（一）关于计划与市场的中国经济体制改革实践。
第一阶段，1992年之前由于市场机制不健全，虽然试图引进财政、货币、价格等经济手段，但是政府对宏观经济的管理主要是通过行政手段和计划手段来进行的，宏观调控主要任务是治理通货膨胀，对于信贷、物价等复杂敏感的经济活动也更多是直接行政干预和行政控制，对市场经济的规律认识不到位、重视程度也不够，导致控制、反弹、再控制、再反弹的恶性循环，经济大起大落。
1979—1981年的宏观调控。改革开放初期，对国民经济的调整和整顿效果并不是很明显，人们对于如何进行改革的认识并不是很统一，经济过热的势头难以控制，通货膨胀问题突出，国民经济比例失调的问题也比较严重。具体来讲，1979年4月召开的中央工作会议决定，从1979年起用3年时间对国民经济实行“调整、改革、整顿、提高”的方针。但由于思想认识不统一，这次调整在初期效果并不明显，1979和1980年出现巨额财政赤字，1980年居民消费价格涨幅达到7.5%。在1980年底召开的中央工作会议上，决定从1981年起对国民经济实行进一步调整。当时的主要调控措施是行政和计划手段，包括强制控制财政支出，强制控制信贷投放，停建、缓建一批项目，严格控制新项目上马，制止乱涨价。
1984—1986年的宏观调控。随着农村经济改革的成功和改革重心向城市推进，1984年下半年出现了信贷增长过快的情况，社会总需求超过总供给，供求关系紧张，再次出现了严重的通货膨胀。国家再次进行宏观调控，主要是控制固定资产投资规模，加强物价管理和监督检查，坚决制止乱涨价，全面进行信贷检查等一系列措施，防止高通胀状态发生。由于经验不足，宏观调控力度不够，虽然1986年形势有所缓和，但最后导致通货膨胀出现严重反弹。
1988—1989年的宏观调控。1987年后经济过热的势头再次显现，1987年、1988年经济增长率分别达11.6%和11.3%，1988年物价涨幅达18.5%，是新中国成立以来的最高水平，货币供给、贷款和固定资产投资迅速增长，社会供给和需求失衡，出现了抢购风潮。因此，从1988年实施了以“治理经济环境、整顿经济秩序”为主要内容的宏观调控，1989年决定进一步治理整顿和深化改革，主要是紧缩财政和信贷，压缩社会总需求，整顿经济秩序，对投资和消费行为实行力度较大的全面紧缩。但是由于力度过猛，1990年出现了经济“硬着陆”的迹象，虽然价格得到有效控制，但经济增长率大幅回落，市场销售疲软，企业经营困难，经济发展陷入低潮。
第二阶段是1992年之后以经济和法律手段为主的宏观经济调控阶段。
1993年通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确指出，社会主义市场经济必须有健全的宏观调控体系，逐渐意识到必须从直接的行政干预调整到间接的财政、金融和法律的宏观调控上来，遵循市场经济运行的规律。随着社会主义市场经济建设的启动，1993年后再次出现了经济过热，出现了高投资膨胀、高工业增长、高货币发行和信贷投放、高物价上涨的“四高”现象。1993年6月，国家决定采取主要包括适度从紧的财政政策和货币政策，整顿金融秩序和流通环节，控制投资规模，加强价格监督等，财政、货币等经济手段的宏观调控作用明显。
1994年之后，中国进行了财税、金融、外贸、外汇等一系列经济改革。到1996年下半年，宏观调控取得明显成效，成功实现了“软着陆”，终于改变以往的“硬着陆”现象。
1998年，虽然“软着陆”经济调控措施的效果明显出现，但由于亚洲金融危机的影响，经济出现惯性回落，陷入了有效需求不足的境况，同时物价也出现了改革开放以来的首次负增长。从1998年开始实施以扩大内需为目标的扩张型宏观调控政策，主要是实行积极的财政政策和稳健的货币政策，连续大规模发行国债，加大基础设施建设，降低基准利率，鼓励出口，拉动社会总需求，我国经济逐步走出通缩，增长速度稳步上升并呈现强劲势头。
2003年通过的《关于完善社会主义市场经济若干问题的决定》再次强调，要完善国家宏观调控体系。2003年下半年起，我国宏观经济运行中出现了一些不稳定因素，出现了煤炭、电力、石油、钢铁等能源资源供给紧张状况，投资规模增长过快，房地产价格上涨迅猛，外贸结构失衡，信贷投放量的规模过度，通货膨胀压力加大，粗放型增长的特点仍较为突出。2003年确定了“果断有力，适时适度，区别对待，注重实效”的宏观调控原则，实施了一系列调控措施。
2005年决定改“积极财政政策”为“稳健的财政政策”，压缩财政赤字和长期建设国债规模。
2008年决定改“适度从紧的货币政策”为“从紧的货币政策”，多次提高存款准备金率和存贷基准利率，经济手段在宏观调控中的主体地位已基本确立。
综上所述，国家对经济宏观管理与市场需求对国家提出的挑战是一对永续的矛盾，长期的互动过程，使国家决策者意识到只有选择符合经济运行规律的政策工具才有助于达成博弈均衡。政策工具的选择也突出表现在关于计划与市场的争论上。
（二）关于“计划”与“市场”的争论。
第一阶段是从计划经济与市场经济相结合到强调计划经济为主、市场经济为辅。
1978年7—9月，国务院召开了讨论怎样加快现代化建设的务虚会，会上孙治芳、薛暮桥等经济学家批评了要求消灭货币关系的“左”倾观点，强调要重视价值规律的作用。当时负责国务院日常全面工作的副总理李先念在作总结时提出了“计划与市场相结合”的口号，但对其没有展开论述。
在1979年4月的中央工作会议上，李先念指出：“在我们的整个国民经济中，以计划为主，同时充分重视市场调节的辅助作用”。1979年11月，邓小平同美国《不列颠百科全书》编委会总编辑尼吉谈话时指出：“说市场经济只存在于资本主义，只有资本主义的市场经济，这肯定是不正确的。社会主义为什么不可以搞市场经济，这个不能说是资本主义。我们是计划经济为主，也结合市场经济，但这是社会主义的市场经济。” [28]可见，从国家的高层领导人的认识水准上看出他们对市场的重视，也为社会主义市场经济指明了努力的方向。
1980年3月，中央成立了中央财经领导小组，作为中央的经济决策机构，并聘请薛暮桥、马洪、许涤新、于光远等10人担任顾问，由此在决策层周围形成了一个主张“社会主义商品经济”的改革学派，力主充分发挥市场的调节作用。社会主义应是商品经济的这一观点尽管得到了当时任中共中央总书记胡耀邦的肯定，但在领导层却并没有形成共识。这既与人们的认识水平有关，也与当时客观的困难形势有关，1979和1980年财政赤字分别为170.7和68.9亿元，1980年居民消费价格上涨为7.5%，对外贸易也连续两年出现赤字，人们习惯把这些归因于放权让利改革导致的经济秩序的混乱，这种客观情势也助长了强调计划经济的必要性。“主张保持计划经济主体地位的政治家和理论家坚持认为，困难是由于过分强调商品货币关系和价值规律引起的，他们不赞成把市场调节和计划经济相提并论，坚持必须以计划经济为主。支持社会主义商品经济的改革派的经济学家则认为，困难之所以发生，并不是因为进行了改革，而是因为改革的方法不适当，改革不彻底，主张按照市场规律加大改革力度。” [29]但为了满足治理现实的混乱经济秩序之需要，在加大计划调整这一点上人们很容易达成一致。诸如在1980年12月召开的中央工作会议上，当时主管财经工作的陈云强调：“我们国家是以计划经济为主体的，因此，对许多方面，在一定时期内，国家干预是必要的。”这次会上，邓小平也表示：“今后一段时间内，重点是要抓调整，改革要服从于调整，有利于调整，不能妨碍调整”。“在调整中实行高度的集中统一，是完全必要的。”可见，主抓经济的国家领导人也为了回应现实的需要而强调计划和调控的必要性。
到1981年6月十一届六中全会通过了《关于建国以来党的若干历史问题的决议》，在肯定三中全会以来我们党已经逐步确立的一条适合我国情况的社会主义现代化建设的正确道路时特别指出：“必须在公有制基础上实行计划经济，同时发挥市场调节的辅助作用。”在1982年9月党的十二大报告中专门阐述了“正确贯彻计划经济为主、市场调节为辅的原则，是经济体制改革中的一个根本性问题”。计划和市场的主辅关系是20世纪80年代初的显著特征，也被越来越多的人所接受和认同。
第二阶段从批判社会主义商品经济论到有计划的商品经济的确立。1982—1983年各大主要报刊发表了大量文章，认为强调价值规律和市场作用为“错误观点”，经济过热和失序就是过于放大市场作用的结果，薛暮桥、刘国光等经济学家也受到批判，认为搞市场经济就会动摇社会主义的经济基础，社会主义商品经济论受到压制。然而，在中央领导人的支持和不少经济学家的共同努力下，在提交1984年10月召开的十二届三中全会讨论的《关于经济体制改革的决定（草案）》中采取了商品经济的提法，但是继续保留了“社会主义计划经济”这一概念，并在“商品经济”之前加上了“有计划的”限定词。即在《关于经济体制改革的决定》中写道：“就总体而言，我国实行的是计划经济，即有计划的商品经济，而不是那种完全由市场调节的市场经济”。可见，这也是在当时的条件下在政治上作出必要妥协的产物。既没有直接否定商品经济，也没有再次回到计划经济的老路上去，而是重新阐释计划经济，并提出建设有计划的社会主义商品经济的目标。“把社会主义与商品经济联系在一起，这仍然实现了社会主义经济理论的重大突破，从实质上确定了中国经济改革的市场化取向。” [30]而且商品经济的深入发展，也被现实实践所证实，并越来越迫切要求突破“计划经济为主、市场调节为辅”的框架。中央领导层也意识到进一步改革的迫切性，诸如1987年2月，在党的十三大准备过程中，邓小平在同几位中央负责同志谈话时指出：“为什么一谈到市场就是资本主义，只有计划才是社会主义呢？计划和市场都是方法嘛，只要对生产力发展有好处就可以利用。它为社会主义服务，就是社会主义的；为资本主义服务，就是资本主义的。”“我们以前是学苏联的，搞计划经济，后来又讲计划经济为主，现在不要再讲这个了。” [31]作为改革开放总设计师的邓小平在每次关键时刻，都解放了人们的思想，促进了人们认识水平的跨越式进步。根据邓小平的意见，1987年10月的十三大报告就不再提计划经济为主，市场调节为辅，明确了“社会主义有计划商品经济体制，应该是计划与市场内在统一的体制”，将市场置于经济运行机制的中心，实现了我国经济政策的重大转变。
但是，并不因为写入十三大报告，计划与市场的博弈关系就获得了一劳永逸的解决。事实上，随着经济运行中一些新情况、新问题的出现，关于经济体制改革的争论再次出现，如同20世纪80年代初期一样，一些人再次借机将经济中出现的问题归因于市场取向的改革，主张回到计划经济为主的老体制中去。特别是1989年国内政治风波，苏东剧变，国内外形势发生巨大变化，关于中国经济的市场化改革再度成为敏感话题，人们在关键节点上又一次困惑踌躇。在理论界，甚至有人“上纲上线”地说，市场经济就是取消公有制，就是要否定共产党的领导，否定社会主义制度，就是搞资本主义。在关键时刻，改革开放的伟大设计师邓小平再次挺身而出，为社会主义经济体制改革指明了方向。
1990年12月24日，在中共十三届七中全会召开前夕，邓小平同江泽民、杨尚昆、李鹏等几位中央负责同志谈话时说：“我们必须从理论上搞懂，资本主义与社会主义的区分不在于是计划还是市场这样的问题。”“不要以为搞点市场经济就是资本主义道路，没有那么回事。计划和市场都得要。不搞市场，连世界上的信息都不知道，是自甘落后。”[32]
1991年1月至2月间，邓小平视察上海时，同上海负责同志谈话时指出：“不要以为，一说计划就是社会主义，一说市场就是资本主义。不是那么回事，市场也可以为社会主义服务。”[33]
1992年1月18日至2月21日，历时35天，行程6000公里，邓小平视察了武昌、深圳、珠海和上海，在视察过程中，邓小平发表了重要的南方谈话，将中国改革开放和社会主义市场经济体制改革推向了一个新的高潮。关于计划与市场姓“社”还是姓“资”的问题，邓小平说：“计划多一点还是市场多一点，不是社会主义与资本主义的本质区别。计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划；市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场。计划和市场都是经济手段。”[34]邓小平的这一番论断从根本上消除了把计划经济和市场经济看作属于社会基本制度范畴的思想束缚，使得人们摆脱了姓资姓社的意识形态困惑，使我们在市场与计划关系问题上的认识以及社会主义改革理论有了新的重大突破，为下一步的市场化改革确立了方向。
1992年的党的十四大报告指出：“我国经济体制改革确定什么样的目标模式，是关系整个社会主义现代化建设全局的一个重大问题。这个问题的核心，是正确认识和处理计划与市场的关系。”不要纠缠于计划与市场的工具性选择，而是要回到到底如何促进和解放生产力这一根本性问题上来，才是解决问题的关键。“实践的发展和认识的深化，要求我们明确提出，我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，以利于进一步解放和发展生产力”。也只有遵循市场运行的规律，才有助于更好地满足人们的需求，实现资源的最优化配置，取得更好的治理绩效。“我们要建立的社会主义市场经济体制，就是要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用，使经济活动遵循价值规律的要求，适应供求关系的变化；通过价格杠杆和竞争机制的功能，把资源配置到效益较好的环节中去，并给企业以压力和动力，实现优胜劣汰；运用市场对各种经济信号反应比较灵敏的优点，促进生产和需求的及时协调。”当然，十四大报告也明确指出：“建立和完善社会主义市场经济体制，是一个长期发展的过程，是一项艰巨复杂的社会系统工程。”[35]即是对于如何搞好市场经济还要不断探索，也不能掉以轻心。
1993年3月份，全国人大修改了宪法，将社会主义市场经济写入中国宪法，第十五条明确“国家实行社会主义市场经济”，这就获得了宪法性共识，并得到宪法的保障，也直到这个时期，惯于计划与市场的争论的结果才被真正确立下来。1993年11月，为了加快社会主义市场经济体制的建立，党的十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，具体来讲，即转换国有企业经营机制，建立现代企业制度；培育和发展市场体系；转变政府职能，建立健全宏观经济调控体系；建立合理的个人收入分配和社会保障制度；深化农村经济体制改革；深化对外经济体制改革。1994年加快了国有企业、财税、金融、外贸体制等方面的改革。
1997年党的十五大对建设有中国特色的社会主义经济又作了进一步部署。随着社会主义市场经济体制建设的全面推进，市场的作用得到了更大的发挥，到20世纪末，我国社会主义市场经济体制已经基本建立，市场对资源配置的基础性作用得到发挥，市场也将在未来的社会主义经济建设中扮演极其重要的角色。十八届三中全会提出市场起决定性作用，对于市场与计划的争论结果也越来越明晰，当然，不再是顾此失彼，而是相辅相成。
二、经济联邦制的央地关系：集权与分权的反复博弈
在新中国之后的计划经济时代，中央与地方之间更多的是行政命令关系，地方的经济发展依附于中央，更多的靠中央给予的政策，而不是地方的资源禀赋和自主创新能力。诸如当时国家把东北作为重工业生产的基地，黑吉辽就取得领先发展的地位。直到20世纪80年代初期开始的行政性分权把原来集中在中央一级的行政和经济管理权力大规模下放给省级政府，省级政府又向更基层的政府下放权力，即把对于企业的产权，包括占有权、处置权和收益权，较为完整地给予了地方政府，地方政府获得相对独立的自主发展机会，可谓“八仙过海、各显神通”，诸如资源比较薄弱、但市场意识比较强烈的广东和江浙等地遥遥领先。因为，政府间关系采取行政发包体制和财政分成体制，形成了地方高度分权的体制，赋予地方政府一定的剩余索取权，及其自主地支配其财政支出，尤其是预算外资金给予了地方政府更多的财政自主权。即使在分税制下，省以下仍然延续财政包干制，预算外资金和非预算资金长期存在，形成地方政府强大的财政激励。地方政府剩余索取权显著地改变了地方政府对所管辖企业的激励和态度，再加上考核地方官员的标准从过去的政治表现和政治素质过渡为经济增长和改善人民生活水平，这些导致官员自身的利益与其所在地区的经济发展紧密相连，这就必然把地方政府与所辖企业捆绑在一起，很容易形成利益合谋。还有一个重要原因：中央政府对地方政府的政策创新和试验的默许和鼓励，甚至对其违规违法行为也相当包容。“这可以解释在一些政策领域地方政府为何一直敢于与中央政府博弈和周旋，如在企业税收减免、土地批租、宏观调控、开发区建设等方面。虽然中央三令五申，地方政府的‘擦边球’和在‘灰色地带’的博弈行为屡禁不止，对违规者的明确惩罚长期以来也非常少见，这说明了中央对地方官员绩效观的隐性承诺。”[36]因为在唯GDP主义的时代，只要经济增长总量搞上去了，一俊遮百丑，对于那些违规性政策有很多时候不但不会受到明确惩罚，往往是视而不见，甚至被作为地方政府创新得到鼓励。从其积极价值来看，正是这种相对宽松的高激励机制鼓励了地方官员去尽力突破旧体制的束缚，寻找地方发展的新模式，形成四处开花的生动景象。但也容易导致地方对中央政策完全变通执行，出现地方保护主义（如地区市场的分割、司法的地方保护主义）和地区之间差距悬殊。这源于：“引入政治锦标赛把地方的晋升利益和地区的经济增长‘捆绑’在一起，更是强化了属地和区域的责任和利益边界，鼓励负有行政责任的地方官员整合属地内的一切权力和资源，促进地方利益的实现。长期以来各种形式的地方保护主义的一个根源就在于属地管理原则和晋升竞争的结合。而且，行政发包和属地管理也弱化了中央对地方资源的再分配能力，造成属地之间因资源禀赋的差异、优惠政策的差异等等而出现巨大的经济发展差距和收入分配不均。” [37]东西部差距、城乡差距也越拉越大，地方诸侯经济，尾大不掉的局面也开始加剧。
从20世纪90年代中期以来，又开始加强中央的权威。其一，以分税制改革为突破口，逐渐改变“强地方、弱中央”的局面，从1998年开始正式提出从建设型财政向公共财政转移，建立统一、完整的国家预算体系，将预算外财政纳入预算内财政中来，克服国家财政分散化的弊端，并加强人大、政协对政府预算的审查、监督和批准，强调预算的同一性、公平性和透明性，杜绝预算过程的腐败。进入21世纪以来，预算政治学成为显学，国家财政职能也发生重大转变：由原来的经济建设的工具变成公共服务的手段，把原来分散的财力集中起来投放到诸如教育、医疗卫生、社会保障、社会治安和环境保护等民生方面，减少贫富差距和地区差距，促进国家财富的公平分配和社会的和谐稳定。其二，通过机构的重组与改革，构建整体型政府和协同型政府。自20世纪90年代中期以来，中央在纵向上陆续推动机构的“垂直化管理”，原来属于地方政府控制的许多权力开始陆续上收，如国税、银行、海关已经变成中央垂直管理部门，地方分支机构的人、财、物均由中央负责，与地方政府脱钩，工商、质检、药品食品监督、国土资源变成省内垂直管理，与基层地方政府脱钩。未来或许司法、统计和审计也会纳入垂直管理的序列。进入21世纪，国家在横向上尝试与世界接轨的大部制改革，把职能相似的部门加以合并或新建，期望减少部门和机构之间的扯皮推诿。“当前正在进行的这些变革是沿着弱化经济增长激励、增加上级政府的控制、强化公众监督和可问责性的方向进行的：行政机关的行政责任和预算经费来源试图彻底取消传统的预算包干和分成制，增加对政府预算过程的监督和控制；垂直化收权也是强化中央政府和省级政府的控制、制约更基层地方政府的‘属地化倾向’的举措。”[38]然而，一个老问题又重回人们的视线：如何继续激励地方政府的积极性？如何处理分权化、市场化激励与整体化、协同化政府诉求之间的矛盾？地方的分权与中央的集权这对永恒的矛盾考验着国家治理者的智慧。作为市场主体的央地政府反复博弈根源于中央政府与地方政府的市场偏好差异，分析如下：
（一）中央政府：既推动市场又担心市场。
中央政府对市场的态度经历了天翻地覆的改变，对于市场的支持也不是一蹴而就的，而是经历了激烈的论战，从把市场等同于资本主义而展开的意识形态斗争，到同意市场与计划并轨，最后到社会主义市场经济体制的确立，认识到市场和计划都是搞经济建设的手段，而不是姓资与姓社的区别；也从市场在资源配置中起基础性作用，到起决定性作用。整个演变进程中以“实践是检验真理的唯一标准”的实事求是态度逐渐加深对市场的认识。“摸着石头过河的渐进式改革”对市场也是逐步放开的，靠搞经济特区、沿海沿边开放城市、计划单列市、各种级别的经济开发区、保税区以及自贸区等方式，搞试点、由点到线再到面逐渐推进，这取得了很大的经济建设绩效，充分释放出市场的潜能。可见，中央政府是逐渐认识市场、与市场是站在一起并支持它的，“中央在推行改革政策、冲破各级国家机关对改革政策的抵制和反对时，借助于市场的力量是完全应该的，这恐怕也是中央能借助的唯一的力量源泉了”[39]。“近年来出台的一系列社会政策显示，中国政府既有政治意愿也有财政能力来充当社会市场的助产士，虽然无论在意愿还是能力上，两者都有待加强”[40]。
然而，（1）市场经济要求尽量少的行政干预，但对于哪些领域该放哪些领域不该放，该放的领域放到什么程度，放出的市场出现问题又该如何监管等问题一直困扰中央政府。这是中央面临的制定市场政策的难题。（2）中央政府与代理人之间的矛盾。因为中央政府不可能亲自制定各种关于市场经济的条例，而必须由其政治代理人去完成，而作为代理人的市场主管部门、官僚、地方政府都有自主性，由于各代理人狭隘自身利益作祟，审批不当、监管不力的问题也日益突出，诸如审批程序繁琐、各主管部门吃拿卡要的官僚作风严重，对于关系老百姓生命健康的食品、药品等市场的监管，时松时紧，往往是在重大危害爆发以后，主管部门才突击治理，不仅难以取得治理的绩效，而且是市场监管失序的始作俑者，而监督他们又很困难。（3）市场经济政策的制定和落实都会受到外界不良干扰。靠政策来繁荣市场，各地通过各种“关系”和手段向中央要政策，各地的驻京办也成为搞好与中央各部委关系的重要驻点，“这大大弱化了法治在市场中的决定性作用，滋生了权力腐败，难以确保科学决策，诸如遍地开花的经济开发区（从国家级到乡镇级）有不少难以招商引资而号称“鬼城”。（4）中央政府作为最大的权力平衡控制方，但客观上难以确保各方平等。尽管按照一定的排序推进优先发展战略有其必然性，但是也导致区域发展、项目分配等方面的起点不平等；从政治安全考虑确保国有企业的主导地位，而对非公有制企业造成身份歧视，也加剧了市场的不公正。
（二）地方政府：利用市场和恶性竞争。
对地方政府分权松绑式改革使其越来越享有地方自主性，由于对超大转型社会如何搞市场经济，中央政府也处在探索的进程中，中央扮演起一个“弹性政府”的角色，给地方政府根据地方特色因地制宜进行制度创新的自主性，诸如“财政包干、分灶吃饭”的财政体制，非常有助于充分调动起地方发展经济的积极性，越善于利用市场的地方越能成为改革开放的最大的赢家，诸如江苏的集体经济模式、浙江的私营经济模式和广东的外资经济模式最具鲜明特色。
然而，“市场化、分权改革带来的利益驱动和政绩诱惑，改变了地方政府的效用偏好结构、激励机制和行为策略，进而影响其行为模式” [41]，暴露出不少使市场发生扭曲的问题。诸如（1）地方利益最大化加大了政府逐利的倾向，恶化了地方政府间的市场竞争。以政绩和地方利益为导向，各地纷纷相互效仿，各省支柱产业结构高度同质化，几乎都上汽车、化工、生物制药等项目，重复建设带来为抢占资源而相互拆台的恶性竞争，带来资源的浪费，难以形成规模经济和集约经济。（2）由于市场机制的不规范，使得不少地方政府通过各种关系向中央要政策、打政策“擦边球”、搞“上有政策下有对策”变通执行政策，聪明才智都用于这些市场机会主义身上，而不是通过公平公正的市场竞争来显示驾驭市场的能力。（3）地方政府难以适应变化了的外部市场环境，产业结构难以升级换代，还是按照原来粗放型的经济增长方式，导致资源的巨大浪费和环境的恶化；市场资源要素的流动性要求构建统一的经济共同体，然而行政区划经济带来的边界壁垒使市场交易成本剧增。（4）当正式市场规则难以运行，潜伏在市场中的各种关系就浮出水面。分税制改革之前，地方政府出于政绩、地区或部门利益的考虑，放弃履行公共利益监护者的角色，与属地企业通过“关系契约”的合谋，达成某种默契，同意企业少缴税收把利润留存于企业，“藏富于企业”，平时又通过各种名目从企业收取费用，寻求彼此的支持。分税制改革之后，中央通过“利改税”、改变原来不合理地按照属地企业分类来收缴的方式，地方政府又纷纷把目光转向土地财政，不仅不规范的土地征用激发了大规模的围绕征地拆迁的群体性事件，而且也是各地房价不断攀升的始作俑者，等等。这些促使地方政府从“管制型政府”走向“勾结性政府”再到“掠夺型政府”。这些地方政府在市场经济中的负面行为偏好使得不确定性的市场变得更加复杂，变得更加不规范。
（三）构建政府的协同治理机制：走出政府利益狭隘化的困境。
如何减少各级政府在市场中投机主义行为，如何把政府主管部门、地方政府与中央政府的利益统一起来共同参与到对市场的治理中来，如何遵循自由平等的市场竞争原则将其纳入法治渠道中来，这是走出市场治理的科层之忧的出路所在。目前的政府考核机制使地方政府代表狭隘的地方利益，在唯GDP主义的“压力型体制”下，把地方经济增速作为自己官场晋升的筹码，尤其当地方利益与全局利益相冲突时，优先从地方和部门利益考虑。这急需要从改革考核机制入手，从全局性的公共利益出发，以公共问题为导向，中央和地方都是公意的代理机构，只是职能上存在差异，应构建统一的大市场，使市场的资源要素得到自由流通，通过跨行政区之上的协同治理机制来体现市场治理的整体性和公共性，把市场经济引入到受法治规约和指引的渠道中来，使通过关系交易的模式走向公平竞争的制度模式中来，养成对市场规则权威遵从的共识。
三、市场主体之间的竞合关系：国有经济与民营经济的博弈
（一）国有企业与民营企业此消彼长的演进历程考察。
改革开放以来中国市场主体的逐渐形成。为什么需要放开市场、搞活市场？不能仅停留在市场秩序与国家干预的理论争论上，更要看到现实迫切需要催生市场的萌芽与壮大。到1978年，城镇个体劳动者从1952年883万人下降为15万人，其中14万人从事个体商业，民营经济一直以来受到打压，极其薄弱。这不仅给经济发展和人民生活造成严重影响，而且大大增加了中国的就业压力。再加上1979年前后，全国1000多万的上山下乡知识青年陆续回城，城镇又有大批新生的劳动力也需要就业，致使严重的就业压力尖锐地摆在各级政府面前。为了开辟就业门路，中央决定发展城镇集体经济，并允许和鼓励城镇个体经济的发展。民营经济从此迎来了蓬勃发展的春天，也从最初被质疑的对象到有益补充地位再到发展为国家经济命脉的重要组成部分，实现自身的三次重大跨越。
（1）个体和私营等非公有制主体的发展壮大。
1979年2月，国家工商管理局召开局长会议，提出各地可以批准一些有正式户口的闲散劳动力从事修理、服务和手工业等个体劳动，但不准雇工，这是党的十一届三中全会以后第一个允许个体经济发展的政策。
1980年8月，中共中央转发全国劳动就业工作会议关于《进一步做好城镇劳动就业工作》的文件，首次提出在解决城镇劳动就业问题上，要打破国家全包的局面，实行在国家统筹规划和指导下，劳动部门介绍就业、自愿组织起来就业和自谋职业相结合的方针。
1981年6月，国务院有关部门发出通知，提出个体工商户是自食其力的独立劳动者，各级有关部门在政治上和经济上对个体工商户要同全民所有制和集体所有制单位一视同仁，同等对待，在资料、原料、税收等方面给予支持，并提出有些地方存在歧视个体工商户的态度，必须改变。为了积极扶持个体经济的发展，1981年7月，国务院出台《关于城镇非农业个体经济的若干政策规定》，明确肯定了多种经济成分和多种经营方式同时存在的必然性、长期性，个体经济是国营经济和集体经济的必要补充，自此个体户才算得到官方的正式承认，个体工商户开始迅速发展。
当然，当时个体经济和私营经济的发展态势并不明朗，在摸索中前进难免遭遇一些挫折，1982年对温州柳市镇八位小商品经营大王的“八大王事件”暴露出国家对民营经济认识和定性不足。温州“八大王”分别指的是：“电器大王”、“螺丝大王”、“矿灯大王”、“目录大王”、“线圈大王”、“合同大王”、“旧货大王”、“机电大王”，当他们凭借敏锐的市场意识和勇做市场浪潮儿的创业精神，获得丰厚利润的时候，1982年8月，一顶沉重的“投机倒把罪”的帽子被扣在“八大王”的头上。其实，“八大王事件”只是当时冰山一角，到1982年，全国各种经济犯罪立案16.4万件，判刑3万多人，一时间外出创业的人们都战战兢兢地退缩回来。尽管在1982年五届全国人大五次会议通过了宪法的修改方案，明确确认了个体经济的合法地位，是社会主义公有制经济的有益补充，类似“八大王”的众多个体经营者还是被冠以投机倒把罪而遭遇不公。尽管1984年“八大王”被宣布无罪，但被比喻为“口袋罪”的投机倒把罪并没有废除，甚至1987年通过了《投机倒把行政处罚暂行条例》，直到1997年，投机倒把罪才终于从《刑法》中被取消了，这无疑是拿掉了悬在非公有制经济上的那柄达摩克利斯利剑，民营企业家的心也变得踏实了。2007年3月16日第十届全国人大第五次会议通过了《中华人民共和国物权法》，2007年10月1日起施行，这标志着我国物权法体系进入了一个新时期，公民的私人财产受到更有效的法律保护。
1983年，中共中央在《关于当前农村经济政策的若干问题》文件中提出，对私营经济“不宜提倡，不要公开，也不要急于取缔”的“三不”政策，采取了“看一看”的观望态度，这实际上保护了私营经济发展，但是没有官方的正式承认。
1984年4月，七届全国人大一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》第十一条增加规定了“国家允许私营经济在法律规定内存在和发展，私营经济是社会主义公有制经济的补充”，私营经济的合法地位这才获得国家根本大法的承认，私营企业也才名正言顺地发展起来。
1992年党的十四大提出了“以公有制为主体，个体经济、私营经济、外资经济为补充，多种经济成分长期共同发展”的方针，并指出“不同经济成分还可以实行多种形式的联合经营”，从而肯定了非公有制经济可以和公有制经济合作共存，共同发展，这是中国所有制结构理论和政策的初步形成。
1993年3月，全国人大再对宪法进行修订，在十一条中将原来“私营经济是社会主义公有制经济的补充”，修改为“私营经济是社会主义市场经济的重要组成部分”，其影响深远。
2002年党的十六大首次提出必须毫不动摇地巩固和发展公有制经济，必须毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展，指出个体、私营等各种形式的非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分，这对充分调动社会各方面的积极性、加快生产力发展具有重要作用。
2004年3月通过的宪法第四次修正案中，在第十一条中新增了“国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益。国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展，并对非公有制经济依法实行监督和管理”。
2005年，国务院还专门出台了《国务院关于鼓励支持和引导个体私营经济等非公有制经济发展的若干意见》（简称“非公有制经济36条”），就放宽非公有制经济市场准入、加大对非公有制经济的财税金融支持、完善对非公有制经济的社会服务、维护非公有制企业和职工的合法权益等提出了具体意见。
综上所述，从1978年开始，国有企业的比重不断下降，非国有企业的比重不断上升，在1992年期间，非国有的比重开始超过了国有比重。此后，非国有企业不断发展壮大，其比重持续上升，到2006年，工业领域的非国有企业的比重大约达到70%。这是一个缓慢自发的渐进过程，不是依靠国家直接的运动式推动，而是在国家放开市场的大政策下，依靠民营企业自身的强大生命力，在不断受到种种阻力的环境下发展起来的。
（2）国有企业的放权改革。
国营经济的改革试点是循着放权让利、搞活企业和适当引进市场机制的思路进行的。1978年10月，四川省委在省内6家企业实行了扩大企业自主权试点。
1979年5月，国家经委等部门在北京、上海选择8个企业，进行扩大企业自主权的试点。1979年7月，国务院连续颁布了五个扩大企业自主权的文件。
1980年6月全国扩权试点企业扩大到6600个，约占全国国营工业企业总数的16%，但其产值和利润分别占60%和70%左右。扩权企业在国家与企业的利润分配关系上，先后试行了提取企业基金、利润留成、盈亏包干、以税代利等方法，以打破企业吃国家“大锅饭”的体制。同时给企业一定的生产计划、产品购销、资金运作的权力，并试点建立企业对国家、职工对企业的各种形式的责任制，少数企业还实行厂长（经理）负责制。扩大企业自主权的同时，无所不包的计划体制开始松动，生产资料作为商品逐渐进入市场，计划外自销产品和根据市场需要自行生产的比例日益扩大。
1981年，企业改革转为实行责任制，将企业和职工的经济责任同企业经济效益结合起来。
到1982年底，不同规模和性质的企业都建立了责任制，在县属以上国有企业中，实行责任制的企业占80%。
1983年开始，对国有企业开始实施“利改税”改革，即由向政府上缴税收取代上缴利润。
1984年后，按照社会主义有计划商品经济的要求，国企改革的目标是使企业真正成为相对独立的经济实体，成为自主经营、自负盈亏的社会主义商品生产者和经营者，具有自我改造和自我发展能力，成为具有一定权利义务的法人。按照这一目标，国有企业改革转向实行“两权分离”，即国家的所有权与企业的经营权分离。
1986年12月，国务院提出，要推行多种形式的经营承包责任制，给经营者以充分的经营自主权。
到1987年底，全国预算内企业的承办面达78%，大中型企业达80%。
1992年，党的十四大指出转换国有企业特别是大中型企业的经营机制，把企业推向市场，增强他们的活力，提高他们的素质，是建立社会主市场经济体制的中心环节。
1993年党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，第一次明确指出国有企业改革的方向是建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度，按照现代企业制度，现有全国性行业总公司要逐步改组为控股公司。
1997年党的十五大报告指出：“公有制实现形式可以而且应当多样化。一切反映社会化生产规律的经营方式和组织形式都可以大胆利用，要努力寻找能够极大促进生产力发展的公有制实现形式。股份制是现代企业的一种资本组织形式，有利于所有权和经营权的分离，有利于提高企业和资本的运作效率，资本主义可以用，社会主义也可以用。”坚持公有制为主体，国家控制国民经济命脉，国有经济的控制力和竞争力得到增强，在这个前提下，国有经济比重减少一些，不会影响我国的社会主义性质，因为“国家对经济过程的影响并不总是与国家经济中的国有规模或国家经营份额成正比例”[42]。
1999年党的十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展的若干重大问题的决定》，要从战略上调整过去的经济布局和改组国有企业，着眼于搞好整个国有经济，推进国有资产合理流动和重组，调动国有经济布局和结构，积极发展大型企业和企业集团，放开搞活中小企业。通过国有经济的战略性调整和国有企业的“抓大放小”改革，我国形成了一批具有较强竞争力的大公司和大集团，国有经济的竞争明显增强。
进入21世纪以来，国有大中型企业中有不少已经跻身世界500强企业，对国民经济的发展起到巨大的推动作用。这一时期民营经济也得到蓬勃发展，形成与国有企业相互竞争、取长补短的互促共生关系。市场一方面导致大量的自发创业的企业涌现，另一方面也导致原有计划体制下的国有制企业单一化的格局发生了根本变化。各种各样的多元化的企业所有制出现，从最基层的个体户和私人企业，到基层农村的乡镇企业，从小型的股份合作制企业，到大规模的股份公司或上市公司，从街道居委会层次上的新办企业，到中央一级的大型企业，从而使得中国经济的所有制结构发生了重大变化。
当然，也有不少人对国进民退和国企绑架权力谋取私利有所警觉和担忧。经过20世纪90年代和21世纪初期的改制浪潮，保留下来的国有企业要么是受到国有产业政策保护的企业，要么是拥有垄断地位的企业，国有企业作为国家政策的执行工具的职能在弱化，而它们作为利益实体的角色在强化，精英集团开始形成并试图左右政府政策。“阻碍中国未来经济增长的最大障碍……即精英集团过于强大，并左右政府的经济政策。” [43]对于国有企业侵蚀民营企业地盘的担忧也意味着这两大市场主体的博弈将长期存在，这也根源于对他们的身份歧视。
（二）身份之困：对国有企业与非国有企业的市场偏好差异分析。
（1）国有企业：政治庇护与垄断经营。
国家对于国有企业一直认为它掌控着国家的经济命脉，从维护和巩固政治统治的需要出发，优先和保护国企发展，哪怕是国企面临低效率和动力不足的困境，每年国家也要投入大量的财政补贴，甚至“把企业上市融资的指标排他性地分配给国有企业”[44]。在新中国成立初曾经经历消灭一切非公有制经济而建设“一大二公”的所有制阶段，这种高度计划统分统筹的经济管理方式在改革开放以来得到巨大改善，国企所占的比重在逐渐减低，也用股份制改造等方式把国企推向市场，使之逐渐甩开国家这根“拐杖”，接受市场的检验，参与到市场的竞争中来。
然而，对于国有企业的改革一直是讨论的热点，诸如：1.如何把现代企业制度在国企中推进？一直以来，政府办国企的特色鲜明，政治风险优先于市场风险，难以按照市场运行的逻辑来办国企，一方面国企背负的包袱过重，另一方面国企又都由政府来兜底，使得国企搞活的动力不足。1999年中共中央《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》要求对国有企业实行公司制改革，这也表明中央政府下定决心要通过市场化来改革国企痼疾。2.如何防止国有资产的流失？国企在转产转制过程中甚至宣告企业破产，导致国有资产大量流失，也滋生了腐败的温床。3.如何激励国企老总的积极性？国企老总亦商亦官，多是政府委派的国家干部，要求国企老总以很高的道德水准来办企业的政治诉求总被现实的腐败大打折扣。而靠经济激励的方式，过去和现在的薪酬制度都暴露出问题，过去有能力的干部工薪水平与市场贡献严重不匹配，导致积极性不高，没有能力的干部又把国企给拖垮了，现在这种薪酬体制又走向另一个极端，国企老总年薪动辄几百万已经不足为奇，使国有资产大量流入私人腰包，高薪依然难以养廉。4.如何走出在政府庇护下的国企发展模式？要按照现代企业制度来管理国企，以平等的市场主体身份参与到市场竞争中来，遵循市场运行的规则，按照市场进行成本收益的绩效考评……尽管对于一些关系国家重要经济命脉的资源能源国企在现有条件下还有必要提供国家保护，但未来发展的趋势要打破国企的垄断地位，在市场的公平竞争下最大限度发挥资源的最大价值。
（2）非国有企业：游走于合法市场与非法市场的边缘。
为了实现税收的增长，国家又不得不放弃部分垄断，允许更有效率的非国有企业存在。随着市场的搞活，乡镇企业异军突起，外资企业大量涌入，民营经济迎来了蓬勃发展的春天。但非国有企业也一直在为更广阔的行业准入、更宽松的政策环境和更便利的融资渠道而艰苦抗争，从被打压的对象、到作为有益补充、再到成为国家经济基础的重要组成部分，通过不断地修改宪法，最终被写入宪法，取得与国有企业同样的正统地位。
然而，民营经济的命运多舛，尽管政府利用其搞活经济和作为增加税收的对象，但他们又多处于放任状态，其兴也勃焉，其亡也忽焉。这源于：①民营经济的生存环境竞争激烈而且多是无序的恶性竞争。尽管有船小好调头的优势，但是由于企业入门门槛比较低、多处于产业链低端，很容易形成盲目跟风、产能过剩，而自身抗市场风险的能力又非常弱，也使得企业频繁更迭。②资金短缺，从银行贷款又很困难，很大程度上靠民间资本借贷艰难维系资金链的周转，但也有很大风险，非法集资、高利贷和金融诈骗等市场风险又很大程度制约了民营企业的发展，甚至卷入其中而难以脱身。由于民营企业在市场准入、融资、税负等政策限制方面一直处于弱势地位，这促使其努力寻求外在附加资源来提升社会地位，弥补先天不足。③当难以通过合法正规的渠道来公平竞争，民营企业就往往靠市场投机、或靠在财务等方面的显著灵活性，通过权钱交易打通各种关系为其生存与发展提供便利条件，寻求权力的庇护、及时获悉政府执法或改革的信息、争取稳定的政策环境等。“众多民营企业正是通过‘找关系’、‘铺路子’、‘平转议’或‘议转平’掘得企业发展的第一桶金” [45]。事实上，民营企业也不是完全出于被动地位，由于他们处于基层、数量众多、分散等特点也使政府的监管处于信息不对称的地位，“这种信息不对称，不仅表现在后来部分民营企业参与国有企业改制、国有资产被套空的众多事例上，也表现在大量外资、民营等企业规避税收政策的偷税漏税行为方面，甚而表现在企业利用政府不利的信息地位，堂而皇之地以行政命令方式销售产品等方面”[46]，这也就是常说的企业“俘获”了政府。④民营企业管理机制不健全，多以“家族企业”的形式难以确保长久稳定地持续发展，企业良好运行亟待从依赖某个能人的传统方式向依赖健全的现代企业制度转变，这样才能把企业做大，才能增强企业的抗市场风险能力。
（三）改变企业的身份歧视：走出企业不平等竞争的痼疾和走向市场主体的竞合关系。
国家一方面大力推动市场经济的制度创新并享受非国有企业带来的收益，另一方面又以政治方式保护一些无效率的国有企业而抵消了某些市场化努力，这与诺斯的“国家悖论”[47]不谋而合。国企、外资和民营因为其身份不同而受到的待遇不同，国企享有特权、外资享有超国民待遇、民营自生自灭。身份是企业主在“政治中的表达性维度” [48]，作为一种软实力能够为企业带来丰厚利润。然而，这种不公平的身份歧视不仅难以带来国家对市场治理的绩效，反而要为之付出代价。诸如国企由于其特权地位，比较忽视成本收益的考量，国有资产流失和腐败问题严重，导致以亏损甚至破产这种“胁迫”方式拖累国家，使国家陷入进退维谷的境地，“亏损甚至破产的国有企业寻求政府庇护，实际上就暗含着胁迫的成分”[49]。对外企而言，使其在经营管理权限、税收政策、信贷管理、土地出让等方面享受超国民待遇，但也导致常见诸报端的沃尔玛、大润发、乐购等国外大型超市欺骗中国消费者，屡犯不改的现象；2014年被炒得沸沸扬扬的美国富喜公司向麦当劳、肯德基输送过期原材料事件，公开的秘密常达两年之久，这些洋品牌为什么敢于肆无忌惮，不能说与我们卑躬屈膝的招商引资行为无关。对于民企而言，卑微的地位难以迎战市场的风险，也只能以各种关系来谋求生存空间，这又导致加剧市场的恶性竞争。同是市场的主体，而面临的竞争环境却迥异，这是对市场自由竞争原则的最大破坏，导致需求市场之外的权力介入方式来创造企业生存的空间，必然也带来市场的无序。只有破除压在企业头上的身份歧视，不恃重而骄，也不妄自菲薄，才能以平等的主体资格参与市场竞争，发挥市场最有效的资源配置作用。公平的竞争机制也要求政府一视同仁，对于破坏市场的行为应同样受到平等的处罚，确保市场规则深入人心，被所有市场主体所共同遵守，从而树立起市场经济就是法治经济的理念，使政府在处理各类企业申办事务时尽可能不受规则之外的因素干扰，从而更好地凸现市场内蕴的自由平等、公开透明、公平正义等美好价值，走向市场主体之间双赢的竞合关系。
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