公共危机管理的范式革新分析

11.3.2　公共危机管理的范式革新

1.公共危机管理范式革新的必要性

2003年春天爆发的“非典”是影响深远的一次公共卫生危机事件，它直接引发我国政府危机管理范式的变化，既向我国各级政府危机驾驭能力及传统的危机应对模式提出了严峻的挑战，也为我国现代危机管理模式的转换提供了难得的机遇。“非典”以来，突发公共事件在我国频频发生，如2008年南方雪灾和汶川大地震，都使我们经受了种种考验，我国的危机应对能力也遭受了巨大挑战。一次次的危机应对实践和经验总结使我们深刻认识到，传统的“补救型”和“政府本位型”危机应对模式已经跟不上现代危机事件的新特点和发展趋势，因此从理论和实践上来革新我国传统危机管理模式势在必行。这些矛盾包括:

(1)传统危机干预思维和非常规危机形式的矛盾。危机根据标准不同可以进行不同的分类。按其过程来分，危机可划分为突发性危机和渐进性危机;按其起源来分，可将危机划分为自然因素导致的危机和人为因素导致的危机;按照出现频率来说，又可以分为常规危机和非常规危机。以2003年发生的“SARS”危机为例，根据上面的分类，起初它属于渐进性的、自然和人为因素混合的、非常规性的公共卫生事件。由于“SARS”前所未有，属于非常规性危机，因此在应对上难度较大，社会公众十分恐慌，政府的应对具有很强的时间紧迫性。然而在传统危机干预思维的影响下，某些部门为了不给自己抹黑而隐瞒、缓报、封锁消息，错过了控制危机的最佳时机，使公共利益受到严重损害。

(2)迅速升级的危机和消极观望的态度的矛盾。在全球化和信息时代的今天，一个局部的和地方性的危机，很可能会演化为全球性的危机。在今天的世界，任何危机都可以引发其他的危机，同样也可以被其他危机所引发。就是说，任何危机都可以成为其他危机的引信或者是后果。因此，在危机管理中，时间通常是最宝贵的资源。在危机孕育阶段或者危机出现的初期，能够探测到微弱的危机信号就显得格外重要。事实上，有些危机事件在演变为社会性危机之前，政府完全有能力预测到其不断升级的征兆，有能力将其控制住乃至根除。

(3)陈旧落后的危机管理机制与危机的动态性的矛盾。现代社会危机的复杂性、紧急性、互动性、不确定性和偶然性等已经将现代社会的危机管理编制成了一个十分复杂的系统过程，以往案例的经验研究已经无法满足我们从中归纳出具有普遍性的危机管理理论体系，于是传统危机管理的应对模式遭到了质疑。同时也告诉人们危机管理机制并非一成不变，这中间危机管理机制的进步将成为整个危机管理模式转换的中枢环节。

(4)危机影响的广泛性与单主体治理模式之间的矛盾。危机事件的发生不仅破坏了公共秩序，威胁到国家和社会整体的利益，更影响到了社会生活的各类群体和个人的切身利益，危机事件不仅是对政府能力的挑战，更是对社会整体能力的综合考验。在通常情况下，社会公众是危机事件直接威胁的对象，也可以称他们为直接的“受灾体”。公众自身的危机意识、危机预防能力和危机应对水平是决定政府危机管理质量的重要因素。传统危机管理认为政府是危机管理的主体，因而公共危机管理也常被称为政府危机管理。但现今危机事件涉及范围越来越广，影响日益严重，进行危机管理所消耗资源以及所需的信息也是日趋增多，因此危机事件已不是单靠政府的力量就能妥善处理好。以汶川地震为例，在这次地震的应急救援和善后恢复中，我们可以看到来自国内和国际的各种社会力量发挥了前所未有的作用。总之，危机管理的效能应该是政府的应对效能和社会的应对效能的加总，传统的单政府主体治理方式已经显得陈旧。

2.我国公共危机管理的发展历程

相对于发达国家而言，我国对公共危机管理的研究起步较晚，直至2003年“非典”事件之后，危机管理才作为一个公共管理问题引起了人们的高度重视。经过短短的几年时间，我国公共危机管理无论是在理论、方法、技术方面，还是在应用和实践方面都取得了较大的进展。

(1)2003年:中国应急管理体系的起步之年。2003年以前，我国的应急管理体系一直是以地震局、水利局、气象局等专业性或兼业性的防灾减灾机构为主体的单一灾种防灾减灾体系，各部门几乎是在各自管辖范围内独立负责灾害预防和抢险救灾。然而，2002年年底至2003年上半年发生的“非典”疫情，却充分暴露出这种传统的应急管理体系在应对新的威胁和风险时的弊端，并引发了人们对我国应急管理体系的深刻反思。在总结抗击“非典”的经验与教训的基础上，国家开始考虑如何系统地应对各类灾害，着手建立综合应急管理体系。2003年10月14日，中共十六届三中全会举行审议通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》强调:要建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力。自此，以“一案三制”为核心，中国政府全面加强应急管理的工作开始逐步展开。

(2)2004年至2007年:中国应急管理体系在实践中完善。“一案三制”是我国应急管理体系建设的核心内容。所谓“一案”，是指应急预案;“三制”，则是指应急管理法制、体制与机制。围绕“一案三制”，我国全面展开了建设应急管理体系的工作。2003年11月，国务院办公厅成立了应急预案工作小组，重点研究和部署了全国应急预案体系建设的工作。2004年，全国应急预案编制工作全面推进。国务院先后召开了有关部门和部分省及大城市应急预案编制工作会议，印发了制订、修订应急预案的框架指南，指导各地各部门编制应急预案。截至2007年11月，全国已制订各级各类应急预案130多万件，所有的省一级政府、97.9%的市级政府、92.8%的县级政府都已经编制了总体应急预案，同时还因地制宜地编制了大量专项及部门的预案，全国“纵向到底、横向到边”的应急预案体系基本形成。^[15]

2005年，国务院印发了国家总体预案和专项预案，并召开了第一次全国应急管理工作会议，对全面落实“一案三制”进行了部署。2006年8月，党的十六届六中全会通过《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，正式提出了我国按照“一案三制”的总体要求建设应急管理体系。国务院应急管理办公室及各省(区、市)政府应急管理机构相继成立，为推动应急管理工作奠定了组织基础，“全社会共同参与的应急管理工作格局”逐步形成。国务院出台了《关于全面加强应急管理工作的意见》，在深入推进全国“一案三制”建设的同时，重点加强了应急管理“进企业”工作，应急管理工作步入正规化、系统化的轨道。2007年，国家重点推进应急体系建设和应急管理进基层工作。国务院印发实施《“十一五”期间国家突发公共事件应急体系建设规划》，并在全国基层应急管理工作座谈会上对应急管理“进学校、进社区、进乡村、进基层单位”进行了部署，下发了《关于加强基层应急管理工作的意见》。8月30日发布并于同年11月1日正式实施的《中华人民共和国突发事件应对法》，标志着我国应急管理工作在规范化、制度化和法制化的道路上迈出了重要步伐。

(3)2008年:应急管理体系的大考之年。2008年对于中国人来说，可谓不平凡的一年。在这一年中，各种典型突发事件层出不穷，应急管理体系经受了严峻的考验。从南方罕见雨雪冰冻灾害、四川汶川特大地震灾害，到胶济铁路重大事故、山西襄汾溃坝事件，从“瓮安事件”到“三鹿奶粉事件”，等等，诸多突发事件的发生在不断敲响警钟的同时，也让人们欣慰地发现中国应急管理体系的成长。在深入总结我国应急管理的成就和经验的基础上，我国政府深入查找存在的问题，提出进一步加强应急管理的方针政策。随着对突发事件及其发生机理的认识日益纵深化，我国应急管理体系在实践中不断得到完善。

3.公共危机管理范式革新的路径选择

以上分析了我国公共危机管理范式革新的必要性，那么，在当前背景下，我们应该从以下这些方面来入手，实现危机管理范式的革新:

(1)从单主体危机治理向多元化危机协同治理的转变。既然中国危机管理的理论困境和现实难题的本质或者说根源在于理论研究和实践未摆脱“国家或政府中心论”的窠臼，那么，要走出困境，就必须跳出“国家或政府中心论”，实现危机治理范式革新。在强调政府在危机管理中的作用的同时，必须最大可能地调动社会资源，努力拓宽社会参与渠道，形成全民动员、集体参与、共渡难关的局面，群防群治协同合作应对危机，构建社会整体的危机应对网络，实现危机协同治理。在危机协同治理过程中，政府、非政府组织、企业、公民个人等主体能够充分利用各自的资源、知识、技术等优势，在网络技术和信息技术的支持下，发挥出对危机治理“整体大于部分之和”的功效。^[16]

(2)从“应对型”危机管理向“全过程”危机管理的转变。传统上，人们把危机管理的重点放在危机后的救济，在第二次世界大战之后，人们把危机管理的重点放在对危机的预防方面。从20世纪80年代之后，人们普遍认识到:危机的发生和发展有其生命的周期，危机管理也是一个系统的过程和循环。一个完整的危机管理过程包括四个基本的阶段，即疏缓、准备、回应和恢复。20世纪前半期，危机通常被看作是影响社会正常秩序的偶然的“外部性”事件，危机管理主要任务是在危机发生时，充分调动社会诸方面的资源来“应付危机”，以恢复正常的社会运行秩序。20世纪后半期，随着越来越频繁的危机发生，危机管理意识也逐渐发生了很大的变化，危机不再被看作是偶然性的、突发的外部事件。危机管理也不只是政府和社会在危机情境下的一种消极“应对”，而是包括危机预防、准备、反应和恢复的系统管理过程等，政府危机管理意识逐渐实现了从“危机应对”向“管理危机”的转变。在“全过程”危机管理的理念下，危机管理不仅是一个系统的管理过程，而且在不同的危机管理阶段有着不同的管理重心。

(3)从“静态”的危机管理向“发展途径”的危机管理转变。从本质上而言，一切危机都是人为的。人们所谓的许多危机和灾难，严格说是一种自然现象，只有当社会不能应对它们的时候，才会转变为一种灾难和危机。从另外一个层面上而言，社会出现的许多危机是人类社会不理智的发展方式、行为方式和生活方式的结果。所以，发展途径的危机管理所重视的是整个社会的危机管理能力的建设和发展，也就是社会做出有效的规划应对潜在危机、管理和减弱危机的影响以及尽可能地预防危机的出现和重演的能力的提高。更重要的是，发展途径的危机管理强调要从人类可持续发展的角度理解和进行危机的管理。

(4)从民族国家危机管理向国际合作化危机管理的转变。现今社会，危机波及的范围日益广泛，随着全球化进程的加快，一国发生的危机事件经常产生世界性的影响，现代危机具有了全球化的特征，危机的影响和破坏力不再局限在传统的民族国家地域范围内，而是迅速波及全球范围内，形成一种全球性的灾难，对全球政治、经济和社会产生重要影响。因此，单靠一国政府的努力已不能有效地控制危机发展的事态，需要构建国际范围内的危机管理交流合作网络，建立起一种国家与国家之间的互动协调的危机管理机制，以及一套国际性危机的预警、反应、处理和恢复等的合作机制，从而形成一个国家与国家之间、国家与国际非政府组织之间的互动协调、相互监督的危机管理模式。

本章小结

事物是变化和发展的，危机事件不是一成不变的，随着时代的变迁和社会条件的变化会呈现出新的发生特点和发展趋势，危机的应对方式也必须与此相适应。我们必须从发展的视角来看待公共危机管理，逐步完善公共危机管理体系，以迎接当前和未来所面临的各种挑战。

当今世界是一个纷繁多变的世界，在多变的世界中全球公共危机面临着诸如经济动荡、战争威胁、生态恶化、恐怖主义等新变数。完善国内危机应对的机制建设和法律建设，建立健全国家危机管理系统，建立区域预警应急联动体系，建立以政府为主体的多中心全球危机治理体系，这些都是变化世界中的公共危机管理良策。

在经济转轨和社会转型背景下，我国公共危机呈现出一些新的特点，随着科学技术的发展，系统复杂性增强和风险常态化使得社会脆弱性日益加深;这些都是我国未来公共危机管理者面临的挑战。这要求政府适应时代的要求，全面提升公共危机管理能力。

传统的公共危机管理是一种补救型和政府本位型的危机管理范式，这种传统范式在复杂多变的风险社会里面临着诸多困境。因此，必须突破传统范式的局限，以一种全新的视角来进行公共危机管理范式的革新。

关键术语

全球化　转型期　公共危机管理范式　范式转换

全球公共危机　区域预警应急联动体系

多中心全球危机治理体系

思考与练习

1.在全球化背景下全球公共危机有哪些新变数?

2.面对全球公共危机的新变数，各国应当如何构建与此相适应的危机管理体系?

3.转型期我国的公共危机形态有哪些特点?

4.我国转型期为什么需要更加重视公共危机管理?

5.什么是公共危机管理的范式?

6.公共危机管理的传统范式有哪些特征和不足?

7.为什么要进行公共危机管理的范式革新?如何进行?

本章主要参考文献

［英］斯科特·拉什:《风险社会与风险文化》，《马克思主义与现实》，2000年第4期。

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华建敏:《依法全面加强应急管理工作——在全国贯彻实施突发事件应对法电视电话会议上的讲话》，《中国应急管理》，2007年第10期。

李明:《后“非典”时代我国政府危机管理模式的范式转换——从“补救型”向“前摄型”的过渡》，《四川师范大学学报(社会科学版)》，2006年第12期。

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毛晶慧:《“防灾御难”走上前台BCM巨头中国夺“标”》，2009年7月17日。

全国干部培训教材编审指导委员会组织编写:《公共危机管理》，党建读物出版社，2006年版。

斯科特·拉什:《风险社会与风险文化》，《马克思主义与现实》，2000年第4期。

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肖巍:《风险责任与协商机制》，《中国人民政协理论研究会会刊》，2007年第3期。

薛澜等:《危机管理——转型期中国面临的挑战》，清华大学出版社，2003年版。

薛晓源、周战超:《全球化与风险社会》，社会科学文献出版社，2005年版。

张成福:《公共危机管理:全面整合的模式与中国的战略选择》，《中国行政管理》，2003年第7期。

【注释】

[1]薛澜等:《危机管理——转型期中国面临的挑战》，清华大学出版社，2003年版，第4页。

[2]全国干部培训教材编审指导委员会组织编写:《公共危机管理》，党建读物出版社2006年版，第346页。

[3]刘长敏:《全球化时代的国际危机及中国的应对》，《中央社会主义学院学报》，2005年第6期，第79页。

[4]薛澜等:《危机管理——转型期中国面临的挑战》，清华大学出版社2003年版，第135页。

[5]毛晶慧:《“防灾御难”走上前台BCM巨头中国夺“标”》，2009年7月17日。

[6]陈建新:《BCM与应急管理有效融合应对灾难》，《中国计算机报》，2009年4月20日，第29版。

[7]薛晓源、周战超:《全球化与风险社会》，社会科学文献出版社2005年版，第55页。

[8]肖巍:《风险责任与协商机制》，《中国人民政协理论研究会会刊》，2007年第3期，第36页。

[9]薛澜等:《危机管理》，清华大学出版社，2003年版，第6页。

[10]薛澜等:《危机管理》，清华大学出版社，2003年版，第10～11页。

[11]［英］斯科特·拉什:《风险社会与风险文化》，《马克思主义与现实》，2000年第4期，第61页。

[12]吴淑娴:《强化应急管理，构建和谐库区》，《重庆三峡学院学报》，2007年第4期，第2页。

[13]张成福:《公共危机管理:全面整合的模式与中国的战略选择》，《中国行政管理》，2003年第7期，第10页。

[14]何水:《从政府危机管理走向危机协同治理——论中国危机管理范式革新》，《领导科学》，2008年第12期，第46页。

[15]华建敏:《依法全面加强应急管理工作——在全国贯彻实施突发事件应对法电视电话会议上的讲话》，《中国应急管理》，2007年第10期。

[16]何水:《从政府危机管理走向危机协同治理——论中国危机管理范式革新》，《领导科学》，2008年第12期，第47页。