公共危机管理的基本理论分析

1.4　公共危机管理的基本理论

由于公共危机管理是一门交叉学科，既可以从自然科学如灾害学等中找到依据，也可以从政治学、社会学、心理学等学科中找到根源。关于公共危机管理的基本理论，既有关于公共危机的成因与分类等理论，也有与公共危机管理密切相关的风险社会、社会冲突等理论，还有目前我国走向现代化的社会转型期社会过渡理论等。本节主要从公共危机的成因理论与公共危机管理基本理论两个方面来进行介绍。

公共危机的成因理论众多，这里主要介绍风险社会理论、社会冲突理论、群体心理狂热理论、转型期社会过渡理论。

关于风险社会理论，1986年德国社会学家乌尔里希·贝克首次提出“风险社会”这一概念，将西方的后现代社会(西方有的学者称之为“后现代性”、“晚发现代性”、“全球时代”、“后工业社会”、“信息社会”、“第三次浪潮”、“晚期资本主义”等)诠释为风险社会。贝克认为，“随着两极世界的消退，我们正从一个敌对的世界向一个危机和危险的世界迈进。”^[37]全球性的风险打破了人类社会的自我满足和自我中心论，而且“在世界风险社会中，风险定义的政治学赫尔亚政治变得特别重要。风险已经成为政治动员的主要力量，常常取代如与阶级、种族和性别相联系的不平等之类的变量。它强调风险的新的权力博弈(power game)和它的元标准(meta-norm):谁，以及在一个人为不确定的时代基于什么来定义一种产品、一种技术的风险”。^[38]贝克所界定的“风险的概念直接与反思性现代化的概念相关。风险可以被界定为系统地处理现代化自身引致的危险和不安全感的方式。风险，与早期的危险相对，是与现代化的威胁力量以及现代化引致的怀疑的全球化相关的一些后果。它们在政治上是反思性的”。^[39]风险社会是科学社会、媒体社会和信息社会，同时也是一个灾难性的社会，因为“在提高生产力的努力中，相伴随的风险总是受到而且还在受到忽略。科技的好奇心首先是要对生产力有用，而与之相联系的危险总是被推后考虑或者完全不加考虑”。^[40]风险社会的主要特征在于:人类面临着威胁其生存的由社会所制造的风险。西方社会中主导性的经济制度、政治制度与法律制度不仅卷入了风险制造，而且参与了对风险真相的掩盖。

在当今时代，风险是文明强加的，是无形的(潜在性)、无限的(普遍性)、自我再生的、难以预见的甚至是不可预见的，很多风险是在人的直接感知能力之外，而难以感知和不可预见是一种更高程度的危险，可以说，我们生活在文明的火山上，“在风险社会中，不明的和无法预料的后果成为历史和社会的主宰力量”。^[41]而且“危险成为超国界的存在，成为带有一种新型的社会和政治动力的非阶级化的全球性危险”。^[42]风险社会是世界性的风险社会，全球风险的倍增促使社会组成了一个危险社区。“风险的存在跨越了理论和实践的区别，跨越了专业和学科的边界，跨越了专业的能力和制度化的责任，跨越了价值和事实的区别(并因此跨越了伦理和科学的区别)，并且跨越了似乎是由制度区分开的政治、公共空间、科学和经济的领域。”^[43]现代化的风险打破了阶级和民族社会模式，即使是富裕者和有权势的人也在所难免。它不仅是对健康的威胁，而且是对合法性、财产和利益的威胁。危险可以散播到日常生活的所以事物上，例如，“无害的东西、酒、茶、生面团等都变成危险的东西。化肥在世界范围内成为长期毒物。曾经被高度赞扬的财富源泉(原子能、化学、基因技术等)都转变为不可预测的危险源泉”。^[44]如切尔诺贝利核电站事故就是一个典型的例子。

面对风险的普遍存在及其严重危害，“在风险社会中，对恐惧和风险的处理成为必要的文化资格，而对这种它所要求的能力的培养，成为了教育制度的核心任务”。^[45]但是，人们的风险意识却不是那么乐观。对于风险的灰色区域，不但因为“只要风险没有获得科学的认识，它们就不存在——至少在法律上、医学上、技术上或科学上不存在，因而它们不需要预防、处置和补偿”，^[46]而且“那些指出风险的人被诽谤为‘杞人忧天’和风险的制造者。他们所表明的威胁被看作是‘未经证实的’。他们阐明的对人和动物的影响被称作‘骇人听闻的夸张’。……对科学的批判和对未来的焦虑被污蔑为与‘非理性主义’类似。他们被假定为邪恶的真正根源”^[47]。而这些指出危险的人因为他们指出了危险的存在而造成了普遍的不安，这些人常常成为替罪羊(scapegoat)。只要危险没发生，它们总可以被解释得不存在，实际上，“危险的和敌意的东西隐匿在无害的面具后面”。^[48]因为“它们的不可见并不证明它们不存在;相反，因为它们事实上发生在不可见的领域中，这就给了它们可疑的危害以无限的空间”。^[49]

总而言之，“风险、风险感知和风险管理在所有的社会部门中都变成了一种冲突与社会形成的源泉”。^[50]中国文化中缺少对风险的防范意识，“生死由命、富贵在天”的宿命论长期影响着民众的思想与行为。现代社会的主要特征之一就是风险的多样化与不确定性，而政府、社会组织、民众三位一体的认知与行动，是现代社会防范各种风险最有效的措施。

20世纪60年代以来，社会冲突成为许多西方社会学家分析社会变迁与进步的主要依据。一致与冲突，都是社会存在的基本动力。稳定与变迁，是社会存在的两种基本形态。冲突是社会结构的固有成分，冲突引起社会变迁，社会变迁排除冲突的消极影响。相互依存关系的不均衡、不对称、不平等产生了巨大的不稳定性，凸现各种矛盾，社会冲突的出现就是危机的发生。关于社会冲突，美国的刘易斯·A.科塞的《社会冲突的功能》、李普塞特的《一致与冲突》、兰德尔·科林斯《冲突社会学——一种解释的科学》等著述中都有论述。他们认为，不平等的社会系统使得下层民众怀疑资源、权力分配的合法性与角色的强制性安排(如种族歧视法律导致黑人运动)，对立的阶级之间为取消与保存这种状况的利益争夺形成冲突与危机。

关于群体心理狂热理论，也就是大众心理狂热理论。大众心理，是指在复杂的社会环境中，支配和调节群众行为并被掩藏在这些行为背后的群众所共有的内部心理状态。群体心理是一种无形的力量，愚蠢思想可以相互强化，而且疯狂的程度越激烈，屈从于疯狂的智力级别就越高。一位美国学者认为，“谣言和暗示影响着群体的心智并将其引向恐惧和惊慌”。^[51]“如果流言蜚语来势凶猛，那么即使它同事实存在明显出入，谣言的内核还是难以动摇。”^[52]在网络时代，“网络同样是流言蜚语的完美载体:人们在网络的世界里销声匿迹，信息在网络的世界里成倍增长;网络还模糊了新闻、诽谤与凭空臆测之间的界限。当我们发现一则动听的谣言时，总会出于本能地添油加醋一番，并且听信那些极端事例。小小的误会或诽谤几乎在电光火石之间就成了重大的恶性事件”。^[53]

另外，还可以从人的需求与满足的差距角度来解释冲突与危机的起源，其核心是挫折导致危机。在20世纪50年代以来最为流行。它试图从社会心理的变化来解释危机。主要包括:一是期望理论:经济条件或政治条件有所改善，引起人们期望情况变得更好。但是期望的增长往往超过客观条件的改善，造成人们的期望与现实之间存在着日益加大的差距，人们怀着遭受挫折的情绪看待现实，特别是变得不能容忍时，危机爆发，从而导致社会的反叛。二是障碍理论:社会一段时间的飞速发展可能出现中断或衰退，这种中断或衰退出现的障碍导致了期望与现实之间的差距拉大，因为人们的期望仍然以衰退出现之前的速度增长。三是相对剥夺理论:它认为人的需要可以分为实际的需要和期望的需要两类，实际的需要是指在真实的程度上被满足，而期望的需要是一个人感到在他预期的程度上满足其正当的需要。二者之间的对比产生差距的感觉。条件改善慢的人对某些人的条件改善速度超过其他人不服气，产生挫折之感，从而导致反叛。在经济发展时期，条件得以迅速改善的毕竟是少数，而挫折感则普遍存在。四是地位不协调理论:在迅速变迁的年代，许多人既没有财富，也没有获得政治权力，政治地位没有任何变化，期望的变化没有发生，造成挫折感，导致冲突与公共危机。

关于转型期社会过渡理论，在一定程度上也可以理解为现代化过程理论、社会转型理论等，它认为，转型期的社会结构的变迁会引发一系列社会问题，如社会结构调适不良、价值系统紊乱、人际关系冷漠、心理崩溃和社会犯罪增长等。现代化具有双重后果，亨廷顿的《变化社会中的政治秩序》中有明确的阐述，他说，“事实上，现代性孕育着稳定，现代化过程却滋生着动乱”。^[54]而且“无论从静态的角度，还是从动态的角度来衡量，向现代化进展的速度愈快，政治动乱亦愈严重”。^[55]政治民主化进程和现代化过程给人们带来新的生活方式、政治愿望和批评态度，在走向现代化的过程中特别是关键时期，由于改革力度加大，社会结构全面分化，社会制度系统存在着一定程度的变迁，利益与权力在不同主体之间重新分配与转移，各类深层次的矛盾与问题暴露出来，形成诸多不稳定因素，这些渐进改革的基本矛盾成为危机爆发的潜在因素或直接原因。20世纪70年代末以来，中国开始了经济转轨和社会转型的过程，改革开放逐步触及到深层次的体制问题。在社会转型时期，危机主要表现为:一是危机涉及的领域多样化;二是危机呈现高频次、大规模的特点;三是危机的组织性、暴力性、危害性加强;四是危机波动的方式多样化，震动幅度大;五是随着全球化的扩展，危机的发生具有一定的国际互动性，给危机的应对带来更大的难度。

此外，还有灾害成因理论、贫困理论、经济全球化理论、认知不协调理论等，鉴于篇幅所限，不再一一介绍。

关于公共危机管理本身的理论，这里主要介绍公共危机管理的阶段划分理论。危机管理基于三个最基本的直观假设:一是危机是人为的，而且危机的发生往往有一个称为“燃点”(tipping point)的事件或人物所导引。二是当危机发生后，通过适当的危机管理，危机的影响是可以降低的，这也使得危机管理成为可能。三是危机管理是一种系统的管理，一种行之有效的危机管理方法应该基于系统工程的理论或框架。^[56]一般说来，危机是具有生命周期的，基于系统工程的公共危机管理就是全过程、综合性的危机应对，这种应对一般分为事前、事中、事后等不同阶段，其相应的应对主要是应急预防与准备、应急处置与救援、事后恢复与重建等基本环节。

关于危机管理的阶段，有PPRR四阶段理论，即预防(Prevention)、准备(Preparation)、反应(Response)和恢复(Recovery);罗伯特·希斯的4R模型:缩减(Reduction)、预备(Readiness)、反应(Response)、恢复(Recovery)。^[57]下面主要介绍最为常见的三种理论模型:一是芬克的四阶段理论模型，他的划分是:第一阶段为征兆期，线索显示有潜在的危机可能发生;第二阶段为发作期，具有伤害性的事件发生并引发危机;第三阶段为延续期，危机的影响持续，同时也是努力清除危机的过程;第四阶段为痊愈期，有一些迹象清晰地显示出危机已经不再具有威胁。二是米托夫的五阶段理论模型，他将危机管理分成五个阶段:第一阶段是信号侦测，识别新的危机发生的警示信号并采取预防措施;第二阶段是探测和预防，组织成员搜寻已知的危机风险因素并尽力减少潜在损害;第三阶段是控制损害，危机发生阶段，组织成员努力使其不影响组织运作的其他部分或外部环境;第四阶段是恢复阶段，尽可能快地让组织运转正常;第五阶段是学习阶段，组织成员回顾审视所采取的危机管理措施，并整理使之成为今后的运作基础。三是三阶段理论模型。它把危机管理分成危机前、危机中和危机后这三个大的阶段，每一阶段可再分为不同的子阶段。这种宏观划分得到了很多专家学者的认同。

本章小结

本章首先介绍了公共危机管理的基本概念，着重辨析了危机、公共危机、突发事件、应急管理、风险管理、公共危机管理、政府危机管理、公共安全管理、国家危机管理和企业危机管理等概念;简要介绍了公共危机管理在西方的起源与发展，公共危机管理的基本原则，重点介绍了包括风险社会理论、社会冲突理论、群体心理狂热理论、转型期社会过渡理论等在内的公共危机的成因理论和公共危机管理的三种阶段划分理论。

关键术语

危机　公共危机　公共危机管理　突发事件　应急管理

风险管理　风险社会　社会冲突　PPRR四阶段理论

思考题

1.公共危机与公共危机管理的含义是什么?

2.突发事件与应急管理的含义是什么?

3.风险社会与风险管理的含义是什么?

4.公共危机管理与政府危机管理的主要区别是什么?

5.公共危机的成因理论主要有哪些?

6.公共危机管理的基本原则有哪些?

7.公共危机管理在西方的简要发展过程是怎样的?

8.你是如何理解公共危机管理的阶段划分理论的?

本章主要参考文献

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朱德武:《危机管理:面对突发事件的抉择》，广东经济出版社，2002年版。

【注释】

[1]冯慧玲:《公共危机启示录——对SARS的多维审视》，中国人民大学出版社，2003年版，代前言第2～3页。

[2]龚维斌:《公共危机管理》，新华出版社，2004年版，第2页。

[3]《现代汉语词典》，商务印书馆，2005年版，第1412页。

[4]《辞海》，上海辞书出版社，1979年版，第1047页。

[5]史安斌:《危机传播与新闻发布》，南方日报出版社，2004年版，第1页。

[6]［美］罗伯特·希斯:《危机管理》，王成等译，中信出版社，2004年版，第13页。

[7]薛澜等:《危机管理——转型期中国面临的挑战》，清华大学出版社，2003年版，第25页。

[8]［美］罗伯特·希斯:《危机管理》，王成等译，中信出版社，2004年版，第8页。

[9]冯慧玲:《公共危机启示录——对SARS的多维审视》，中国人民大学出版社，2003年版，第75页。

[10]吴宜蓁:《危机传播:公共关系与语艺观点的理论与实证》，五南图书出版公司，2002年版，第24页。

[11]参见薛澜等:《危机管理——转型期中国面临的挑战》，清华大学出版社，2003年版，第25页。

[12]董传仪:《危机管理学》，中国传媒大学出版社，2007年版，第6页。

[13]郑杭生、何珊君:《和谐社会与公共性:一种社会学视野》，《甘肃理论学刊》2005年第1期，第5页。

[14]周庆行、唐峰:《公共危机决策绩效评估指标权重研究——基于层次分析法》，《理论与改革》2005年第6期，第115页。

[15]龚维斌:《公共危机管理的内涵及其特点》，《西南政法大学学报》，2004年第3期，第8页。

[16]王茂涛:《政府危机管理》，合肥工业大学出版社，2005年版，第3页。

[17]刘鹏:《城市公共危机预警研究》，中央编译出版社，2009年版，第32页。

[18]龙小农:《跨国危机管理》，中国传媒大学出版社，2005年版，第24页。

[19]［美］罗伯特·希斯:《危机管理》，王成等译，中信出版社，2004年版，第14～15页。

[20]Steven Fink.Crisis Management:Planning for the Invisible.New York:American Management Association，1986，p.15.

[21]苏伟伦:《危机管理——现代企业实务管理手册》，中国纺织出版社，2000年版，第1页。

[22]朱德武:《危机管理:面对突发事件的抉择》，广东经济出版社，2002年版，第44页。

[23]鲍勇剑、陈百助:《危机管理——当最坏的情况发生时》，复旦大学出版社，2003年版，第7页。

[24]万军:《面向21世纪的政府应急管理》，党建读物出版社，2004年版，第10页。

[25]张成福:《公共危机管理:全面整合的模式与中国的战略选择》，《中国行政管理》，2003年第7期，第7页。

[26]黄顺康:《公共危机管理与危机法制研究》，中国检察出版社，2006年版，第80页。

[27]黄顺康:《公共危机管理与危机法制研究》，中国检察出版社，2006年版，第80～81页。

[28]参见王晓君:《政府危机管理法律问题研究》，山东人民出版社，2008年版，第27页。

[29]王晓君:《政府危机管理法律问题研究》，山东人民出版社，2008年版，第30页。

[30]［德］乌尔里希·贝克:《世界风险社会》，吴英姿、孙淑敏译，南京大学出版社，2004年版，第20页。

[31]《中国应急管理》编辑部编:《领导干部预防和处置突发公共事件》，国家行政学院出版社，2008年版，第93页。

[32]李经中:《政府危机管理》，中国城市出版社，2003年版，第35页。

[33]傅思明:《突发事件应对法与政府危机管理》，知识产权出版社，2008年版，第10页。

[34]肖鹏军:《公共危机管理导论》，中国人民大学出版社，2006年版，第26页。

[35]胡税根等:《公共危机管理通论》，浙江大学出版社，2009年版，第291～297页。

[36]肖鹏军:《公共危机管理导论》，中国人民大学出版社，2006年版，第47页。

[37]［德］乌尔里希·贝克:《世界风险社会》，吴英姿、孙淑敏译，南京大学出版社，2004年版，第4页。

[38]［德］乌尔里希·贝克:《世界风险社会》，吴英姿、孙淑敏译，南京大学出版社，2004年版，第5页。

[39]［德］乌尔里希·贝克:《风险社会》，何博闻译，译林出版社，2004年版，第19页。

[40]［德］乌尔里希·贝克:《风险社会》，何博闻译，译林出版社，2004年版，第19页。

[41]［德］乌尔里希·贝克:《风险社会》，何博闻译，译林出版社，2004年版，第20页。

[42]［德］乌尔里希·贝克:《风险社会》，何博闻译，译林出版社，2004年版，第7页。

[43]［德］乌尔里希·贝克:《风险社会》，何博闻译，译林出版社，2004年版，第84页。

[44]［德］乌尔里希·贝克:《风险社会》，何博闻译，译林出版社，2004年版，第59页。

[45]［德］乌尔里希·贝克:《风险社会》，何博闻译，译林出版社，2004年版，第92页。

[46]［德］乌尔里希·贝克:《风险社会》，何博闻译，译林出版社，2004年版，第86页。

[47]［德］乌尔里希·贝克:《风险社会》，何博闻译，译林出版社，2004年版，第51页。

[48]［德］乌尔里希·贝克:《风险社会》，何博闻译，译林出版社，2004年版，第87页。

[49]［德］乌尔里希·贝克:《风险社会》，何博闻译，译林出版社，2004年版，第88页。

[50]［德］乌尔里希·贝克:《风险社会》，何博闻译，译林出版社，2004年版，第122页。

[51]［美］罗伯特·门斯切:《市场、群氓和暴乱——对群体狂热的现代观点》，郑佩芸等译，上海财经大学出版社，2006年版，第11页。

[52]［美］罗伯特·门斯切:《市场、群氓和暴乱——对群体狂热的现代观点》，郑佩芸等译，上海财经大学出版社，2006年版，第43页。

[53]［美］罗伯特·门斯切:《市场、群氓和暴乱——对群体狂热的现代观点》，郑佩芸等译，上海财经大学出版社，2006年版，第43～44页。

[54]［美］塞缪尔·P.亨廷顿:《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，三联书店，1989年版，第38页。

[55]［美］塞缪尔·P.亨廷顿:《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，三联书店，1989年版，第43页。

[56]参见鲍勇剑、陈百助:《危机管理——当最坏的情况发生时》，复旦大学出版社，2003年版，第66～67页。

[57]［美］罗伯特·希斯:《危机管理》，王成等译，中信出版社，2004年版，第21～23页。