论NGO参与公共危机管理的困境及其消解

论NGO参与公共危机管理的困境及其消解

张劲松

NGO的英文全称是non-governmental organization，可直译为“非政府组织”，我国官方称其为“民间组织”。公共危机管理作为政府公共管理与服务的重要内容，应当由政府干预，负起相应的责任。但政府也不是万能的，政府也会失灵。因此，对于政府来说，必须树立“有限政府”的新理念，界定政府在应对危机中的职能边界，积极与NGO展开在危机管理中的合作，逐步树立政府与NGO互助合作、共担风险的理念，构建政府与NGO合作、分权、共治的新机制。

一、NGO参与公共危机管理的社会需要与其参与不足困境

一旦发生严重的公共危机，社会往往要求起中介作用的NGO能参与到危机管理中来。然而，我国的NGO发展的现状决定了其不能适应这种需要，产生了社会需求与NGO供给不足乃至缺位的困境。

(一)NGO参与公共危机管理对政府公共危机管理缺陷的纠补

在现代社会的公共管理过程中，政府与市场一样都存在着固有缺陷，在“看不见的手”与“看得见的手”之外，还有“第三只手”即市民社会。市民社会的成熟是弥补市场缺陷和政府缺陷的重要途径。依据治理理论的要求，在危机管理中，政府应加强与NGO的合作，极力培育和发展NGO，使政府与NGO既能在各自优势范围内发挥作用，又能建立起互助合作机制。

目前我国的公共危机事件呈现出一些新特点，从发生范围和频率来看，呈现多元化和常态化，除传统的自然灾害和生产性危机之外，合法性危机、信仰危机、各种群众上访事件、群体性对抗事件、突发公共安全事件、突发公共卫生事件等日益突出；从诱因来看，公共危机日益复杂化和多样化；从传播速度来看，在当今交通日益便利，电视、电话、短信、互联网日益发达的今天，公共危机的各种信息传播速度加快；从波及范围而言，在经济全球化和世界一体化的形势下，公共危机日益国际化。在这种情况下，危机管理中单靠政府单兵突进，没有专业化的NGO合作是很难想象的。

(二)NGO参与公共危机管理优势发挥的阻碍致其参与不足

首先，现有NGO的民间代表性的缺失，致使其参与公共危机管理的不足。

其次，NGO具有专业性的能力优势难以发挥致其参与不足。由于人力资源管理体制的问题，我国拥有专业的志愿者少，大多专业性强的NGO往往由非专业的退休或离职的原国家机关工作人员充任，NGO组织原本应有的专业性难以发挥出来。

再次，NGO具有灵活性的组织优势难以发挥致其参与不足。现阶段我国的NGO大多依附于政府组织，具有鲜明的行政性，其行动往往受制于政府，或唯政府之命是从，组织缺少自治。加上NGO经费来源面窄，有的NGO主要靠政府支持，组织的人员大多来自于原政府组织，因此，其运转跟政府组织运转极为相似，低成本的优势发挥不出来，成员的使命感不足，从而引起志愿者参与也不足。

二、在公共危机管理过程中NGO参与不足的原因分析

(一)政府对NGO参与公共危机管理的排斥

我国政府传统处理公共危机的思维惯性与体制惯性，使政府排斥NGO的参与。我国应对危机的方式还是采用传统方式，即主要是靠全能主义时代那套习以为常的行政控制和革命动员形式来处理危机，这就是我们司空见惯的政府主导、发动群众的运动方式。这种管理理念的背后是政府对自身能力的过度信任和对民间社会的过度怀疑。体现在NGO上，表现为政府对NGO处理公共问题能力的不信任。这对NGO的发展有着十分不利的影响:首先，公众对“家长式”政府的过度依赖和迷信，会影响对NGO的关注和信任；其次，NGO本身也会对政府产生过度依赖，沦为准政府部门，而忽视自身能力建设；最后，不利于政府与NGO的合理分工，NGO缺乏生存依据和活动空间。

我国现行法律政策环境与监督管理机制不健全，阻碍了NGO的发展壮大。当前我国政府对NGO的限制主要体现为:门槛高、限制条件多。其中最核心的是双重管理体制，即对NGO实行“登记管理机关”和“业务主管单位”双重审核、双重负责、双重监管的原则。它成为制约NGO发展的门槛，和双重管理体制相并行的制度性规定还包括:分级管理原则、非竞争性原则、限制分支原则等。这些限制性规定使合法的NGO缺乏独立性，不得不依托某一政府组织，从而带有很强的行政化色彩；另一方面导致没有依法登记的众多民间草根NGO难以获得身份承认，不利于对其监督管理。

我国政府对NGO的监督管理机制还很不健全，政府在缺少监管信息的前提下，不敢贸然信任其能力，因此，在公共危机发生时往往不能放手让NGO参与。NGO一旦登记成立，除了象征性地接受财务管理方面的年检之外，没有任何日常性的评估和监督管理方面的制度约束，同时也难以落实有关公益事业的减免税待遇。在基本的制度建设方面，如理事会制度、社会监督机制、财务公示制度等方面，现行法规和政策上并没有具体明确的要求，使得NGO各行其是、无所适从。

政府与NGO危机管理合作机制的缺乏，也造成了政府对NGO的排斥。长期以来，我国缺乏统一完整的危机处理机制，政府临时组建危机领导小组是最常见的处理方式，在危机处理中，政府部门往往与NGO疏于联系，或者政府部门以行政命令的方式传达其决策，彼此之间缺乏互动沟通；而NGO也因为没有统一的指挥与协同，导致力量分散，效率低下。因此，组建政府与NGO危机管理的合作机制，明确各自权利与责任，加强合作与分工就十分必要。

(二)NGO自身参与公共危机管理的资源不足

NGO资源不足，致使NGO在危机管理中的能力不足，其资源不足主要体现在资金不足上。资金是组织的生命线，像任何组织一样，NGO组织的生存与发展都有赖于充足的资金，但资金缺乏是目前中国发展民间组织的最大障碍。^[1]中国现阶段的NGO处于一种从政府领域向公众领域的过渡时期。一方面，政府希望NGO脱离政府系列，以降低政府负担。另一方面，NGO在长期的政府选择模式下，社团的运作方式已经适应了政府的需要，社团已习惯于争取政府经费，而不是向社会提供优质服务，依靠社会的信任而获取公众的捐赠。捐赠越是不足，越是依赖政府，造成资金链条的恶性发展路径。

能力不足，致使NGO在市场环境下难以发展壮大。这里所说的能力是综合来看的，包括一个组织的活动能力、管理能力、创新能力、扩张能力和可持续发展能力等。能力不足的背后最主要是缺少具有创新能力的领导人。我国现行组织人事制度限制了优秀人才进入NGO，使其难以产生具有企业家精神的优秀的领导人。

(三)社会文化对NGO参与公共危机管理的不认同

长期以来，我国形成的依附性臣民文化影响深远，缺少与市场经济相适应的公民意识、自治观念、法制观念、契约精神、公益精神等文化背景。不仅如此，在迅速发生的社会转型过程中，旧的社会价值体系和道德伦理观念受到巨大冲击，市场经济发展所带来的拜金主义、利己主义甚嚣尘上，社会资本体系全面扭曲，使得NGO发展所必不可少的志愿精神、公益精神和社会公信严重不足。

另外，由于我国NGO缺乏独立性，资金运作不规范，缺乏有效的内部自律与外部监督，导致其公信度不高，引起志愿失灵，公众对其参与危机管理的认同度不高。

三、NGO参与公共危机管理的路径探索

(一)加强NGO参与公共危机管理的政府支持

政府要转变危机处理观念，积极展开与NGO的合作，并与NGO建立起合作互助、分权自治、权责统一的危机管理机制。具体而言:首先，政府要充分认识到NGO在危机管理中不可替代的作用，要把NGO视为危机管理中的重要力量与合作伙伴。其次，要以立法或政府授权的形式明确危机管理中政府与NGO的权利范围与相应责任，使政府与NGO在危机管理中能够实现优势互补与良性互动。再次，要建立NGO参与危机管理的决策议事机构与综合协调机构。

政府要建设有利于NGO成长的法律政策环境，保障和促进NGO的成长。首先要改革现行登记管理方面的法规政策，变“限制型管理”为“监督和服务型管理”。随着包括政府在内的整个社会治理结构的变革，使得多元化格局下的社会控制不再是简单的门槛就能够奏效的，有效的管理更多地强调过程控制、制度约束、社会规范和组织纪律。一方面，政府要降低准入门槛，撤销严格而繁琐的审批手续，实行便捷的申请登记制度；另一方面，为保证NGO的公益性和公信力，政府要加强执法、监督和投诉受理的职能，并依靠社会力量逐步建立广泛的社会监督体系。社会监督的首要原则是公开。另外，建立NGO独立的财务和审计制度，是对其实行监督的前提。一个完善的NGO群体的出现，才能让政府放手让其参与危机管理，才能让公众认同其公益性，NGO越成熟参与公共危机管理的能力也就越强。

政府除要改变其对NGO的诸多限制性措施外，还要建设对NGO的辅助与支持系统。具体来说:首先，政府有义务帮助NGO进行能力建设，因为我国目前NGO力量还比较弱小，难以承担以往政府承担的社会职能，政府有必要通过培训等形式提高NGO的创新能力、筹资能力、拓展能力、可持续发展能力等。其次，通过优惠税制改革激励NGO从事公益事业。NGO接受的社会捐赠和其他合法收入应享受减免税待遇，捐赠企业或个人也应给予相当待遇。再次，建立以政府采购为中心的政府支持系统。最后，改革现行人事制度，以吸引和留住人才。建立NGO独立的人力资源管理体系和相关制度规范，并将之纳入市场经济条件下的人事、福利、社会保障体系，包括建立人才中心对NGO的档案管理，医疗、养老保险制度等。

(二)深化NGO自身的能力建设

1.NGO应加强参与危机管理的制度建设。NGO必须制定危机应急预案，明确相关责任人的责权范围，实现管理的科学化、合理化和制度化，使NGO既能高效应对危机，又能防止出现差错和漏洞，如资金挪用、人员推诿等。NGO还要建立危机管理的评估机制，从危机中吸取经验教训，对自身参与危机管理的制度作出评价，以不断改进完善，提高NGO的适应能力和更新能力。NGO内部的危机管理制度还应与政府部门很好衔接起来，与社会参与衔接起来，以提高其在危机中的运作效率。

2.加强NGO应对危机的能力建设。具体而言:首先，要提高NGO的筹资能力，从发展取向看，NGO必须改变对政府过分依赖的情况。其次，NGO要建立自身的人力资源体系和制度规范，其中吸纳具有先进理念和运营能力的领导人和专业人才尤为重要。就危机管理而言，目前情况下，由于NGO在我国社会地位不高，经济收入不高且不稳定，很多NGO中优秀人才寥寥无几。解决途径是:一方面，吸纳高素质的志愿者，另一方面，加强对其成员的培训。再次，NGO要加强内部组织管理建设，提高其专业化水平。我国要逐步建立“决策机构、执行机构、监督机构”三位一体的管理体制。

(三)培育适应NGO参与公共危机管理的社会文化

NGO成长壮大的社会环境需要从两个纬度建构，一方面，要建构与市场经济相适应的公民意识、自主精神、自治观念、契约精神、公益精神等；另一方面，要在全社会弘扬NGO的精神内核——志愿精神，提高公民、企业的社会责任感与使命感，提高广大公民的公益与奉献精神。只有这两个纬度都能有所改进和完善，才能形成公共危机管理中良好的社会文化认同，NGO自身的完善有利于公众的认同，公众志愿精神的加强有利于公众参与NGO。如果公众自身形成了参与NGO的风气，这本身就说明了公众已超越了对NGO参与危机管理的认同。

当然，这种良好的社会氛围，既非公民个人或政府一方所能完成，也非短期内所能形成，它需要政府、公民、企业、NGO通力配合，长期互动。

四、结语

NGO参与公共危机管理要具备两个基本条件:一是公共危机管理机制的健全；一是NGO的成长与成熟。对于我国来说，NGO在我国的发展历史还很短暂，其发展壮大将是一个逐步推进的过程，它有赖于政府体制改革和职能转变，法律政策环境的改善，市场经济的发展，公民社会的成长以及由此带来的公民文化的成熟。我国NGO的发展困难自然很多，但发展的大趋势已不可逆转，我国的改革取向和发展方向已经体现了这一点。

(作者单位:南京师范大学公共管理学院)