治理现代化的浙江探索

作者

蓝蔚青

内容提要:本文分析了浙江各地探索治理现代化的国内背景和总体进程,通过对入选“创新典范·浙江最具影响力党政工作创新典型”和三届“浙江省公共管理创新案例”的115个创新案例的分类、统计和比较,概括出这些案例所反映的治理现代化的趋势,并据此提出了提高社会治理创新水平的若干建议。

关键词:社会管理创新;公共管理创新;治理现代化

近年来,浙江广大干部群众在中国特色社会主义理论指引下,积极进行治理现代化的探索,取得了丰硕的成果,积累了丰富的经验。在迄今为止七届“中国地方政府创新奖”的获奖名单中,浙江省以18项占14.63%,名列榜首(图1)。分析浙江省十多年来的公共管理创新案例,可以在一定程度上了解中国走向治理现代化的轨迹。

图1　中国地方政府创新奖获奖数

一、浙江探索治理现代化的大背景

改革开放以来,国家治理的思路经历了一个明显的变迁:从改革开放之前的社会问题政治化,主要从政治视角观察社会问题,用政治手段解决社会问题,到20世纪八九十年代把社会问题经济化,主要从经济视角观察社会问题,用经济手段解决社会问题,再到新世纪以来认识到社会问题的重要性、综合性、复杂性,把社会领域分立出来予以高度关注,以人为本,重视民生,把各级党委政府工作的着力点和公共财政的投入方向更多地转向社会领域,出台了大量的社会政策,不断增强政府的公共服务职能。同时,在政府与市场和社会的关系上,也从一开始主要强调政企分开,扩展为同时强调政企分开和政社分开。社会领域从政治领域和经济领域的边缘地带和附属物上升为万众瞩目的领域。社会治理的创新探索也就如雨后春笋般发展起来。

中共十六大报告从维护社会稳定的角度,提出了落实社会治安综合治理的各项措施,改进社会管理的要求。中共十六届四中全会《关于加强党的执政能力建设的决定》,在新中国的历史上第一次系统提出了加强社会建设和管理,推进社会管理体制创新的要求。中共十六届六中全会《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》,确定了到2020年构建社会主义和谐社会的目标和主要任务,提出了社会管理的基本要求。中共十七大报告第一次把社会建设置于同经济建设、政治建设、文化建设同等重要的战略地位。中共十八大报告把加快形成科学有效的社会管理体制,完善社会保障体系,健全基层公共服务和社会管理网络,建立确保社会既充满活力又和谐有序的体制机制,作为全面建成小康社会和全面深化改革开放的重要目标,提出了中国特色社会主义社会管理体系的基本框架,要求加快形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”,“政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系”,“政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”以及“源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制”。并在总结经验的基础上,对于加强和创新社会管理,提高社会管理科学化水平,提出了一系列富有针对性的要求。

中共十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》,把全面深化改革的总目标定位在“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”,把“治理”纳入全面深化改革的核心范畴,治理的主体包括整个国家机器和政党、社团、公民,治理的客体包括市场和社会,治理的领域全面覆盖经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设。按照这个总目标和总框架的要求,确定了社会领域的任务,要求坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理,改进社会治理方式,创新社会治理体制。

中共十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出了全面推进依法治国的总目标是“建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家”,把全面推进依法治国作为一个系统工程,作出了顶层设计;指出依法治国是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求,依法执政是党治国理政的基本方式,一方面要求规范和约束公权力,另一方面要求推进多层次多领域依法治理,进一步确立了法治在治理现代化中的基础地位。

浙江这些年来对治理现代化的探索,始终遵循中共十六大、十七大、十八大和历次中央全会关于构建中国特色社会主义社会管理体系的要求,加快推进社会体制改革,加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制,加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系,加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制,加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制,努力在贯彻落实顶层设计中走在前列,又从浙江实际出发开拓创新,并注重成功经验的规范化、制度化,取得了丰硕成果。

二、浙江探索治理现代化的进程

2003年7月召开的浙江省委十一届四次全会上,时任省委书记的习近平提出了“八八战略”,作为治省总纲。2004年5月,浙江省委十一届六次全会作出的建设“平安浙江”、促进社会和谐稳定的决策部署,是全国第一个全面系统的省域社会治理的行动纲领。半年后,浙江省委十一届七次全会对推进法治社会建设提出了总体要求。2006年4月,浙江省委十一届十次全会又作出了关于建设“法治浙江”的决定,在全国率先进行总体部署。这一系列战略部署,为浙江探索治理现代化奠定了坚实的基础。

2007年召开的浙江省第十二次党代会提出坚定不移地走创业富民、创新强省(简称“两创”)之路,把社会体制改革和体制创新作为全面改革创新的重要组成部分。同年召开的浙江省委十二届二次全会作出了《关于推进创业富民创新强省的决定》,对制度创新、社会管理创新、党建工作创新等都作了专门论述和具体部署。“两创”总战略的提出,使创新全面开花,并得到全面保障。社会管理和公共管理创新进入了蓬勃发展的阶段。

社会管理和公共管理是两个交集很大的概念。社会管理主要是政府和社会组织为促进社会系统协调运转,对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、监督和控制的过程。其基本任务包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等方面。广义的社会管理是指专门机构对社会的经济、政治和文化事务进行的统筹管理;狭义的社会管理是指由相关职能部门对不能划归已有经济、政治和文化部门管理的公共事务进行的专门管理。但不管是广义还是狭义,社会管理都是就管理的领域而言的,是指对广义或狭义的“社会”的管理。

而公共管理是指对公共事务的管理,包括以政府为主要执行主体的公共组织和以公共利益为指向的非政府组织为实现公共利益,为社会提供公共产品和服务的活动。公共管理是就所管理事务的性质而言的。在我国,公共管理的主体还包括作为政治领导核心的执政党的各级组织、作为国家权力机关的各级人民代表大会、作为协商民主专门机构的人民政协和各参政党。由参照公务员管理的人员组成工作机构的人民团体,目前是介于政府和非政府组织之间,对社会组织和界别活动进行管理的重要的公共管理主体。以政府为主体的行政管理只是公共管理的一部分。

2009年,为进一步弘扬以创业创新为核心的浙江精神,带动和引领各行各业的创业创新,鼓励和推进解放思想新探索、科学发展新实践,促进“创业富民、创新强省”总战略等一系列重大决策部署的贯彻实施,浙江省委宣传部和省委政策研究室联合三大省属媒体开展了“创新典范·浙江最具影响力党政工作创新典型”推介活动。经专家评审,有60个党政工作创新范例入选。2010年3月以来,为进一步贯彻落实中共中央关于加强和创新社会管理的重大战略部署,加快浙江科学发展,总结和推动全省各级各部门在公共管理领域,尤其是社会管理方面的创新实践,由浙江省委办公厅(第二届起又增加了省社会管理综合治理委员会办公室)指导,《今日浙江》杂志社、浙江省公共政策研究院、浙江大学公共政策研究中心(后更名为浙江大学公共政策研究院)联合组织,开展“浙江省公共管理创新案例”评选推介活动,至今已由省内外专家进行了三届评选。这三届评选共收到各地推荐的创新案例560多个(其中有少量案例申报了两次),共有69个创新案例入选(其中有14个曾入选2009年的党政工作创新范例)。在这115个创新案例(同一创新主体以同一主题两次入选的作为一个案例)中,始于20世纪的有7个,占6%,最早的是始于20世纪60年代并在新时期得到创新发展的枫桥经验。2001—2007年的有31个,占27%;2007年以来实施的有77个,占67%。可以说这些案例大体上反映了近十来年浙江省通过公共管理创新探索治理现代化的进程。

三、浙江探索治理现代化的特点

要找出近十来年浙江探索治理现代化的特点,就需要对这些创新案例进行分类。这并非易事。因为所有的治理创新都是问题导向的,社会问题的成因、解决的措施、取得的成效基本上都是综合性的。相对合理的分类方法,是循着这些年来各级党委政府的工作思路,按照各项创新所要达到的主要目标来分门别类。不同的研究者很可能见仁见智,作者只是作为以上四次评选活动的参与者提供一孔之见。

(一)公共服务和社会建设类的创新案例有40个,占34.8%

治理不仅是管理,更是服务。进入全面小康阶段以后,人民群众的需求日益多样化,并且不断提高,党政机关以人为本、执政为民的执政理念逐步强化,政府职能的转变也使政府有更多的精力和财力从事公共服务和社会建设,这就使建设公共服务型政府和深入推进服务型基层党组织建设成为浙江近年来治理创新的一个鲜明特点。各级党委政府愈来愈注意寓管理于服务之中,用人民满意的服务赢得对管理举措的支持。其中较为集中的是这几个方面:

1.统筹城乡公共服务促进一体化

浙江省是城乡居民收入差距最小的省份之一,近年来又致力于缩小城乡公共服务的差距,促进城乡一体化发展,这方面的创新案例有14个(占本类创新案例的35.0%)。嘉兴市在此方面较为突出。嘉兴市以现代新市镇和城乡一体新社区“两新”工程建设改善服务条件,促进农民生产生活方式双转换,既提高了城乡居民的生活质量,又提升了城乡社会的治理水平。嘉兴市还实施城乡居民社会养老保险全覆盖;推行公共图书馆总分馆制,构建城乡一体化的文化服务体系。丽水市云和县探索小县“大城”,支持和引导农民进城就业定居,走以城带乡、以工哺农、以乡促城、城乡联动的欠发达地区新型城镇化之路。城乡一体化建设的重点是新农村建设,这方面湖州市、丽水市和衢州市较为突出。湖州市与浙江大学开展市校合作,依靠智力支持共建社会主义新农村实验示范区。湖州市安吉县“中国美丽乡村”建设整体化实施、品牌化经营,放大了新农村建设的示范效应,进而探索美丽乡村标准化建设。丽水市深化集体林权制度改革,从根本上解决林农的贷款担保难问题,突破了林区发展瓶颈;该市农村金融改革的探索与实践取得显著成效,解决农民贷款难问题,成为全国的试点。龙泉市探索林地经营权流转,促使林地增效、农民增收。衢州市实施万名农民素质工程,开展素质扶贫;该市的“农家乐”文化大篷车常年深入农村,为农民群众提供丰富多彩、积极健康的免费文化套餐。舟山市根据海岛特点实施“暖人心、促发展”工程,切实做好三渔三农工作。瑞安市“创业银行”助力低收入农户创业增收,为他们雪中送炭。

2.公共服务平台建设

这方面的创新案例有11个(占本类创新案例的27.5%)。近年来,浙江各地都积极建设各种实体和网上的公共服务平台,运用不断进步的技术手段,为人民群众提供便捷的“一站式服务”。上虞市(现绍兴市上虞区)便民服务中心是全国首个“政府服务超市”,是办事大厅型的公共服务平台1.0版;宁波市海曙区“81890”求助服务中心对接供求双方并进行监督,提供多样化、高质量的社区服务,带动了服务业的发展,这一模式被省内外许多地方学习借鉴,打造了呼叫中心型的公共服务平台2.0版;丽水市庆元县整合政府应急联动、公安“110”、“数字城管”、民政“96345”社会公共服务、情报信息五个分中心,形成综合化管理平台,通过派单制和反馈制进行全程跟踪监督和问责,实现社会服务管理大联动;金华市全面整合党政资源、市场资源和社会资源,开设了“8890”便民服务平台,创建了应急与非应急“两轮联动”,市、县、乡“三级网络”和电话、网络、短信、微信“四位一体”的便民服务与社会治理新模式,创建了立体化的公共服务平台3.0版。宁波市象山县网络民情会办中心,绍兴市民生价格信息公开平台,海宁市司法微博,绍兴市柯桥区的企业投资项目行政审批“中介超市”,义乌市的涉外政务服务平台,舟山市的公共文化服务“网上淘”社会化运作平台,衢州市的“农技110”综合服务平台,都是各具特色的专业性平台。这些平台适应了“互联网+”和“大数据”的时代潮流,不断提高服务和管理效率,具有很强的可拓展性和可整合性,能够为治理现代化插上翅膀。

3.基层公共服务和治理

由于政府特别是基层政府愈来愈注意寓管理于服务之中,而且尝到了甜头,因此在很多创新案例特别是基层的创新案例中,社会管理和公共服务密不可分。这方面的创新案例有9个(占本类创新案例的22.5%)。舟山市推行“网格化管理、组团式服务”,以配套服务促进管理精细化和全覆盖,形成长效机制。衢州市实施以“建立民情档案、定期沟通民情、为民办事全程服务”为主要内容的“三民工程”,完善农村基层服务管理体系。丽水市松阳县共享手绘“民情地图”,全面深入掌握民情民需,建立长效服务机制。金华市金东区建立“保基本、全覆盖、可持续”的农村居家养老服务体系。湖州市构建“三好六有”社区和农村警务新模式,密切警民关系,规范基层警务工作。绍兴县(现绍兴市柯桥区)实施乡镇干部担任驻村指导员制度,加强了基层领导力量。余姚市依托“一网、一报、一校、一办法”,加强对高校毕业生农村(社区)工作者的教育管理培养。浙江各地还深化基层服务型党组织建设,发挥党组织和党员在基层民主建设和社会治理中的骨干作用和先锋模范作用。舟山市完善党员联系和服务群众工作,教育了党员,增强了基层党组织的凝聚力、战斗力。温州市以建设活力和谐企业为目标,推进非公企业党建工作。服务与管理的有机结合,既提高了城乡居民的生活质量,又提升了城乡社会的治理水平。

4.社会事业建设

这方面有6个创新案例(占本类创新案例的15.0%),集中在推进医疗和教育公平领域。湖州市长兴县实施“教育券制度”,扶贫助学,推进教育公平。衢州市柯城区组织名校“托管”力量较弱的学校,建立“团体支教”机制,助推城乡教育均衡发展。温州市激发社会力量,深化民办教育综合改革。衢州市开化县新型农村合作医疗为农民健康系上“安全带”。宁波市鄞州区从农村入手破解群众“看病难、看病贵”问题。杭州市江干区建立“首诊在基层、大病去医院、康复回社区”的分级诊疗新体系,既方便群众,又使医疗资源得到合理利用。

(二)社会治理类的创新案例有55个,占47.8%

这是近年来治理创新的重点领域。在治理内容上,这些案例侧重于化解社会矛盾、外来人口管理与服务、公共安全和环境治理等群众呼声强烈的社会问题;在治理主体上,注重多方的民主参与、民主监督和发挥社会组织的作用;在治理方式上,注重德治与法治相结合。

1.民主参与

这方面的创新案例有11个(占本类创新案例的20.0%)。杭州市在这方面特别突出,开展了多层次系列创新:市委通过“两轮推荐、两轮票决”选拔市管正局级领导干部,促进选人用人科学化、民主化;市政府构建“开放式决策”运行机制,提高了市民民主参与的层次;以民主促民生,创新了解决民生问题的民主保障制度、党政机关与市民的沟通渠道和基层民主的实现方式;构建多种形式的民主民生互动平台,拓宽民主参与渠道,创新民主参与方式;市委办公厅、杭州文广集团通过“我们圆桌会”,搭建社会沟通的公共话语平台,理性探讨热点社会问题,产生了良好的社会影响。温岭市也是持续创新民主参与途径的热土:“民主恳谈”拓宽了民主参与渠道,促进了决策的民主化、科学化;“参与式预算”落实了人大对预算的决定权。温州市则从决策和监督两大环节上切入:推动民间智库参与公共决策;组建市民监督团推动公众参与城市管理。台州市椒江区在全国率先试行党代会常任制,扩大党内民主,20多年来不断完善党内制度。台州天台县推行以“民主提案、民主议案、民主表决、创业承诺、监督实施”为主要内容的村级民主决策“五步法”,是全面发展基层民主的积极探索。

2.外来人口管理与服务

这方面的创新案例有8个(占本类创新案例的14.5%)。21世纪以来,浙江省外流入人口增量增速都居全国首位,不少地方外来人口超过甚至数倍于户籍人口,外来人口管理与服务成为社会治理的重头戏,宁波市和嘉兴市在这方面创造了较多的经验。奉化市成立了全国首家外来人员自治组织,走出了外来人口自我管理、自我服务、自我教育的新路子。慈溪市在村级普遍建立和谐促进会,搭建交流沟通平台,团结新老村民共建共享和谐。宁波市构建了由公共服务、权益保障、引导激励、社会环境和组织领导五大体系构成的外来务工人员服务管理“宁波模式”。嘉兴市全面改革户籍管理制度,有序推进城乡公共政策一体化,促进了市域资源要素合理配置和流动;该市还建立了“专门机构协调型”流动人口服务管理新体制。诸暨市探索“以外管外”的外来建设者服务和管理“店口模式”,促进外来建设者融入当地社会。温州市实施了新居民积分制管理,依据积分落户和享受公共服务。湖州市德清县户籍制度改革逐步消除依附于户口性质的差别待遇。这些探索都反映了浙江各地既善待外来人口,充分发挥他们在各项建设中的生力军作用,又积极解决人口剧增超过某些资源的承载能力带来的新问题的不懈努力。

3.化解社会矛盾

这方面的创新案例有7个(占本类创新案例的12.7%)。多年来,浙江创新发展“枫桥经验”,统筹推进经济、政治、文化、社会、生态等领域的“大平安”,源头治理、动态管理、应急处置多管齐下,注重通过全方位的治理,自觉运用法治思维和法治方式破解各类在国内早发先发的矛盾和问题,维护社会和谐稳定。诸暨市创新发展源于本地的“枫桥经验”,从源头上预防和减少矛盾纠纷的产生。温州市苍南县打造以乡镇为基点,联结县机关、村居、站所的“五站式”民情服务模式,上下联动化解社会矛盾。永康市建立党政主要领导、政府职能部门、司法部门专家“三堂会审”制度,有效破解信访难题。杭州市余杭区编制法治指数,量化评估基层法治建设,促进依法治理。舟山市首创法律援助周转金制度,鼓励和支持弱势受援人坚持依法维权。宁波市通过整合第三方保险理赔处理机制和人民调解机制,畅通了医疗纠纷处置途径。衢州市纪检监察部门举行信访公开听证,变“暗箱操作”为“阳光作业”,有效化解疑难复杂信访案件。这些都有助于及时发现和依法化解社会矛盾,使城乡群众的安全感和满意度保持在较高水平。

4.发挥社会组织作用

这方面的创新案例也有7个(占本类创新案例的12.7%)。公众有序参与需要提高公民的组织化程度。浙江注重发挥人民团体的作用。如义乌市建构了党委领导、政府支持、工会运作、部门配合、多方参与的社会化维权机制,实现了职工维权主体的社会化、多元化、协调化,使维权对象覆盖农民工。温岭市建立依托行业协会和行业工会开展的行业工资集体协商机制,保障职工的合法权益,构建和谐劳动关系。台州市的区域共青团整体化建设构建了以团组织为核心,以青年社团为重要组成部分,以青年自组织、网络虚拟组织为有益补充的社会组织体系。在农村则注重发挥合作经济组织的作用。嘉兴市组建农村合作经济组织联合会,为农村合作经济发展提供了组织保证,构建了新型农村社会化服务体系。同时,浙江又积极引导和支持新社会组织的发展。温州市引导异地商会规范健康发展,增强外出经商办企业的温籍工商业者的凝聚力,同时还鼓励和引导行业商(协)会承接政府职能转移,形成了政府职能“转得出”、社会组织“接得住”、政府“管得好”的治理模式。宁波市海曙区打造了社会组织服务管理新平台,帮助社会组织成为政府职能转移的承接者、社区民主自治的促进者、弱势群体利益的帮扶者、社会矛盾自解的疏导者。

5.把德治作为治理的重要手段

这方面的创新案例有6个(占本类创新案例的10.9%)。社会治理需要将法治和德治相结合,发挥法律的规范作用和道德的教化作用。各地普遍重视把德治作为治理的重要手段,大力弘扬与时俱进的浙江精神,继承优秀传统文化,践行当代浙江人共同价值观,开展“最美”现象系列活动,树立道德模范,争做“最美浙江人”,增强法治建设的道德底蕴。宁波市鄞州区首创廉政文化建设,促进了教育方式的民主化、教育途径的多元化、教育效果的持久化、教育范围的社会化。湖州市德清县的“草根道德奖”通过民间设奖评奖,推动公民道德建设。桐乡市“德治为基扬正气、法治为要强保障、自治为本添活力”,“三治”结合加强基层社会治理。台州市仙居县建设“慈孝仙居”,弘扬尊老爱幼传统美德,破解农村养老和留守儿童关爱难题,建立稳定和谐的农村社会架构和代际关系。温州市龙湾区建立“龙湾好人”关怀帮扶机制,引领道德建设新风尚。宁波市江东区推广“微型党课”,实现党课教育的大众化。

6.民主监督

这方面的创新案例有5个(占本类创新案例的9.1%),包括多层次多角度的创新。金华市从20世纪90年代起就开始推行政务公开,打造“阳光政府”,促进了党风廉政建设、民主法制建设与和谐社会建设。乐清市人大实施“人民听证制度”,通过网络等媒体直播质询和公共政策辩论,加强人大监督和群众有序参与。金华市武义县建立村务监督委员会制度,推进农村基层惩防体系建设,该制度被纳入《村民委员会组织法》。绍兴县(现绍兴市柯桥区)构建“组织网络化、产权明晰化、监督多元化、运行阳光化、管理信息化”的综合机制,加强农村集体“三资”(资金、资产、资源)监管。湖州市“让民意领跑警务、让警务保障民生”,打造实体平台、虚拟平台、社区警务平台相结合的“警务广场”治理模式。这些都是群众路线的新发展。

7.公共安全

这方面的5个创新案例(占本类创新案例的9.1%)主要在应急管理和食品安全领域。舟山市定海区推行重大事项社会稳定风险评估机制,从源头上预防和减少不稳定因素。金华市建立“110”社会应急管理联动体系,形成了运转高效的联动机制;该市还依托出租车治安管理网络,有效打击违法犯罪。台州市三门县“合五为一”整合食品检测资源。衢州市衢江区发展放心农业,建设从田间到餐桌的农产品质量安全全程可追溯的诚信体系、监管机制和追溯系统,有效地加强了食品安全监管。

8.环境治理

近年来,环境治理受到了愈来愈强烈的关注,在这类创新案例中有4个(占本类创新案例的7.3%)。嘉兴市率先建立排污权交易制度,运用市场机制促进减排治污。金华市金磐扶贫经济开发区引导和支持欠发达地区异地发展,解决扶贫开发与生态环境保护的矛盾。杭州市开创垃圾清洁直运的“杭州模式”,减少环境污染,深化资源利用,弘扬生态文化,其先进技术和管理方法被国内多个城市引进。桐庐县建立农村生活垃圾分类处理和资源化利用模式,不仅推动了循环经济的发展,而且使治理垃圾成为村民自治的重要内容和生态文明教育的很好载体。

社会治理领域还有2个案例富有风景旅游城市特色,在全国领先,并已产生重大影响。一是杭州免费开放西湖,实现公共资源利用效益的最大化、最优化,带动旅游业产业链;二是杭州市建设网点布局合理、服务质量优良的公共自行车交通系统,破解行路停车难,倡导绿色出行。

(三)行政体制改革类的创新案例有20个,占17.4%

政府负责、政府主导不等于政府管得越多越好。浙江按照发挥市场对资源配置的决定性作用和更好发挥政府作用的要求深化改革,转变政府职能,大力推进政府自身改革,加大简政放权力度,多轮削减行政审批事项,推进各级政府事权规范化、法律化,更多地运用法律手段调节经济关系、规范经济行为、维护各类市场主体和社会主体的合法权益。

1.机关作风效能建设

这是近年来全省政府系统内部管理的一个创新重点,有7个案例(占本类创新案例的35.0%)。温州市率先开展“效能革命”,加强机关作风建设;近年来温州市又创新实施“考绩法”,以科学分类的考核指标引导和激励干部。台州市玉环县在全国首创全程办事代理制,方便了群众,提高了效率。丽水市实行乡镇“住村联心”工作制度,促进乡镇全体干部深入基层。庆元县建设技能型乡镇政府,解决“知识恐慌、本领恐慌”,创造切合乡镇实际的基层服务型政府管理模式。嵊州市深入开展“农民创业服务一线行”活动,促进干部下基层。嘉兴市嘉善县打造“亲民城管”,确立刚柔并济、情理交融的执法导向。自身建设的加强使政府在社会治理中能够更好地发挥应有作用。

2.优化政府权力配置

这方面有6个创新案例(占本类创新案例的30%),其中2个是下放权力、优化权力纵向配置的案例。绍兴县(现绍兴市柯桥区)实施扩权强镇,实现权责统一。嘉兴市探索行政审批市县同权改革,把能够下放给县的权力尽可能下放。还有4个是整合权力、优化权力横向配置的案例。富阳市(现杭州市富阳区)建立跨政府部门的专门委员会制度,增强整体合力,优化资源配置,打造高效执行团队。宁波市象山县归并行政许可职能,实现审批与监管分离,一个窗口对外。宁波市北仑区在全省首创全域综合行政执法,克服了多头执法、重复执法、相互推诿的弊端。舟山市率先整合工商行政管理局、质量技术监督局、食品药品监督管理局职责,改革市场监管体制。

3.转变政府职能

有4个在经济领域正确发挥政府作用的创新案例(占本类创新案例的20%)。杭州市向市民发放消费券,通过调整公共财政分配增强消费能力、改善消费预期、提升消费信心、扩大消费需求,应对国际金融危机。温州市实施“质量立市、名牌兴业”持续创新战略,引导产业提升和经济转型。产学研相结合的“德清模式”明显提升了科技创新能力。海宁市通过建立综合评价排序制度,实施差别化要素资源配置,形成倒逼与激励相结合的转型升级机制。

4.规范权力行使

这方面有3个创新案例(占本类创新案例的15%)。杭州市上城区在全国率先探索行政管理与公共服务标准化,进一步理清了职责权限,规范了行政行为。富阳市(现杭州市富阳区)在全国县级政府中第一个公布权力清单、责任清单、负面清单和权力运行图,大幅度减少了审批事项,进一步优化审批流程,明显提高了审批效能。宁波市宁海县探索乡村“微权清单”制度,规范村级组织和村干部的权力。

四、浙江探索案例所反映的治理现代化趋势

上述以社会治理创新和行政体制改革为主的创新案例结构,在一定程度上反映了中共十六大以来国家治理领域的拓展、创新和治理理念的深化、转变。而且由于这个领域贴近人民群众的日常生活,地方和基层的自主权比较大,创新的政治和经济风险小,旧框框比较少,因此创新的动力足、空间大。加上浙江民间力量活跃,创新氛围浓厚,财力比较充裕,各级党委政府和相关职能部门大力倡导和支持,因此这一领域的创新案例就特别丰富。

社会治理的创新突出了公共服务、多元参与、加强基层、促进公平和立足疏导五大趋势。一是执政为民、以人为本和寓管理于服务之中的理念深入人心,注重向城乡居民提供更广泛、更便捷的公共服务,越来越多地运用现代化的信息采集、传输、加工手段来提高服务绩效。二是随着民间资源的积累、民间力量的成长和民主意识的增强,积极拓展民主参与和民主监督的渠道,搭建民主参与和民主监督的平台,提高民主参与和民主监督的成效,促进民主参与和民主监督的规范化、制度化。三是把加强和改善治理和服务的重点放在城乡基层,努力扩大覆盖面,提高治理水平,使之真正惠及广大民众。四是根据基本公共服务均等化的要求,注重在力所能及的范围内,拆除旧体制藩篱,缩小城乡居民之间、新老市民之间享受基本公共服务的差距。五是把法治和德治有机结合起来,致力于通过疏导化解矛盾。

行政体制改革方面的创新案例也比较多,并且侧重于政府运行机制的改革和完善。这主要是因为重点推进行政体制改革体现了积极稳妥地推进政治体制改革的要求,是目前政治体制改革的着重点,可操作性更强,也是地方创新自主权比较大的领域。而涉及完善根本政治制度和基本政治制度的改革创新则需要由中央统一设计部署,并且通过更加严格的立法程序,在更高层面上启动。

形成这样的创新案例结构也有操作层面的原因。经济领域的改革创新,主要由发改委系统组织实施和总结;党的建设领域的改革创新,主要由党委组织部门组织实施和总结;宣传文化工作领域的创新,主要由宣传系统组织实施和总结。因此,这几个方面的公共管理创新案例进入这三届公共管理创新案例评审的就相对较少。而参与组织创新案例评审的省社会管理综合治理委员会办公室所指导的工作领域中,被推荐参评的创新案例相对较多。

五、提高社会治理创新水平的建议

随着全面深化改革和全面推进依法治国的总目标的提出,特别是“四个全面”战略布局的形成,治理现代化的探索必将进入一个新的阶段,即必须更加注重改革创新的系统性、整体性、协同性和依法推进的阶段。中共十八届三中全会和十八届四中全会通过的两个决定,分别作出了全面深化改革和全面推进依法治国的顶层设计,中央全面深化改革领导小组正在陆续审定颁布各个领域改革的总体方案。加强顶层设计并不意味着不再需要“摸着石头过河”,不再需要地方和基层的探索创新,而是需要把它们更好地结合起来。不仅正在设计的改革方案需要地方和基层的探索创新提供经验依据,促成共识,就是中央已经出台的改革方案,也需要地方和基层的探索创新提供适应本地实际的实施细则和科学的操作方法,使之进一步丰富完善。同以往相比,中央推广地方成功经验的力度加大,速度加快。

根据“四个全面”的要求,今后的治理创新应该有更强的全局观念,无论是创新项目的选择培育还是成功案例的总结推广,都要更加自觉地指向“木桶的短板”即改革的薄弱环节,特别是影响大局的薄弱环节,以重点突破促进改革的整体推进。同时坚持以法治思维推进改革,出台改革措施要遵守法定程序,具有普适价值的成功经验要及时制度化、规范化,重要的成功体验应通过立法程序使之成为法律规范。

在社会领域,要避免重视社会建设和公共服务变成政府越位和社会事务过度行政化,克服越俎代庖的倾向。凡是不需要依靠政府的权力和权威就能办成的事,都应该鼓励和支持基层自治组织和其他社会组织去做,对公益性事务可以由政府购买服务。要注重通过社会政策和社会治理创新,激发各项社会事业的活力,在更多的社会领域促进社会公平,保障全面小康在覆盖领域和覆盖人群上的全面性,同时也要防止脱离实际超越阶段。在生态文明建设领域,要着力创新和完善环境保护、环境治理和生态修复制度,探索建立社会公众有序参与有效监督的制度。在经济领域,要围绕使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用推进治理创新,防止“创新”异化成向旧体制复归。在政治领域,要更多地关注和推进人大和政协系统的创新探索,大力发展多层次多主体的协商民主,争取在根本政治制度和基本政治制度的进一步完善上有所作为。在法治领域,要及时发现和总结推广科学立法、严格执法、公正司法、全民守法各个环节上的创新案例。在党的建设领域,要在治标造势的基础上及时跟进,通过不失时机的制度创新解决治本问题。对创新探索的指导要注重可复制性,经得起实践检验的成功经验不但要长期坚持,避免“人亡政息”甚至“昙花一现”,还要大力宣传及时推广,变“盆景”为“风景”。

附图

附图1　浙江省治理现代化创新案例分类比例

附图2　公共服务和社会建设类创新案例结构

附图3　社会治理类创新案例结构

附图4　行政体制改革类创新案例结构

(作者简介:蓝蔚青,浙江省人民政府咨询委员会资深委员,浙江省公共政策研究院研究员,浙江省城市治理研究中心首席专家。)