公共危机管理的传统范式及其困境

11.3.1　公共危机管理的传统范式及其困境

我国地域广阔，灾变和危机频发，给我国造成了巨大的经济损失，我国政府在应对各种灾害和危机的过程中，积累了丰富的应对措施和管理经验。实事求是地分析，我国政府的危机管理与公民的期望还有较大的差距;我国政府危机管理体制和机制尚不尽完善，政府和整个社会的危机管理能力尚有待提高。2003年爆发的SARS公共卫生危机和2008年南方雪灾等危机事件也暴露了我们在危机管理方面的许多弊端和缺陷。

公共危机管理对于我国而言，在经历了“非典”危机之后，才开始成为我国政府关注的重点和理论界研究的热点。目前，在我国各方的努力下，我国危机管理理论和实践都取得了一定的成绩，但是因为我国危机管理理论研究起步较晚，而且实践经验也不丰富，在理论和实践上都存在着一定的困境。概括起来，我国公共危机管理传统范式的困境集中表现在两个方面:

1.“补救型”危机管理模式的弊端

“危机管理”这个词意的内涵十分丰富，一般说来，包括危机意识、危机准备、危机回应以及危机修复等，意味着紧急情况下政府应该采取的措施和策略。20世纪90年代以来，我国进入了经济发展黄金期、社会转型期和矛盾突发期这三者并存的特殊阶段。在社会发展序列谱上，我国当前恰好处于“非稳定状态”的频发阶段。在前“非典”时期，我国政府危机管理水平总体处于“补救型”阶段，在危机管理过程中往往只看到“危险”的一面，忽略了“机遇”的一面，在危机应对模式上，通常表现出“补救型”的管理策略。

“补救型”危机管理模式的出发点是:危机是消极的、耗费时间金钱的;危机管理工作是一项技术性很强的活动。在这样的假设前提下，危机管理通常依靠借助外部专家的意见，甚至有人认为危机管理的全部就是处理好与媒体的关系，危机管理就是危机沟通。可见，“补救型”的危机管理思路及其指导下的实践远远跟不上现代社会危机的动态性，这种缺乏战略导向和全过程管理的危机管理方式存在诸多弊端。

2.“国家或政府中心论”的局限

在传统的危机管理体制下，政府是危机管理的单一主体，独自承担着危机管理的职能，在危机管理中发挥绝对主导的作用。这是因为在传统体制下，由于社会组织并没有成长起来，政府部门缺乏激励和动员非政府组织和公众自觉参与危机管理机制，公众也普遍缺乏自觉的危机管理意识。因此，政府是危机管理的唯一主体。对于危机管理，我国国家突发事件总体应急预案中关于工作原则的第三条明确规定:“统一领导，分级负责。在党中央、国务院的统一领导下，建立健全分类管理、分级负责，条块结合、属地管理为主的应急管理体制，在各级党委领导下，实行行政领导责任制，充分发挥专业应急指挥机构的作用。”在组织体系上，明确规定:“国务院是突发公共事件应急管理工作的最高行政领导机构。在国务院总理领导下，由国务院常务会议和国家相关突发公共事件应急指挥机构负责突发公共事件的应急管理工作;必要时，派出国务院工作组指导有关工作。地方各级人民政府是本行政区域突发公共事件应急管理工作的行政领导机构，负责本行政区域各类突发公共事件的应对工作。”这种“以国家或政府为中心”的危机管理体制必然会造成现实中危机管理主体单一、社会力量参与不足等问题，降低危机治理效能。在危机治理机制中，政府毫无疑问应占有主导地位，但是，危机不仅是对政府能力的挑战，更是对全社会整体能力的综合考验。没有全社会的积极参与和大力支持，仅靠政府的力量，想圆满地解决危机是不可能的。^[14]因此，有效的危机管理需要政府、公民社会、企业、国际社会和国际组织的协作。

就当前国外危机管理现状而言，政府危机管理逐渐实现了从应对危机到管理危机、从政府管理到政府与社会共同管理、从民族国家管理到国际合作管理的范式转换。在这种历史背景下，我国公共危机管理制度必须在管理意识、管理模式和管理重心等方面进行创新，突破传统的危机管理理念和模式，通过危机管理范式的革新来全面提高我国应急管理的能力和水平。