公共危机管理案例政府

12.1　公共危机管理概述

12.1.1　公共危机管理的基本概念

1.公共危机的概念

“危机”一词最初是一个医学术语，用来描述病人濒临死亡、游离于生死之间的那样一种状态。后来，该词的含义不断扩展，其使用范围与领域也不断扩大。危机研究的先驱查尔斯·赫尔曼（C.F.Hermann）在1972年给危机下了一个经典的定义：危机是威胁到决策集团优先目标的一种形势，在此形势下，决策集团做出反应的时间非常有限，且形势常常向令决策集团惊奇的方向发展。他认为危机事件通常具有三个特征：一是突发性；二是威胁性；三是决策时间短。^[1]1989年，荷兰莱顿大学危机管理专家乌里尔·罗森塔尔（Uriel Rosenthal）在《处理危机：灾难、暴乱和恐怖主义》一书中指出查尔斯·赫尔曼的定义过于狭窄，他认为，危机是对一个社会系统的基本机制和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其作出关键决策的事件。^[2]可以看出，赫尔曼和罗森塔尔主要是从决策的角度来定义危机的。总之，危机是一种突发性的紧急态势或事件，它对个人或组织的利益，或社会的正常运作与发展，造成严重的威胁或危害，要求决策者在短暂的时间内迅速应对以消除威胁，或将危害降到最低。

公共危机属于危机的一种类型，是指那些涉及较大规模的公众利益，需要以政府为主体的公共部门介入处理的危机。公共危机涉及的对象不是单个的个人，而是社会大众，至少是一个特定单位或地域中的一群人。因此，公共危机的防范与处理需要公众的参与和配合，需要公共部门与公众一道，团结一致，共同应对。关于公共危机的具体定义，学者张成福表述为：“（公共）危机，它是这样一种紧急事件或者紧急状态，它的出现和爆发严重影响社会的正常运作，对生命、财产、环境等造成威胁、损害，超出了政府和社会常态的管理能力，要求政府和社会采取特殊的措施加以应对。”^[3]学者董平等认为，公共危机是指由意外原因或者社会内部矛盾累积引起的，对不特定多数人的利益构成重大威胁的紧急态势。^[4]王小璐认为，“公共危机是指人们在面临突发公共事件时所出现的共同重要生活目标受阻的状态，这里的阻碍是指一定时间内，无法使用常规的解决方法解决当前的问题，一旦公共危机产生并持续，极有可能造成社会关系或社会环境的失调，威胁到社会体系的常规运作和社会全体成员的共同生活”^[5]。综上所述，公共危机是严重威胁或危害社会公众利益，并容易引发公众恐慌和社会混乱，需要以政府为主体的公共部门介入，运用公共权力和公共资源，同广大社会公众和社会组织一起共同迅速应对和处理的紧急状态或紧急事件。

公共危机一般具有以下几个方面的特征：

第一，突发性。公共危机往往是在意想不到、没有准备的情况下突然爆发的，这也就是说，危机发生之前，很少有人会意识到会发生危机。这也是一般危机的共性。由于公共危机来得突然，又有很强的冲击力和破坏力，往往使人们措手不及。如果处理不当可能会给公共生活和公共秩序带来巨大的破坏，需要社会公众和管理部门迅速拿出对策，化解危机，消除影响，减少损失。

第二，不确定性。由于环境的不确定性、人类的有限理性以及信息的不对称，危机往往产生不确定性，这种不确定性主要表现为状态的不确定性、影响的不确定性和危机回应的不确定性。往往一个公共危机现象在其发展过程中会引起一连串的相关反应。

第三，公共性。公共危机是发生在公共领域的危机事件，危机威胁到的是全社会，或者局部社会的利益，可能给全体民众，或者部分民众的生命健康和财产造成巨大损失。因此，公共危机影响到的是公共利益，具有公共性。

第四，危害性。这是公共危机的本质特征。一个事件或一个状态之所以被称为公共危机就在于人们正常的工作和生活秩序受到影响，基本的价值观受到威胁，如果不加以及时控制，一个群体或一个社会就有可能被肢解，发生混乱。如果没有负面影响，事件或状态就不能称为危机。不同的公共危机造成的后果一定是负面的，不同的只是程度。

2.公共危机管理的概念

简单地说，公共危机管理就是以政府为主体的公共部门，对公共危机的预防、应对、化解和消除的一系列过程。学者张成福认为，“（公共）危机管理是一种有组织、有计划、持续动态的管理过程，政府针对潜在的或者当前的危机，在危机发展的不同阶段采取一系列的控制行动，以期有效的预防、处理和消弭危机”^[6]。公共危机管理的目的就是消除危机，恢复社会的秩序，保障人们正常生产和生活，维护社会稳定，促进社会和谐健康发展。公共危机管理是公共管理的一种特殊状态和特殊形式。

公共危机管理的主体是政府及其他公共部门，这是与一般的公共管理的主体是一致的。政府和其他公共部门除了常规管理之外，还需要居安思危，积极应对可能出现的各种公共危机。在这个意义上公共危机管理也是公共管理的一项重要职能，只是由于公共危机发生的机会较少，所以这项重要功能常常不被人们重视。当然，在现代社会，由于公共危机的复杂性和涉及面广等特征，公共部门必须与其他社会组织和社会公众一道共同应对处理危机事件。

公共危机管理的功能是防范、化解危机，它不仅要管理已经发生的公共危机，实施化解措施，减少由于危机而可能造成的损失，更要在日常工作中未雨绸缪，做好防范工作，把可能出现的公共危机消灭在萌芽状态。公共危机管理的重点应以预防为主，这是最主动、积极也是最有效的危机管理态度。

公共危机管理的主要工作可以概括为研究问题、发现问题、解决问题。从防范危机、化解危机到恢复社会秩序，说明公共危机管理是全方位的、全过程的管理工作，是一个完整的系统工程。在政府管理中，危机是相对于人类生活中正常的社会秩序而引入的概念，政府有责任针对这些突发性危机事件进行管理，其目的是通过提高政府对危机发生的预见能力和危机发生后的救治能力，及时、有效地处理危机，恢复社会正常秩序，恢复政府的公信力。它强调政府在平时如何通过收集各类信息以感知和预测危机的发生；危机发生后，政府如何迅速作出反应，启动应急机制；如何协调与调动政府各个部门的人力、财力、物力以减轻并解决危机；如何有效地动员社会一切资源支持并协助政府采取相应的援救措施；如何做好危机之后的各项恢复和重建工作，重新确立正常的社会秩序。

12.1.2　公共危机的分类、分级与分期

1.公共危机的分类

公共危机的分类方法可以有很多种，不同的学者根据不同标准，总结出了完全不同的分类。例如，从直接原因的角度，可将公共危机划分为两种：天灾，即自然灾害（如地震、洪水、干旱等）；人祸，即社会危机事件（如社会动乱、战争等）；现代社会控制理论则将公共危机分为系统内部危机和系统外部危机；按照公共危机是否可以预测，又可以将之分为可预测性危机和不可预测性危机；按照公共危机波及的区域，可将其分为区域危机、国家危机乃至全球危机等；按照公共危机发生的领域，可将其分为政治危机、经济危机、民族危机、宗教危机等。

下面重点介绍两种比较具有代表性和可操作性的分类方法：

（1）从公共管理的角度，将危机性事件分为政治性的危机事件、宏观经济性的危机事件、社会性的危机事件、生产性的危机事件以及自然性危机事件^[7]。

政治性危机事件一般涉及政体、国体以及政府合法性面临严重挑战、威胁和瓦解，国家主权受到威胁和伤害。政治性危机事件主要包括战争、革命、政变、武装冲突、大规模的政治变革（如前苏联与东欧剧变等）、政府重要政策的变迁（如国有经济改革、社会保障制度改革等）、大规模恐怖主义活动、民族分裂主义活动以及其他政治骚乱等。

宏观经济性危机事件是一个包括内容十分广泛的领域，它主要涉及宏观经济变量的波动。例如，价格波动可能以一般价格水平的变动形式出现，也可能以投入品和消费品相对价格的形式出现。通常，与价格总水平和总产出水平不确定变动相关联的，是国际汇率和利率的不确定性变动。股票市场的不确定性波动亦是实际经济波动的风标，但它却能够反过来影响实际经济的运行。公共政策亦会引发宏观经济性危机事件的形成。

社会性危机事件主要源于人们所持的不同信仰、价值和态度之间的冲突，以及人们对于现行社会行为规则和体制的认同性危机，以及各种反社会心理等。社会性危机事件主要包括社会不安、社会骚乱、罢工、游行示威、小规模的恐怖主义行动、对相关价值的认同危机。社会性危机事件如果转而发展成为威胁政府的事件，它就转化成了政治性危机事件。从这个意义上说，社会性危机事件与政治性危机事件具有某种关联性。尽管如此，这两者之间从某种意义上说仍然是互斥的：即政治性危机事件针对的对象是政府，而社会性危机性事件针对的是社会。由于政府与社会并不相同，因此，政治性危机事件与社会性危机事件并不是一回事。

生产性危机事件是最常见也是发生频率最高的危机性事件。生产性危机事件主要源于技术因素、防护性因素、质量因素、管理因素以及各种各样的偶然性因素。生产性危机事件主要包括工作场所安全、导致人身严重伤害的职业病、产品安全、生产设施与生产过程安全等。

自然性危机事件就是人们常说的天灾。它是指那些给人们的生命和财产造成严重损失的自然状况的突变，包括雨量的变化（干旱、大水泛滥、山洪暴发等）、地震、台风或龙卷风、流行性传染病以及其他自然灾害等。自然性灾害不仅会造成严重的生命损失，更会严重影响农业产出，损害工商业的生产能力和其他各种组织功能的正常发挥，从而造成巨大的经济损失和生产能力的急剧倒退。

（2）《国家突发公共事件总体应急预案》中的分类。国务院在2006年1月8日发布的《国家突发公共事件总体应急预案^[8]》中，根据突发公共事件的发生过程、性质和机理，将其分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四大类。中国学者薛澜、钟开斌则在此基础上，将经济危机从社会安全事件类别中独立出来，提出了自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件、经济危机五大类的划分方法，见表12-1。

表12-1　突发公共事件的类型划分^[9]

2.公共危机的分级

将公共危机分为不同的级别，从而采取不同的应急措施，这是各国危机管理的共同经验。当前，西方发达国家政府预警系统一般都强调对公共危机进行分级预警管理，对程度不同的公共危机实行不同级别的认定并采取相应的对策。例如，“9·11”恐怖袭击事件发生后，美国建立了一套五级国家威胁预警系统，用绿、蓝、黄、橙、红五种颜色分别代表从低到高的五种危险程度，见表12-2。

表12-2　美国五级国家威胁预警系统^[10]

公共危机的分级主要可以从公共危机的危害程度和政府的控制能力两方面考虑。我国《国家突发公共事件总体应急预案》，按照各类突发公共事件的性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，将危机事件分为四级，即Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）和Ⅳ级（一般），依次用红色、橙色、黄色和蓝色来表示。根据“能力本位”和“重心下移”的分级管理原则，特别严重、严重、较严重和一般严重突发公共事件，分别由中央级、省级、市级和县级政府统一领导和协调应急处置工作，见表12-3。

3.公共危机的分期

公共危机是一种不确定性极高的态势或事件，但还是呈现出一定的周期性变化，学者们形象地称之为生命周期。了解危机的生命周期，对于我们更好地

表12-3　分级管理与应急管理组织框架图^[11]

认识和管理公共危机，无疑具有重要的意义。不同的学者对危机进行了不同的分期，较有代表性的有以下几种。

（1）斯蒂文·芬克（Fink）的四阶段论

1986年，斯蒂文·芬克最早提出了危机的四阶段论，将危机过程分为危机潜伏期（Prodromal）、危机突发期（Breakout or Acute）、危机蔓延期（Chronic）、危机解决期（Resolution）。潜伏期通常是一个较长的时期，危机的苗头还没有出现，但是造成危机的结构、问题已经形成，培育危机的“温床”已经就绪。在危机突发期，事件迅速发展并出现严峻的态势，这是四个阶段中时间最短的一个阶段，但让人感觉最长，因为它对人们的心理造成了严重冲击。第三个阶段是危机蔓延期。危机爆发后，在这个阶段，危机应对主体应该采取措施，纠正危机突发期造成的损害。第四个阶段是危机解决期。此时，组织从危机影响中完全解脱出来，但仍要保持高度警惕，做好善后工作，彻底消除危机的影响，并防止危机去而复返。

（2）薛澜、钟开斌的四阶段论^[12]

中国学者薛澜、钟开斌根据社会危害的发生过程，将突发公共事件总体上划分为预警期、爆发期、缓解期和善后期四个阶段。预警期的主要任务是防范和阻止突发公共事件的发生，或者把突发公共事件控制在特定类型以及特定的区域内，其关键在于预警预备能力。爆发期主要任务是及时控制突发公共事件并防止其蔓延，其关键在于快速反应能力。缓解期的主要任务是减低应急措施的强度并尽快恢复正常秩序。善后期的主要任务是对整个事件处理过程进行调查评估并从事件中获益，其关键在于善后学习能力。

每个阶段有各自相应的应急措施，见表12-4。这种分期方法本质上与芬克的分期方法相似。

表12-4　分期管理的任务与能力要求^[13]

此外，还有多位学者将危机简单地分为危机前、危机中和危机后三个阶段，各阶段任务的侧重点不同。危机前重点在于防范，危机中重点在于危机的应对与处理，危机后在于评估与学习。不管是四段论，还是三段论，本质上都是将危机事件看成一个完整的有始有终的过程，告诉我们在危机过程的不同阶段，采取不同的策略。危机分期，使危机管理变得有章可循。

12.1.3　公共危机管理的基本模式

关于公共危机管理的具体过程，不同的学者具有不同的界定。我们可以根据几种对一般危机管理的模式来分析公共危机管理基本的模型，可以说，在这方面两者具有一定的相似性：

1.奥古斯丁的六阶段模式

奥古斯丁将危机管理划分为六个不同的阶段，并针对不同的阶段提出了具体管理建议^[14]：

第一阶段：危机的避免。危机的避免即预防危机的发生，然而许多人往往忽视了这一既简便又经济的办法。在这一阶段，管理者必须竭力减少风险，对于无法避免的风险，必须建立恰当的保障机制。

第二阶段：危机管理的准备。组织需要为预防工作一旦失效即做好准备，包括建立危机处理中心，制订应急计划，事先选定危机处理小组成员，提供完备和充足的通信设施，建立重要的关系等。

第三阶段：危机的确认。通过收集各种有效的信息，确认危机已经发生，并找出危机的根源。尽快地识别危机是有效控制和解决危机的前提。在寻找危机发生的信息时，需要尽可能地倾听各种不同公众的看法，也可以寻求外部专家的帮助。

第四阶段：危机的控制。需要根据不同情况确定控制工作的优先次序，尽快将危机所造成的损失控制在最小的范围之内。在这一阶段，果断进行决策是最重要的。在危机发生之前已经制定了明确的危机管理计划，因此危机控制过程一般都是有计划地进行。

第五阶段：危机的解决。根据危机发生的原因，实施针对性强的危机解决对策。危机不等人，在这一阶段，速度至关重要。

第六阶段：从危机中获利。危机管理的最后阶段就是总结经验教训。如果在危机管理的前五个阶段做得较好，第六阶段就可以提供一个至少能弥补部分损失和纠正所造成错误的机会。

2.罗伯特·希斯的4R模式^[15]

罗伯特·希斯将危机管理过程概括为4R模式，即危机管理可以划分为缩减（Reduction）、预备（Readiness）、反应（Response）和恢复（Recovery）四个阶段。有效的危机管理是对4R模式所有方面的整合。

（1）缩减阶段。在缩减阶段，主要任务是预防危机的发生和减少危机发生后的冲击程度。对任何有效的危机管理而言，缩减是其核心，因为在缩减阶段危机最易控制、花费也最小，只要对各种细小的变化多加注意，防微杜渐，就可以防止一些危机的发生。促进管理、增强沟通、提升品质等皆可以在不知不觉中降低危机事发的可能性。

（2）预备阶段。在危机发生之前，就必须做好响应和恢复计划，对员工进行技能培训和模拟演习，保证这些计划深入人心并落到实处，其目的是一旦危机发生，使损失最小化，并尽快恢复到常态。

（3）反应阶段。危机爆发后，需要及时出击，在尽可能短的时间内遏制危机发展的势头，运用各种资源、人力和管理方法解决危机，防止事态的进一步恶化。

（4）恢复阶段。通常在经历过危机之后，人和物都会受到不同程度的冲击和影响。危机情境一旦得到控制，应着手恢复工作，还应就危机处理过程中反映出来的问题对危机管理工作进行改进，对危机管理计划进行修订。

3.米特罗夫和皮尔森的五阶段模式^[16]

美国的米特罗夫和皮尔森提出了一个五阶段的危机管理模式：

（1）信号侦测阶段：识别危机发生的预警信号。

（2）准备及预防阶段：对可能发生的危机做好准备并尽力减少潜在损害。

（3）损失控制阶段：在危机发生之后，努力使危机不影响企业的其他部分或外部环境。

（4）恢复阶段：尽快从危机的伤害中恢复过来，实现正常运转。

（5）学习阶段：从危机处理的整个过程中，汲取危机再次发生的经验教训。即便危机再次发生，也能提高危机处理的效率。

12.1.4　公共危机管理的基本体系

从现代危机管理理论和各国危机管理实践看，一个完整的公共危机管理体系应该包含以下两个部分：一是有覆盖危机前、危机中和危机后的完整危机管理过程和应对措施；二是有一体化的危机管理体制和机制。

1.危机管理过程及其应对措施

危机管理是一个由不同阶段和各种应对措施组成的管理过程。目前国外的流行做法，是将危机管理过程分为减少、准备、回应和恢复四个阶段，并确定了政府在各个阶段的工作内容。另外一种流行方法，是将危机管理过程分为事前、事中和事后三个阶段，大体上是将减少和准备两个阶段的应对措施合二为一，在内容上大同小异。下面，我们将从前一种方法出发，来阐明政府应急管理的框架内容。

（1）减少：又称缓解，是指政府为了消除危机出现的机会和减轻危机事件的危害所做的各种预防性工作。危机事件多种多样，有些是可以预防的，有些是无法避免的，但可以通过各种措施减轻其危害。国外通常采取的措施有：加强土地、建筑管理使建筑标准能够达到防震、防火、防飓风的要求；组织水利设施建设以便防洪泄洪；检查排除事故、灾难、疫情隐患等项工作。这个阶段工作的着眼点，是做好风险评估工作，尽可能事先考虑到会出现哪些风险，并采取有效的预防措施，避免盲目自信。

（2）准备：是指政府为了应对潜在危机事件所做的各种准备工作。主要措施有：利用现代通讯信息技术建立信息共享网络，依靠专家和技术知识提高信息分析能力；组织制订应急预案，并根据情况变化随时加以修改完善；就应急预案组织模拟演习和培训；建立预警系统；与各个应急部门订立合作互助计划，以落实应急处置时的场地设施使用、物资设备供应、救援人员参与等事项。

（3）回应：是指政府在危机发生发展过程中所进行的各种紧急处置工作。主要包括：进行预警提示，启动应急计划，提供紧急救援，实施控制隔离，紧急疏散居民，评估灾难程度，向公众报告危机状况以及政府采取的应对措施，提供基本的公共设施和安全保障等一系列工作。这是应对危机的关键阶段、实战阶段，考验着政府应急处置能力，尤其需要解决好以下几个问题：

第一是应对危机，特别是重大危机，需要政府具有较强的组织动员能力和协调能力，使各方面的力量都参与进来，相互协作，共同应对危机。

第二是要依法进行紧急处置，避免滥用职权。

第三是为一线反应人员配备必要的装备设施，以提高应急处置效率，并保护好一线人员。

第四是要有应对非理性行为的方案，因为人们在灾难和危机情况下通常会不听从指挥，不服从管理，不遵守法律，需要采取特殊的管理方法。

（4）恢复：是指政府在危机事件得到有效控制之后为了恢复正常的状态和秩序所进行的各种善后工作。主要包括：启动恢复计划，提供灾后救济救助，重建被毁设施，尽快恢复正常的社会生产秩序，进行灾害和管理评估等善后工作。这个阶段的工作重点，一是要强化市政、民政、医疗、财政等部门的参与，做好灾后重建恢复工作；二是要进行客观的灾后评估，分析总结应急管理的经验教训，为今后更好地应对危机打下基础。

2.一体化的危机管理体制和机制

所谓一体化的危机管理，就是通过组织整合、资源整合、行动整合，使各种危机管理要素统一指挥、统一行动，相互协作，快速联动。落实到体制和机制上，具有以下特征：

（1）有政府和社会力量共同参加的危机组织体系。这种危机组织体系通常包括政府机构、非政府公共组织、新闻媒体、工商企业、公民社会等主体，其核心部分是警察、消防、紧急救助和新闻等部门。例如，德国灾难管理系统由公安、消防部门、紧急医疗救助中心、军队（包括55个空军救援基地）、100多个民间志愿者组织等部门组成，所有组织的成员都要经过紧急救助的特殊培训。美国危机组织体系包括警察、消防、911中心、医疗救助、其他政府机构、社会服务、新闻、工商企业等部门，政府在制定应急计划、明确分工、提供资助和组织培训等方面都要将这些部门考虑在内。

（2）有分工明确、统一指挥、相互协作的危机管理体制。在美国，国家级危机事件、反恐事件由联邦政府负责处置，其他危机事件分别由州政府和地方政府负责处置。发生危机事件后，首先由地方政府直接组织应急处置；当地方无法应付时，可以请求州政府帮助，州政府也有责任和义务提供帮助；当州政府无法应对时，可以要求总统宣布该州进入紧急状态并提供财政补助。为加强统一协调能力，在联邦层面，1979年建立了联邦紧急事务管理署，2003年成立了国土安全部，负责协调全国危机事务；在州层面，设有政府紧急事务管理办公室（中心）；在地方层面，一般都设有政府应急管理中心统一应对各类突发事件。德国也是按照危机事件的规模范围，分别由联邦政府、州政府和地方政府分级管理。一般危机事件由地方政府负责处置；如果无法应对，就请州政府来处置，州政府必须按照本州法律进行应急管理；州政府应付不了时，就由联邦政府负责管理。

（3）有相互协作、反应快速的危机应对机制。现代各国政府危机应对机制以相互协作、密切配合、反应快速为特征。主要包括：通过计算机联网和明确信息报告责任形成的信息资源共享机制；通过设定危机类别和等级进行风险提示的预警机制；通过制订应急计划或预案建立的分工协作、快速反应机制；通过与民间组织、工商企业、社区组织、专业人员乃至国际组织签订协议形成的相互沟通协作机制等。

（4）有现代化的危机管理信息系统。及时准确地收集、分析和发布危机管理信息是政府科学决策和早期预警的前提。现代国家都把利用最新信息通信技术，建立信息共享、反应灵敏的危机管理信息系统作为危机管理体系建设的核心部分，有些发达国家的危机管理信息系统还得到计算机系统、数据库系统、地理信息系统、卫星定位系统、遥感系统和视频系统的支持。

（5）有完备的危机管理法律体系。危机管理虽然需要政府采取特殊的应对措施，但也必须有法律依据，依法实施危机应对措施。发达国家一般都制定有紧急状态管理法和防灾减灾救灾方面的法律法规，政府制定的危机管理计划也具有法律效力，对紧急状态下政府的管理权限、应对措施和程序、法律责任等方面都有明确的法律界定，为政府实施应急处置提供了法律依据。