第1章 公共危机管理基础知识
引导案例
“突发事件”:从热词到写进法律
2003年春天，“非典”肆虐。也就是从这个春天开始，“突发事件”这一名词迅速流行。如果说是“非典”这起公共卫生突发事件，让“突发事件”这四个字成为老百姓茶余饭后的谈资，那么2007年11月1日正式实施的《突发事件应对法》则让这四个字融入了老百姓的生活。“突发事件”从流行名词到写进法律，四年时间，个中曲折，值得铭记。
从紧急状态法到突发事件应对法
中国法学会宪法学研究会副会长、中国社科院法学研究所研究员莫纪宏回忆说，他参与草案的起草要回溯到2003年“非典”期间。“当时在着手准备《突发公共卫生事件应急条例》的起草工作，有人提议是否出台一个有关的法律。”提议暂时搁浅，原因是由于当时的宪法并没有这方面的提法。转机来自2004年修宪。2004年现行宪法在第四次修改时将宪法中的“戒严”修改为“紧急状态”。这为以后的立法工作提供了立法依据。也从这个时候起，专家们便着手起草《紧急状态法》的专家建议稿。2004年，中国人民大学宪政与行政法研究中心执行主任莫于川将自己牵头写出的专家建议稿提交给国务院法制办。与莫于川同时进行草案起草的，还有几个相关的研究机构和政府单位。莫纪宏告诉记者，国务院法制办委托清华大学、中国人民大学、上海市行政法制研究所来专门起草专家建议稿。当时，专家起草建议稿的热情很高，很多大学和研究机构都独立起草了草案，“最后交给国务院法制办的大概有十几部草案”。后来，“由于向国务院法制办提交的专家建议稿类型和数量太多，而专家建议稿中的内容理论化倾向太明显，不能直接作为底稿使用，因此，又成立了以国务院法制办领导为组长的起草小组”。而在同年12月，起草小组已经讨论通过的草稿并没有提交全国人大。原因在于名称问题。据莫纪宏回忆，起草小组认为不宜在和平时期轻易使用“紧急状态”，所以，在立法过程中就突出了政府在应对“突发事件”中的作用。法律的名称还一度修改为《紧急状态与突发事件应对法》，最后经国务院领导同志确定，定名为《突发事件应对法》。
这一个立法转向，源于什么样的考虑呢?清华大学教授于安对记者说，“紧急状态”是一种极端的社会危机状态。它的法律标志是宪法规定的国家民主决策体制的运行发生严重障碍，公民的基本宪法权利受到严重限制和剥夺，这种情况发生的几率很小。现在的突出问题是，局部的、不至于达到极端程度的突发公共事件频繁发生，对国家和人民的利益造成严重损害。“从有效利用立法资源的角度，优先制定一部行政法意义上的《突发事件应对法》，提高应对这些频繁发生的局部突发事件的法律能力，比制定一部《紧急状态法》更为迫切。”在最后出台的《突发事件应对法》中，涉及的突发事件包括自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全四类，对于“紧急状态”，只在该法第六十九条有一个原则性的规定。
2008:冰雪和地震“突袭”《突发事件应对法》
2008年1月，一场罕见的冰雪灾害突袭了大半个中国。正式实施仅仅60多天的《突发事件应对法》，迎来了第一次真正的考验。“从事件的处理情况来看，该法的作用并不显见。”于安认为，政府在运用《突发事件应对法》处理气候危机及衍生灾害时仍显生疏，程序运用尚欠规范。在处理时，政府更多倚重自上而下的行政预案和行政会议。这种方式规范程度较低，预防性不强，并且行政方式不像法定程序那样周全，对于各级责任人的法律责任追究也不是很明确。莫纪宏表达了同样的观点，“现行的应急预案制度以及《突发事件应对法》，所确立的应急体制应有的组织、协调和防范作用，并没有完全发挥出来”。更严峻的考验还在后头。同年5月12日，汶川发生大地震。《突发事件应对法》临“震”会给出什么样的考卷呢?谁也没想到会是这样的结果。当全国人民万众一心抗震救灾时，却发现《突发事件应对法》在应对地震时“其作用仍不显见”，因为“它在制定时就不是一部针对极端性突发事件的法律”。根据该法第三条和第六十九条的规定，国家实行突发事件的分级制度。对于社会危害性最大的最高等级突发事件，原则上应当按照紧急状态法处理。“这样一来，在我国尚没有自然灾害类紧急状态法的情况下，对于像四川汶川大地震这样的极端性自然灾害，就出现了应对工作和灾后重建工作无法可依的法律真空。”于安说。莫纪宏则撰文指出，《突发事件应对法》对实践中可能出现的突发事件调整力度不够，没有将与突发事件密切关联的紧急状态制度详细加以规定。在汶川大地震发生后，地震中心区域的政府救灾部门自身已经丧失了救灾的功能，固然就无法再依据《突发事件应对法》的规定来承担相应的应急与救援的法律责任。
在立法之初，谁也想不到像汶川大地震这样的极端性突发事件会在这么短的时间内降临，“几率那么小，却让我们碰上了，只能说当初在立法的时候，我们还有些功利，缺乏足够的远见”。于安反省道。这样的认知也来自立法机关。2008年5月22日，在十一届全国人大常委会举行的第四次委员长会议上，全国人大常委会委员长吴邦国在讲话中指出:要“研究修改《突发事件应对法》、《防震减灾法》等相关法律法规，增强针对性和可操作性”。这是中国最高立法机构首次提出拟修改《突发事件应对法》。实施仅半年即面临修改，从立法机关如此迅速的反应中，人们开始对这部法律的立法质量重新审视;同时，这部法律对社会生活的重要性和紧迫性也已显见。
资料来源:节选自吴晓杰:《“突发事件”:从热词到写进法律》，《检察日报》，2009年10月22日。
案例讨论
1.案例中“突发事件”一词从民众对之非常陌生到最近几年成为家喻户晓的流行词汇再到成为法律用语的变化过程体现了当今时代我国公共危机管理的哪些发展?
2.当今时代推动我国公共危机管理快速发展的时代背景是什么?
3.在目前我国危机管理实践中，突发事件应对与公共危机管理之间是一种什么关系?
4.《突发事件应对法》在应对2008年初的南方低温冰冻灾害和“5·12”汶川大地震中的困境反映了目前我国公共危机管理存在哪些突出问题?
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