公共事业管理模式

3.1　公共事业管理模式

公共事业管理模式是在公共事业管理中能对现实产生影响的管理主体的构成及其组合方式，它是在多种因素的影响制约下产生的，并随着社会经济的发展变化而演变，其实质就是在一定的条件下，公共事业管理过程中政府与市场、政府与社会的关系状况。

3.1.1　公共事业管理模式的基本内涵

在《汉语大词典》中“模式”一词的解释是：“某种事物的标准形式或使人可以照着做的标准式样。”^[1]而在《英汉大词典》中，“model”一词的解释是模型、原型、样式、模范、典型、榜样及款式等多种含义。^[2]目前，模式一词在社会生活中得到了极为广泛的应用，如思维模式、管理模式、经济模式、西方模式、东方模式等。国内著名学者崔运武教授对模式作出如下的界定：所谓模式，就是构成一个事物的因素及其各因素之间的关系，以及在这一关系下各因素的活动方式，它是既有的，能对现实作出规定并产生影响。^[3]

从上述关于模式的概念出发，综合有关权威词典对模式的解释，以及现实生活中人们对模式的应用，我们认为，模式的本质就是事物因素间的关系以及由该关系决定的组合与活动方式。而就公共事业活动来看，在公共事业的活动过程中，各类组织在介入公共事业领域后，都在一定的规范和要求下，从自己的组织特点出发，在公共事业的不同层面展开了各自所能承担的活动。活动期间必然会形成特定的关系组合方式，即公共事业管理模式。为此，结合公共事业管理的特性，我们认为，所谓公共事业管理模式就是基于公共事务管理的需要，在特定的公共事业管理环境下，在公共事业产品的生产和供给过程中，各承担主体的构成及其相互关系的组合方式。准确理解该概念必须把握几个要点。

（1）公共事业管理模式的产生归于公共事务管理的需要。特定公共事业管理模式总是服务于特定的公共事务管理需要。公共事业管理的中心问题，如果从社会产品的角度看，就是如何生产并向公众提供公共事业产品。在这一过程中，谁来承担公共事业产品的生产和提供，生产者和提供者是一元的还是多元的，生产者和提供者是否可以分离，它们之间的关系如何，它们是如何分工的，对这些问题的回答及其规定，就构成了公共事业管理模式。因此，公共事业管理模式的产生是公共事务管理的需要使然。

（2）公共事业管理模式是在特定的公共事业管理环境条件下形成的。公共事业管理环境是公共事业管理模式产生的条件和前提，而公共事业模式是特定的公共事业环境作用于公共事业管理领域的结果。特定的政治、经济、文化、社会环境条件决定了特定的公共事业管理模式，环境条件不同公共事业管理模式也就自然不同。因此，不同国家的公共事业管理模式有可能迥然不同，而即使是同一个国家在不同的历史时期其公共事业管理模式也可能大相径庭。这说明，公共事业环境对公共事业管理模式起决定性作用，当环境发生了变化公共事业管理模式也将发生变化。

（3）公共事业管理模式的实质是在公共事业产品的供给过程中，各承担主体的构成及其相互关系的组合方式，或者说是政府与市场、政府与社会的分工方式。在公共事业产品的生产和供给过程中，从可能满足公共需要的条件出发，政府组织、准政府组织、非政府组织乃至私营组织，都可以成为公共产品的提供主体，各提供主体在谋求公共事务多元治理过程中，必然会形成特定的相互关系和组合方式，当这种相互关系和组合方式固定化模式化之后便形成了特定环境条件下的公共事业管理的模式。

（4）公共事业管理模式主要表现为公共事业管理过程中政府与市场、政府与社会的关系状况。尽管随着公共事务复杂性的日益增强和非政府组织、企业组织的逐渐发展壮大，现代政府已经无法成为唯一的公共事务治理主体，政府必须与准政府组织、非政府组织乃至私营组织来共谋公共事务治理之道，但在公共事务多元治理主体中，政府无疑是最主要的、起决定意义的治理主体，如果从政府的角度来看，公共事业管理模式最主要体现为两种关系，即政府与市场、政府与社会的基本关系。即涉及政府向市场和社会分权，政府与市场和社会共同参与公共事业管理过程等内容。因此，确切地说，公共事业管理模式主要表现为公共事业管理过程中政府与市场、政府与社会的关系状况。

3.1.2　公共事业管理模式的历史演变

从近代到当代，从古典市场经济到现代市场经济，对包括公共事业管理在内的整个公共事务管理的历史回顾可知，公共事业管理模式经历了由保护模式到干预模式再到市场模式的历史演变。西方国家对公共事务尤其是狭义的社会公共事务管理的变化，比较典型地反映了这一历史过程。

1.公共事业管理的保护模式

公共事业管理的保护模式又称为公共事业管理的保守模式，是古典自由主义经济时期出现的公共事业管理模式。这一模式的基本特点是政府对社会公共事务进行统筹，但其职能是极有限的，有限的公共事业产品基本上由社会自行提供，市场也不介入这一领域。

在自由经济时期，西方各主要市场经济国家普遍崇尚亚当·斯密的“管得最少的政府是最好的政府”的主张，政府实行自由放任政策，基本上不对国民经济和社会生活进行干预。在公共事务领域，政府的职能被严格定位于以下三个方面：第一，保卫国家安全，使其不受外来侵略；第二，防范个人和企业在追求自身利益时发生损害社会的行为；第三，保护私人财产不受侵犯和市场机制免受破坏。因此，虽然政府还是出面创办和维护某些私人无力办或不愿办的公共事务，如桥梁、道路、运河、港湾的兴建等，甚至像在美国，为了维护政府的合法性和回应社会的公共需要，在独立之初就出面资助教育事业，规定州和地方政府有责任举办教育，必须预先划拨土地供发展教育之用，等等，但总体上，虽然公共事务属于政府管理的范畴，但政府的公共事业管理职能是有限的。加之在社会层面，由于西方国家传统的国家与社会的二元结构，因而互益性的公共事务通常也是由社区自行解决的，即今天所说的那些以准公共产品为主的事业产品基本上是由社区自行生产和提供的。

这样，政府在社会公共事务管理中有限职能的定位，市场或私人很少参与社会公共产品的提供，数量有限的社区公共事业产品供给基本由社区自行解决，构成了古典自由经济时期公共事业管理模式的基本内涵。在这种模式中，政府不干预社会事务和具体的经济事务及对个人和国家财富的“守夜人”角色定位，成为这一公共事业管理模式的主要特征。因而从政府角色定位来看待公共事业管理模式，这一时期的公共事业管理模式被形象地称为公共事业管理保护模式或保守模式。

2.公共事业管理的干预模式

公共事业管理的干预模式又称为官僚模式、科层模式，是一种政府依靠庞大的官僚组织对社会生活进行全面干预并垄断公共事业管理的模式或方式。在这种模式下，市场对公共事业产品的生产和提供是间接而非直接的，社会力量的参与是极为有限的。在世界范围内，这一模式形成于20世纪30年代以后，在20世纪60年代前后达到高峰，至20世纪80年代后开始成为改革的对象，逐步被新的管理模式取代。

导致公共事业管理的干预模式形成的直接动因是为了解决20世纪30年代第一次世界性经济危机所带来的包括社会性事务管理的各种问题和困境，而其成为现实则来自于全面干预经济和社会运行的罗斯福新政。以罗斯福为首的新政派从凯恩斯的经济学说出发，强调政府的作用与力量，认为“没有什么看不见的手。从来没有过。我们现在必须提供一只真实的、看得见的手”，即认定只有通过建立一个几乎涉及人们生活的方方面面，但又将管理职能集中在公共事务上，既管理经济又不控制经济机构的“管制资本主义”模式，才能“将资本主义从其自身的弊病中拯救出来”^[4]。第二次世界大战后，这一政府全面管制积极干预社会经济生活、直接生产和提供公共产品的模式，被其他国家仿效。各国政府更在社会保障和其他公共事业方面全面介入，政府干预基本上渗透到公共事业管理的各个领域。如此，公共事业的干预模式得以确立并走向高峰。

3.公共事业管理的市场模式

公共事业管理的市场模式是在政府的主导下，多元的市场主体参与公共事业产品生产和提供的模式。这一模式的基本特点是政府、市场和社会共同负责公共事业产品的生产和提供，政府不再垄断公共服务的供给过程，市场和社会直接参与公共事业产品的生产和提供。这一模式成熟于20世纪80年代以后，是对公共事业管理干预模式改革的产物。

因此，从20世纪80年代起，以英国的政府改革为起点，在逐步波及其他国家并最终形成世界性的政府管理改革中，公共事业管理改革成为政府改革的基本内容。这一改革的基本理论依据是公共选择理论和新公共管理理论。它主张通过重新界定市场经济条件下的政府与市场、政府与社会的关系，从减轻财政负担，提高公共服务的效率，并进而提高公共服务质量以回应公众要求出发，强调政府社会管理的必要性和重要性，尤其是强化对科学、教育等的统筹管理。同时，在如何管理好公共事务的问题上，提出了公共管理社会化的原则，并以公共管理的市场化作为实现社会化的核心。这样，在将政府的主要职责放在公共政策的制定和监督公共政策的执行的基础上，政府大规模地削减政府职能、精简政府机构、放松管制。一方面，在包括公共事业产品生产和提供的整个公共领域，积极推行国有企业的私营化，使包括水、电、煤气、公共交通等的公用事业以及铁路、航空等涉及公众基本需求的行业成为改革的重点；另一方面，支持和鼓励非营利组织的发展，通过成立政府执行机构、政府合同出租的方式，让这些组织在教育、科学、文化、卫生等领域承担起监督管理以及直接生产和提供公共事业产品的责任，最终在对公共事业的投资、监管以及产品的生产和提供上，形成了多元化。这在一定程度上减轻了财政负担，并较好地提高了公共服务的质量，回应了公众的需求。经过改革，逐步实现了从公共事业管理的干预模式向市场模式的转变。

3.1.3　公共事业管理模式的影响因素^[5]

公共事业管理模式是一定的社会、经济和政治等综合因素作用下的产物，并随着社会经济的变化而演变发展。从公共事业管理模式演变和发展的进程看，社会经济发展对公共事业管理模式的决定，主要是通过以下因素及其相互作用而形成的。

1.公共需求

一定历史条件下公共事业管理模式的构建，其中心任务就是公共事业产品的生产和提供，而关键则是明确应该进入的主体并规范相应的关系，形成一个能达到目标的公共事业产品生产和提供的制度。虽然公共事业管理模式本质上是政府与社会和政府与市场的关系，即政府、社会组织和市场都是进入公共事业管理领域的可能主体，但谁应该进入或不应该进入，根本上则是决定于公共消费需求的程度。

公共需求对公共事业管理模式的决定，在公共事业管理模式的形成和演变中有非常清晰的反映。在早期，虽然公共事业管理的保护模式的形成在理论上得益于亚当·斯密的自由主义经济理论，相信“管得最少的政府是最好的政府”，但根本上则是由于这—时期社会经济发展有限，公共需求相对不够丰富和不够强烈所致，即公众对普遍的教育、科技、文化、卫生等需求相对有限，教育、科技、文化、卫生等在社会发展中的作用相对还不突出，国家统筹的要求并不明显，而现代化程度相对不高的情况下对基础设施的需求，政府也足以应付。因而，对有限的公共需求的满足，或者交由社会自行解决，或者由能力有限的政府有限度地承担，从而构成了公共事业管理的保护模式。

正因为如此，当公共需求随着社会经济的发展和民主化程度的提高而日益强烈时，政府就必然扩大和加强自身的社会管理职能，进而导致公共事业管理模式的变化，如美国在19世纪后期即开始政府直接投资，对科技、教育和卫生等进行管理。在此意义上，虽然20世纪30年代公共事业管理模式的转型直接来源于对经济危机的解决，但之所以在解决经济危机的同时开始全面干预社会领域，也是由于当时经济危机和社会危机是相伴而生的，而社会危机的产生则是因为现有的公共事业产品的供给难以满足公众新的需求。同样，公共事业管理模式从干预模式向市场模式的转变，根本上也在于既有的公共事业产品的提供方式，即政府作为几乎是唯一的公共事业产品生产者和提供者的现实，难以满足社会经济快速发展、科学技术飞速进步、民主化浪潮高涨条件下，公众对公共事业产品数量和质量要求的提高。政府必须调整职能，最大限度地整合社会资源，形成新的公共事业产品供给制度，才能满足公众不断增长的普遍需求。

所以，一个社会的公共事业管理模式，是随着一定社会经济发展条件下公众公共消费需求的变化而变化的。公共需求是决定公共事业管理模式发展演变的根本因素。

2.主体意识

这里的主体意识，主要是指在一定条件下社会对公共事业管理相关问题的认识，其中的核心是一定的主体对公共事业管理相关问题的认识能力。公共事业领域内公共需求的产生，并不必然导致这一需求成为必须处理的公共性事务，然后以生产和提供公共事业产品的方式予以解决。在这一过程中，除了一定社会经济发展条件的限制外，至为关键的就是政府是否对这一公共需求有意识，以及在准确地把握一定的客观条件基础上形成可行的公共事业管理目标，并对可以采取的管理方式有必要的认识。实际上，这是主体的一种基于一定社会认识条件和经济发展条件基础上的，并立足于经验和专业知识的认识能力。这其中，最为重要的就是政府对社会公共事务和公共事业管理的认识能力。如上所述，在公共事业管理市场模式的形成阶段，西方各主要国家正是在相当程度上注意到了公共需求的变化，在改革政府管理方式、提高公共服务质量、满足公众需求的目标下，通过公共选择理论和新公共管理理论与实践的互动，明确了公共事业产品生产和提供主体多元化的必要性和合理性，政府以外的组织进入公共事业产品领域的可能性，以及公共事业产品生产和提供方式及其不同组合的多样性和丰富性，从而为公共事业管理模式的转化打下了一个坚实的理论基石。

3.政府能力

所谓政府能力，如果从社会产品的角度看，就是政府生产和提供公共产品的能力。政府能力是涉及政府的各方面因素有机构成的结果，也是各因素相互作用的最终体现。从构成因素来看，政府能力既与政府自身的个性因素有关，如政府自身组织的完备有效性、效益意识的明确性、地位的牢固合法性、竞争力的持久有效性、形象的良好性等，还与其他非个性因素有关，如政府所处的环境、拥有的资源及资源的整合程度和方式等。正是在这两类因素的基础上，形成了政府进行公共产品生产和供给过程中的组织能力、管理能力等，从影响公共管理模式形成与发展的角度看，这是最为重要的能力。

政府在生产和提供公共产品中的组织能力和管理能力，主要取决于政府组织自身的发展程度，以及所拥有资源和资源的整合方式，即公共财政能力。从公共模式的演变来看，在早期阶段，除了公共需求及主体认识因素外，政府组织的前官僚制阶段及财政能力的不足正是主要制约因素。在第二个阶段，面对不断增长的公共需求，政府正是依靠基于德国学者马克斯·韦伯设计的“官僚模型”并针对工业化而建立的官僚制体制，即行政机构职能专门化、行政组织等级化、行政权力集中化、行政行为规范化及程式化的政府组织系统，并凭借日益增强的政府财政能力，一定程度上以较良好的组织形态和工作效率应对了公众日益增长的公共需求，成为促进了所谓的福利国家形成的“管理行政”模式的物质载体。在第三个阶段，新公共事业管理模式的最终形成，也是与公共财政能力不足以独立应对公众需求而引入社会其他资源有关，与传统的政府组织、文官制度、行政程序、行政方法以及行政权力体制等所形成的管理体制不能适应新的需求，不得不进行改革，从而使政府自身的状况与功能得到改善的变革密切相关。

4.社会发育程度

这里主要是指作为社会组织载体的非营利组织等的发育程度。从公共事业管理模式的历史演变中可以看出，非营利组织作为公共事业管理模式中的一个可能的管理主体，它的发展对整个公共事业管理模式的形成有着至关重要的作用。在早期阶段，发育程度有限的非营利组织承担着社会基层有限的公共事业管理职能。在干预阶段，政府对社会事务的全面负责和直接介入，压抑了非营利组织的发展，而非营利组织的发展不足反过来强化了政府对公共事业的全面垄断。在市场化阶段，在重新认识政府与社会关系的基础上，政府基于公共事务管理社会化的理念和要求确定了支持和鼓励非营利发展的政策，促进了非营利组织数量的快速增长和涉足领域的扩大，从而使新的公共事业管理模式的形成成为可能。

3.1.4　当代公共事业管理模式的基本特点

无论是从当代世界范围内的改革实践，还是从新的公共事业产品生产和提供方式组合运行机理来看，当代公共事业管理模式具有如下鲜明的特点。

1.多元构成

如果说，在干预模式下，政府垄断了公共事业产品的生产和提供，相当程度上是公共事务领域内唯一的管理者的话，那么在当代世界范围内，面对现实中不断增长的巨大的公共需求，基于当代科学技术和社会经济发展所提供的可能，为了走出政府独家承担社会公共服务难以满足公众需求的困境，并随着人们对公共产品生产和提供方式认识的深化，西方发达国家通过现实中的一系列改革，最终打破政府对公共事业的垄断，政府以外的组织如非营利组织乃至企业等，开始广泛地以不同的方式参与到公共事业产品的生产和提供过程中，最终使得公共事业管理从政府独家垄断的干预模式，转变成了包括政府在内多种类型的社会组织合作的市场模式，形成社会广泛参与，共同生产和提供公共事业产品的格局。

这一社会各类主体对公共事业管理的广泛参与，主要表现在对公共事业的投资方面，形成了公共事业管理多元投资的良好局面，在管理上出现了以分权化和社会化为标志的管理主体的多元化，在公共事业产品生产和提供的领域上，以非营利组织的迅猛发展为基础，社会各类主体广泛地参与到几乎所有的公共事业领域中。

2.政府主导和统筹

随着公共事业管理市场模式的形成，在政府以外的社会组织广泛参与到公共事业管理中，干预模式下政府对公共事业管理垄断被打破时，政府在公共事业管理中的地位与作用并没有因此而降低，恰恰相反，相当程度上，公共事业管理市场模式的形成，正是西方各国政府为了统治而加强社会管理职能所致。因为从政府的产生和其合法性来看，管理社会公共事务就是政府产生的一个基本原因，现实中政府的职能基本上表现为阶级统治和社会管理，且两者是密切相关的，即社会管理中不能不首先表现统治阶级的意愿，而阶级统治又必须通过社会管理予以基本的保证。而在现实中，一方面，由于第二次世界大战结束后尤其是20世纪下半叶阶级矛盾和阶级对抗在大多数国家相对缓和，西方各主要国家国内阶级统治职能有所减弱；另一方面，随着社会经济的发展和民主的进步，社会公共需求扩大，使得处理社会公共事务，满足公共需求成为维护统治的更为直接的任务，因而不能不在收缩阶级统治职能的同时，在社会公共服务尤其是公共事业领域内强化和扩张职能，加强对科学、教育、卫生等的管理。

西方各主要国家政府社会管理职能的加强，首先体现在加强对公共事业的统筹规划和投入上。例如，由于第二次世界大战后，随着科学技术在社会经济发展和提升国家实力与竞争力中的作用日益突出，以及公众日常生活的日益技术化及其对科学技术的需求，以美国为首的西方各国政府纷纷从国家发展的角度，制定国家科技发展战略和规划，大幅度增加科技投入并制定相关金融和人才政策等，加强对科技发展的统筹。这其中，有代表性的如美国政府提出“保持高精尖技术领域的优势”的科技发展战略，日本政府制定了“科学立国”的战略构想，提出以发展尖端技术为中心的知识密集型产业为主导，推进整个产业的知识密集化，等等。如在教育领域，美国传统上虽然十分重视教育的作用，但在管理上基本是各州政府自己安排管理的，然而近几十年来，随着国力竞争日益体现为人才竞争并在相当程度上落实为教育竞争后，美国政府成立了联邦政府教育部以加强对教育的统筹和管理，并加大对教育的投入，英、法、日等国也都通过不同的方式，强化政府对教育的管理，通过不断的改革促进教育的发展。

西方各国在新的历史条件下强化社会管理职能，碰到的一个基本问题就是如何走出政府独力承担、机构不断膨胀却效率低下且难以满足公众需求的困境。正是由于对公共产品认识的深化，西方各国政府在宏观上把握公共需求在数量和结构上的平衡，确定某些重要产品由政府直接生产和提供的同时，通过制定和执行保证公众基本利益的相关法律和规则，最大限度地引入政府以外的组织，整合社会资源，扩大公共事业产品提供的路径，最终形成了公共事业管理的多元构成格局。正是在这一意义上，当代公共事业管理的市场模式，实际上是一个政府统筹和主导下社会广泛参与的模式。这一模式以政府为核心，同时重视发挥非营利组织和其他组织乃至企业在公共事业投资和管理中的作用，努力满足不断增长的社会公共需求。

3.以市场为基础

市场模式作为当代公共事业管理的基本模式，在结构上是一个以政府为主导的多元主体构成。在这一基本构成中，包含着政府与社会、政府与市场的基本关系。这一特定的多重关系不仅是结构多元的反映，而且在其运行中还表现为更为具体的政府统筹和规划、投资的多元化、管理上的分权化和社会化。其中，社会化是最显著的标志，而这一切都是架构在以市场为基础之上的。

一般来说，作为个体的私人和企业，对利益的追求是其活动的正当而基本的出发点和归宿，利润是其参与公共事业产品的生产和提供的基本条件。而对非营利组织来说，能够从自身对社会的服务中获取一定的收益，正是其能生存和发展的条件。如前所述，相当长的历史时期中人们将公共性等同于政治或政府，而认为私人和企业活动的基本性质使得公共利益问题是不能在市场中得到解决的，因而必须由政府代表公众来解决，公共利益实现过程是一个非市场的选择过程，典型的说法是公共领域或政治领域是市场经济的永恒禁区。正是在这一理念下，形成了政府对公共事业产品生产和提供的独立承担及至垄断。但实际上，一方面，客观上在公共事业产品的生产和提供中存在着由税收和公众需求构成的特定的市场，且政府依托公共财政生产和提供公共事业产品也是构成整个社会资金投入与商品价格的一个重要组成部分；另一方面，由于准公共产品理论的建立，对私人进入公共产品生产和提供领域的可行性条件认识的深化，对最终必须以提供方式决定公共产品的确定，使得关于包括公共事业产品在内的整个公共产品政策，即公共政策的制定和执行分离成为可能。

当代西方国家的改革的一个重要突破，就是将公共政策的制定和执行尽可能分离，承认其他组织在承担公共产品的生产和提供中获得必要的利益的正当性，并将此作为非营利组织得以存在的一个基本前提，从而使私人和企业进入公共产品领域成为可能，并形成了非营利组织生存和发展的必要空间。以这一特定的市场为基础，实现公共服务的社会化，构成了公共事业管理的市场模式，从而整合了社会资源进行公共事业产品的提供，相当程度上使政府走出了困境。所以，以市场为基础，公共产品和服务的市场化是当今公共事业管理的一个基本发展方向，是当代公共事业管理模式的一个显著特征。实际上，当代公共事业管理模式被称作市场模式，正是对这一本质特征的形象说明。

4.法制化与规范化

以政府为主导的社会广泛参与的多元公共事业管理模式的形成，在促进社会参与公共事业管理、整合社会资源以满足公共需求的同时，也使得活动于公共事业领域内的主体及其相互关系日益丰富而复杂。因此，如何通过一定的规定确定各主体间的关系及其在公共事业产品生产和提供中的责任，保证公共事业管理过程和结果的公平与公正，就成为公共事业管理市场模式的基本内容。而西方国家自近代以来，由于其特定的政治文化传统，逐步形成了社会治理上的法理政治，信奉通过法律、法规的制定和执行来实现对社会政治、经济和文化的管理。因而，随着对社会公共事务管理改革的展开和深入，公共事业管理中的法制化和规范化也日益成为新模式的鲜明特点。

所谓公共事业管理的法制化，就是通过建立健全法律法规体系，对公共事业实施管理。这一法制化既体现在大量的公共事业活动的立法上，也体现在对活动于公共事业领域内各主体的地位、权限、管理内容和活动程序的具体规定上。在立法上，西方各主要国家都针对科、教、文、卫等各个领域颁布了较为全面的法律法规，如20世纪80年代以来，为了加快科技成果的转化，美国先后出台了一系列相关的法律，著名的如《史蒂文森—怀勒技术创新法》（1980）、《小企业创新开发法》（1982）、《联邦政府技术转让法》（1986）、《综合贸易与竞争法》（1988）、《国家竞争力技术转让法）（1989）等。可以说，正是通过制定和实施相关的法律法规，将新的历史条件下的公共事业管理纳入了法制轨道，确立了不同的公共事业领域内各类主体的地位和权限，以及活动的范围和责任等，同时，也减少了市场的负外部性，使参与公共事业活动的个人或组织能履行好必须承担的公共责任和社会义务，从而借助法律的权威性、强制性和稳定性，促进了公共事业的发展。

所谓公共事业管理的规范化，就是指公共事业管理部门在法律的基础上，通过研究制定一系列关于公共事业管理的规章、制度，以确保管理的科学性、合法性、公正性和可行性的活动。在这方面，西方各国借助于较为完善的行政组织体系和较高的组织水平，用全面而成熟的关于公共事业管理的规章明确不同的管理层级和不同的管理主体具体的行为程序、标准、规范和责任，从而构成了一个全面的关于管理的规范体系。公共事业管理的目标被具体化并落实到具体的管理过程和环节上，变得具有可操作性，一定程度上保证了管理过程与目标的一致性。