公共预算管理的基本模式分析

（三）公共预算管理的基本模式

1.公共预算的分类

按照不同的编制形式，公共预算可分为单式预算和复式预算。单式预算指财政收支计划通过一个统一的表格来反映；复式预算则指国家财政收支计划通过两个以上的表格来反映，一般分为经费预算和资本预算两个独立的预算，并分别编为两个表格，单式预算则不做这种区分。

按照不同的编制内容，预算可分为增量预算和零基预算。增量预算指新的财政年度的收支计划指标以上年度指标执行数为基础并考虑本年度的实际情况之后调整确定；零基预算则指财政收支计划指标的确定不考虑以前的财政收支状况，只以当前社会经济发展的实际为依据，以零为基点。我国和世界各国一般以增量预算为主，零基预算通常只用于具体的收支项目上。

按照不同的政府级别，公共预算可分为中央公共预算和地方公共预算。中央公共预算是反映中央政府活动的财政收支计划，在公共预算体系中占主导地位；地方公共预算是反映地方政府活动的财政收支计划，是组织、管理公共预算的基础环节。

按照不同的预算作用时间，公共预算可分为年度预算和中长期预算。年度预算是指预算有效期为一年的财政收支计划；中长期预算是指预算有效期在一年以上的财政收支计划，其中，1年以上10年以下的预算是中期预算，10年以上的预算是长期预算。

按照不同的收支管理范围，公共预算可分为总预算和单位预算。总预算是各级政府的基本收支计划，由各级政府的本级预算和下级政府的预算组成；单位预算是各级政府的直属机关就其本身及所属行政事业单位的年度经费收支所汇编的预算，是各级总预算的基本构成单位。

2.公共预算管理的基本模式

（1）分项排列预算模式:以预算支出的若干特定目标为核心，采用分项排列的方法依次列出特定目标的预算资金，由拨款机构加以拨付。这是一种产生时间较早、管理方式较为简单的模式。分项排列预算的特点是可以按照总科目、科目、二级科目、明细科目等分类清晰地看出预算资金在不同项目中的分配情况，在会计上比较便利。在财政大权集中于立法机关的制度下，分项排列预算能较好地服务于立法机关对预算的控制与监督。但是，随着公共管理复杂性和多变性的增加，特别是行政机关预算裁量权的膨胀，分项排列预算显得越来越不适应当代公共预算管理的需要。

（2）规划—计划—预算模式:确定预算项目的目标，编排实现预算目标的方案，后按照预算方案进行预算安排的模式，而不是按照支出项目进行预算。这是20世纪60年代在美国发展起来的预算管理模式。规划—计划—预算模式不同于分项排列预算模式的地方在于不再按支出科目进行预算，而是按方案进行预算，把支出的成效综合起来考虑，更有利于提高预算效率。

（3）目标管理预算模式:注重预算项目执行的效率而不是主项目与各备选项目之间的选择的预算管理模式。这是20世纪70年代初发展起来的预算管理模式。它要求说明单位的基本任务，确定预算主次目标，设定可供考核的指标，列出具体时间进度以供监督。

（4）零基预算模式:不考虑以前的预算收支情况，而是根据实际需要，对原有项目进行重新审核，以零为基点。这是在20世纪70年代后期发展起来的预算管理模式。零基预算模式与规划—计划—预算模式在要求划分项目优先顺序等方面具有相似性。它要求由高层管理者提出基本目标和总原则，责成下级部门将上级所提出的目标具体化和对策化，对备选方案进行排序和完善，由高层管理者选定方案。

（5）绩效预算模式:以绩效或结果为导向，把公共资金使用的最终效果和为取得预期效果所开展的工作活动有机地联系在一起。绩效预算模式是一种以绩效或结果为导向的预算管理模式。美国政府最早开始实施绩效预算，随着20世纪70年代以来新公共管理运动的推进和90年代以来的“再造政府”运动的兴起，绩效预算逐渐成为西方国家主要的公共预算管理模式。绩效预算模式要求绩效评估的精确化，放权以使项目管理者成为绩效责任人，把预算当作改善业绩的手段。