并指出这将提高对私有部门经营者提供的增值信息服务的需求。2003年11月17日欧洲议会和立法委员会的指导意见《关于公共信息资源的再利用》正式通过,规定公共部门信息再利用的总收入不得超过信息搜集、制造、复制和传输文档的总成本,以及合理的投资回报。目前,在捷克共和国,从事公共信息资源商业性开发利用的企业激增,市场化公共信息服务类型不断增加,收效明显(见表6-5)。上述文件的大力推行,表明不仅公共信息资源的市场开发普遍被各国接纳,而且还促进了欧共体范围内公共信息资源的跨国界开发利用。

表6-5 捷克共和国公共信息商业性增值开发利用情况[39]

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续表

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美国公共信息资源的市场化运作是通过一系列法律体系的建立健全来实现的。

①规范的信息自由法,使任何公民和组织都有权免费访问政府信息,其中“免费访问”的含义并不单指免费使用或者复制信息的权利,而且还包括了以低成本获取信息的权利[40],为公共信息的商业化运作创造了基本物质条件。

②政府信息无版权,美国宪法第一修正法就具体提及美国信息政策,并有一条补充禁令,该禁令不允许联邦政府使用版权。基于政府信息应被公众及时公平利用的理念,1976年的版权法强调“保护信息拥有人的权益”,以此鼓励人们继续投资生产更多更好的信息,同时,也清楚地规定禁止联邦政府机构对自己的工作成果拥有版权,实际是将所有联邦政府的信息置于公共领域。

③政府信息收费通过收取边际成本的办法,仅限于信息分发和再生产的成本,表现了信息供给的极大福利性。无论是《文书削减法》(PRA)的3506节还是管理和预算办公室(OMB)颁布的A-130号法令《联邦信息资源的管理》中的8.a节都规定了联邦政府机构不得以政府信息向用户收取超过其传播成本的费用,所谓的信息传播成本不包括最初搜集和处理信息的费用。同时,均鼓励公共资金、私人资金介入政府信息资源开发领域,赞同政府信息资源的多样性开发。

④对公共信息资源的开发和再利用没有限制和约束,认为这是信息获取权的重要组成部分。根据美国法律,联邦政府不得从事有关政府数据的营利性商业活动,但政府鼓励私人企业参与公共信息资源开发建设,允许其利用政府数据库进行信息增值,任何公民、组织可以以很低的价格获得并开发掌握在政府手中可公开的公共信息资源,如提供政府原始文件、数据内容的出版服务可以创造出新的信息服务形式。对于已经形成市场价格的信息,政府可按市场价格出售,尚未形成市场价格的信息,政府最初提供给私营部门时只能收取信息成本费。

上述做法的实施,既保证了所有公民和机构都可以获取公共信息,促进公共信息在全社会的自由流动,也促使越来越多的商业机构、信息组织通过加工政府部门或者其他公共部门开放的原始数据,进行公共信息增值、销售信息产品营利,并由此导致针对公共信息资源的实质性市场活动。据专家估计,美国公共信息资源的市场要远远超出欧洲,政府信息市场价值约为7 500亿欧元。[41]

目前,美国政府信息资源管理机构与私营机构之间在公共信息资源开发建设中已经建立了亲密合作的伙伴关系,许多私人信息机构活跃在信息市场,这些机构的主要业务是对政府部门的原始数据集进行信息增值。尽管政府部门可以搜集大量的信息但并没有基于信息传播的搜集目的,私人公司进行增值信息活动可以提高数据利用质量,如统一信息形式、连接其他数据、扩大信息覆盖面、改进信息品质特点、增加数据获取路径等。[42]需要说明的是,为确保原始公共数据的开放,联邦政府规定,任何使用政府数据开发的私人数据库必须标明信息来源为政府。同时,“几乎所有的免费信息都有信息的版权说明,十分明确地表达了出版者对于发布信息的法律责任”。[43]

2.欧美国家公共信息资源市场化运作的不同策略及理由、效果比较

尽管各国已经充分认识到公共信息资源市场开发管理的可能性与必要性,但在市场开发的程度,尤其是公共信息的定价和政府信息收费原则等方面,欧美国家仍存有一定的分歧。概要地讲,欧洲国家普遍奉行公共信息的成本回收思想,允许包括政府在内的公共信息资源的商业性运作,其理由是:

①成本回收能降低国家公共信息资源管理预算,将费用直接加在使用者头上,而不是让所有人都掏腰包。

②可以促使政府和各类公共部门能够针对信息市场需求作出更快的信息反应。

③政府和其他部门凭借其对公共数据的所有权、使用权而进行的商业性信息开发是进行有效的公私协作的先决条件。

④如果公共信息成本回收效率高,那么公共数据覆盖的范围就会更广、更新速度就更快,进而推动公共信息资源的全社会共享。

⑤公共信息资源的商业性开发可以激发调动政府部门、第三部门和企业组织参与公共信息资源管理的积极性、主动性,不断创新公共信息服务模式以及服务品种质量,进而为纳税人谋利。

有学者认为,“当政府部门在寻求将他们持有的信息商业化时版权的利用就显得特别重要”[44],也就是说,成本回收做法的一个基本前提就是国家要有明确的和执行有力的版权法以保护公共信息资源不会未经授权而使用、传播,“同时对于数据的发布,应该与用户签署具有限制性的数据使用协议(例如禁止拷贝、再传播等)”。[45]

相比之下,美国公共信息的自由访问与政府低价传播的模式成功刺激了各类信息机构参与公共信息资源开发建设的积极性,并在气象信息、专利信息以及地理信息的市场化开发利用方面取得了明显成效,为公共信息市场的繁荣创造了良好的外在环境,其理由如下:

①公共信息资源的搜集、加工等已经由国家财政支付,无需重复付费。

②政府和其他公共部门若完全以市场定价收费则会阻碍私营信息机构和第三部门的信息获取,提高其信息增值服务成本进而抑制这些组织参与公共信息资源开发建设的积极性和创造性。

③若将公共信息资源作为纯粹的商品来买卖,会导致信息市场中政府和其他公共部门与私营信息机构、第三部门之间公共信息资源的不公平市场竞争。

对于这种收取边际成本的做法,也有一些人提出异议,主要观点是既然政府数据、信息的获取只收取边际成本,以低成本的方式提供给了私营信息机构,那么私营信息机构是否侵占了公共利益?相比信息市场的其他交易,这种做法是否鼓励了企业以不公平的方式参与信息市场竞争?是否所有机构都应以相同的价格获取公共信息、公共数据?[46]

从实际作用效果看(见表6-6),美国公共信息资源市场化开发利用模式收效明显,政府部门通过国家财政资助公共信息的搜集、生产,并向社会公开,鼓励了非营利性信息机构和私人信息部门的发展、创造了更多的信息产品和信息服务类型,也增加了就业机会和税收,只是难以计量其对经济增长的影响。而欧洲国家政府部门直接介入公共信息资源商业性再利用的做法遭遇了来自公众、私人企业以及政府部门自身的批评,很多学者提出其实质是公共财政在不同政府部门间的转移支付,并没有真正节省资金。

表6-6 欧盟和美国公共信息资源商业性开发的潜在市场价值比较[47]

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荷兰内政部的一项委托研究表明,“当公共数据以边际成本价格出售时,产权效益最大。所谓边际成本是所有与公共信息传播有关的成本,包括出售、促销成本、人力以及信息技术成本等”。[48]尽管人们对空间地理信息有多少是公共部门生产的比例一直存有争议,普遍认为估计范围在70%~95%之间[49],作为准公共信息资源,其市场开发利用的前景最为看好,但荷兰联邦地理数据委员会的一项调查结果再次说明,“降低市场上地理数据价格60%会导致每年数据流通量增长40%,外加大约800人的就业增长。那些以较少价格获取公共信息的公司还会将节省的投资用于新产品的开发,进而扩大潜在市场范围和份额”。[50]同时,美国一项对欧洲环境数据商业化开发利用的研究表明:那些将知识产权运用到政府数据的国家,限制了政府搜集数据的利用范围,并在科学研究的信息整合和共享上形成障碍[51]

尽管二者在政府信息公开、收费以及市场开发的策略、步骤等方面有明显差异,但本质都是将市场机制引入公共信息资源的开发利用环节,最大限度地吸引市场力量的参与,降低政府资金投入,实现公共信息资源的资产价值。同时,不可否认的是,公共信息资源的市场化运作离不开政府的支持、参与和调控。毕竟全社会80%的信息资源都掌握在政府手中,任何信息机构的公共信息资源开发建设活动都不可避免地要与政府合作,取得政府支持,以获取原始公共数据、取得信息经营资格。而政府在信息化建设时也要考虑同私营信息企业及其他自愿承担公共信息服务的组织合作,这种合作不仅实现了政府与信息企业之间在技术、资金、人力等方面的相互补充、相互促进,而且也是公共信息资源开发和管理模式的相互融合与创新。

3.西方国家公共信息资源市场化开发利用的运作模式

气象信息资源市场化开发利用情况具有一定代表性,从西方国家气象信息服务市场化运作模式来看,可分为三种模式:

(1)美国式的——公私分明型

美国气象信息服务市场化运作的时间最早可以追溯到第二次世界大战以后。1953年,产业部部长提交了一份题为《天气是全国人民的事》的报告,建议气象局鼓励发展私营气象服务。1977年,气象局设立了“产业气象特别助理”,专门负责处理气象局和私营气象部门的联系,1991年,气象局又进一步明确了在气象信息服务中公共/私人气象服务的伙伴关系与各自职责,以免发生不必要的竞争。

与美国政府信息资源开发利用政策相一致,政府气象部门与私营气象信息服务商之间组织边界清晰,基本气象信息服务如公众气象服务等由政府气象部门和部分私营气象信息服务商承担,而面向特定行业、特定人群的针对性气象服务则交由私营气象信息服务商完成,但政府气象部门必须公开原始气象数据资料。

私营气象信息服务商根据市场需求采用公司化运作,广泛涉猎航空航天、远洋运输、能源交通、国防、商业、农业、电子信息等领域的气象服务。

(2)英国式的——公私竞争型

英国政府气象局直接参与气象信息服务的市场竞争。气象局在面向社会提供公众气象服务的基础上,与私营气象信息服务商一同积极开展商业性气象信息服务。为有效开展气象信息的商业化服务,气象局设有专门的商业产业部,全面负责气象信息产品的市场营销、产品开发、生产及服务供给等业务。目前,在英国整体气象信息服务市场中,已形成了稳定的二元格局,即气象局的商业气象服务占70%,私营气象公司占30%。

从1996年4月1日开始,政府不再给气象局直接拨款,而是通过气象服务收费实现经费自收自支。其主要经费渠道有两个,一是由信息服务、气象咨询、气象软件、业务网络等商业性气象信息服务收入构成,占总收入的15%;二是面向政府及其他公共部门气象服务收费,也称贸易基金(Trading Fund)。英国政府规定,政府部门和单位必须使用英国气象局提供的气象服务,而不能自行使用私营公司的产品,同时,这些部门所支付的费用除直接服务成本外,还包含一定的气象基础设施建设费和维护费在内。

此外,还有部分国家如新西兰通过将政府气象部门改组成气象服务公司,以签订合同的形式,与相关行业及政府部门、企业和公众之间形成稳定的气象服务关系,即按照国有企业的运营模式,成立董事会,实行完全市场化运营并上缴利润。

上述案例表明,公共信息资源的市场化开发需要有政府的直接支持和参与,归纳起来,国外政府与私人信息企业的公私合作形式有三种:

一种是政府以股东形式直接与信息企业合作,将公共信息资源的开发建设任务委托给市场。如加拿大最富有的和人口最多的安大略省与一个工业财团合作,进行该省土地登记系统的自动化,通过共同操作一个事业公司的做法进行地理和土地记录数据传播,并由此产生了太拉网土地信息服务有限公司,该公司由政府和一些私有投资者分占大致相等的股份。

另一种模式是政府以特许授权的方式间接进行公共信息资源的市场化运作。在美国,并不是所有的政府部门都有权获得政府有偿信息服务的收入,国会往往会特别指定一个机构持有基金保留权,若没有基金保留权,即便是政府信息服务的成本性收费也要上缴政府财政,这样,提供服务的政府部门则失去了降低信息成本、开发新的信息服务的积极性。因此,通常的做法是,一个机构可以通过另一个有基金保留权的机构来传播其产品进而收取费用,典型的案例就是美国国家技术信息服务中心(NTIS),作为政府主办的自负盈亏机构,该中心已经为很多机构担当了该角色。

还有一种形式就是政府与其下属的国有企事业单位合作,从广义理解,这些国有信息机构都是依法建立,具有一定商业性的政府外围组织,这些机构可以合法地向市场也包括其他政府部门提供专业化的公共信息服务并收取费用。如英国政府的主要数据部门就比较特别,几乎都以基金部门形式出现,这些部门并不是单纯意义的行政管理部门,而且还有销售原始数据的特权和增值数据的权利,但同时也承担了更多的责任,需要依赖市场求得生存发展。

从各国公共信息资源市场化运作中政府的参与方式来看,可以划分为以下三种:

一是政府部门不直接参与市场化运作,但鼓励私人信息机构开展公共信息资源开发建设,如美国、泰国等,即使是有限的政府信息服务收费也只是象征性的低成本收费。

二是政府部门直接开展市场化公共信息服务,国家财政全额划拨公共信息管理经费,其收费全部上缴国家财政,如联邦德国自1975年开始进行气象信息的商业化服务,1996年气象信息服务收入2 000万马克全部上交国家财政。

三是政府部门下属的国有市场型信息组织凭借行政隶属关系和专业化优势开展市场化公共信息服务,但收费不上交国家财政,而归所在政府部门及相关信息机构所有,以弥补国家在行业性公共信息资源开发建设经费上的不足。故此,有一些国家政府下拨的公共信息资源管理经费往往只是公共信息资源开发建设所需经费的一小部分,其余大部分的经费开支则来源于市场化公共信息服务的补充。我们仍以气象信息服务为例,在日本,受气象厅委托成立的日本气象信息股份有限公司立足于气象厅信息服务不能满足的特殊需求用户和防灾信息提供服务,每年的营业额都高达70亿日元以上,较好地补充了国家气象信息管理经费。

除与政府的积极合作外,图书馆、信息中心等公益性信息部门与信息企业的联合也是公共信息资源市场管理的重要渠道,一般情况下,是以承包的形式将图书馆或者信息中心等部门的核心业务甚至具体运行都承包给私营信息机构。1997年,美国马里兰州的一家私营信息机构——图书馆系统与服务公司(Library Systems and Services Inc)就承包了加利福尼亚州Riverside郡的所有图书馆服务,1998年,该公司又承包了新泽西州泽西市的公共图书馆服务。[52]

公共信息资源所蕴含的无限商机促使各类出版商、文摘索引商、数据库服务商、零售商、信息技术提供商、信息内容服务商、集成化信息提供商等形形色色的信息经营机构认真研究信息市场规律,准确把握用户需求特点,并结合自身优势介入公共信息资源的市场化运作。在国外电子期刊市场,以营利为目的的商业化出版公司积极介入学术期刊市场,因资金雄厚、技术先进、出版工艺强、声誉影响好而占据了电子期刊市场份额的1/3,直接面向特定用户提供服务,收入稳定,盈利水平逐年提高。其中影响较大的有美国的Academic Press、John Wiley、Nature Publishing Group以及荷兰的Elsevier公司等。面对Google进军图书检索领域的积极作为,目前仍占据网络搜索市场第一位的Yahoo也与奥多比(Adobe)、惠普(HP)等多家知名企业与非营利组织共同组成业内开放内容联盟(Open Content Alliance,OCA),共同致力于建立文字与多媒体的线上数据库,其初期运作仅针对版权已经过期的图书进行索引与数据库的建立,并将具体的经营与运作交由一家位于旧金山的非营利组织。市场机制的积极作用不仅促使大量存储在各类信息机构的文本公共信息资源跃上Web服务器,而且面向市场全天候开放式服务既扩大了公共信息服务范围和服务品种,提高了信息机构的市场开拓能力,同时,不同信息机构间基于合作的信息共享(通过购买链接)也加快了信息资源更新速度,进而增加了社会公共信息资源总量。

就本质而言,公共信息资源管理的最终目的是为任何人、任何组织在任何时间和任何地点提供有效的公共信息存取路径,而市场管理的价值就在于在公共信息资源稀缺的环境下借助市场激励调动一切社会资源,实现公共信息资源生产与消费、成本与收益、权利与义务以及行为与结果的统一。在这个过程中,私人信息企业的价值则表现在增值信息服务和个性化信息服务的提供上,因为“私人部门会有创新的激励以使自己提供的信息服务领先于政府部门”。[53]

需要说明的是,私人信息企业的运作并不一定完全遵循有偿收费的市场经营原则,在公共信息资源开发领域,为扩大企业影响、提升知名度和企业网站的点击率而免费或者低价提供公共信息已经成为当前信息企业市场化运作的新型手段,尽管是以公益性行为出现,但其最终手段仍然是谋取企业经济利益。如“美国的堪萨斯信息网是由一个私营的、营利性的信息社团所管理,但网站上80%的信息都是免费获取的,剩下的信息仅需支付每年50美元的年费外加一次交易费即可获取”。[54]

目前,西方国家在公共信息资源市场化开发方面的讨论主要围绕如何调动私营信息企业的积极性、保持政府部门与私营部门的有效合作而展开,美国的一些做法值得我们借鉴。

附:

美国公共信息资源市场化运作的案例说明[55]

美国正在开发一个有趣的经济技术模式,该模式将促使政府机构更多地向纳税人开放公共信息。许多州尝试利用私营公司在网上提供公共信息,并不断从以往的经验中吸取教训。随着这些经验的不断积累,该经济技术模式也在不断发展。最近,这一模式的创造者指出,其前提是继续支持政府信息开放的传统原则;在政府机构和高度发展的信息公用体系之外,以营利为动机的私营公司,要在为公众生产和提供信息方面,发挥更大的作用。

在这个模式里,私营公司,被利用来建设和扩充向公众开放的在线政府信息体系,开发对信息市场和私营企业极具价值的政府信息,并收取一定的使用费,以资助和进一步扩充对公众免费开放的政府信息体系。这个模式的优点在于,所有政府数据,包括有商业价值的数据,经过一段时间后都会变成所有社会成员都可以免费使用的在线信息。

按照这个模式,一个州政府可以与私营承包商签订合同,比如说为期5年,承包商对它所创造的任何在线数据或信息不享有知识产权,该州拥有该承包商生产的任何软件的永久许可权和所有权,以使该系统模式生效。一旦承包商一方要撕毁合同,或该州想另寻其他承包商,这种模式可以保障该州的公共利益。实施这一系统的设备完全按租赁方式供给,而无论租赁还是购买,如果该州要另找承包商,有权收回租赁的设备。实际上,该州没有负担任何预先支出费用,如果不能完成州政府要求的信息服务,承包公司的股东或业主就要承担一切经济损失。

为了发展这样一种在线政府信息系统,最初的目标将是:系统中90%的信息可免费提供给大众,而对另外10%极具商业价值的信息,按政府需要收取准许费、法令规定费用和分发信息的费用。政府数据和信息本身仍旧要本着信息公开的原则直接对大众开放,但由承包商增加的电子信息服务,只有在付费以后才能利用。企业似乎很乐意为这部分服务付费,也就资助了更多其他重要政府信息的公开。它们的公开虽然可能对商业界价值不大,但对公民会很有利用价值。

假设政府机构当前为公民办理执照要收取5美元。公民想从网上获得这项服务得支付6美元,其中5美元由承包商交给政府机构,使机构仍像过去一样可以收取这笔费用,但是不会再有那么多人上门了;另外1美元则用来扩大公民使用所有州政府在线信息的能力。这1美元怎么花,不仅由与私营公司的合同条款决定,还由有公民、政府机构和商业界三方代表组成的管理理事会决定,理事会的人员任命由州长决定。这1美元中的6美分可作为承包商的利润,另外94美分用在雇用工作人员、制作免费信息和额外网页服务、与政府机构协作以满足政府要求和支付所需的软硬件费用等方面。哪部分政府信息,什么时候在网上公开,要在征求了政府机构、政府企业、公民代表和承包商的意见后,由监督理事会决定。

在有些州,政府机构乐于让私营企业代行网上发布信息的服务。这样做可以减轻政府机构回复各种有关许可和档案开放的要求。一旦可以在网上处理对政府信息的要求,这种要求的数量就会激增。因为公民和企业可以更加方便地获取所需的信息和许可了,在某些方面的需求增加,能引起支付给政府机构的服务费上扬。另外,各州之间的信息交流也增加了,一个州的政府信息能更好地为公民利用的话,也就能更好地为其他州政府机构的人员利用。

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