公共预算管理概述

第一节　公共预算管理概述

一、公共预算管理的含义

公共预算管理与公共财政管理相互联系但也有明显的区别，公共财政管理关心资金是如何流入各个机构、如何在机构内流动以及如何流出的；而公共预算管理则侧重于与资源的取得和使用有关的政策制定问题。也就是说，公共预算管理重点解决的是要“干什么”的问题，而公共财政管理则是遵循和执行预算决策的具体工作。

（一）预算是促进政府实现决策的工具

预算具有三大职能，即资金配置、经济稳定和收入再分配。在配置功能中，政府预算将财政资金在相互竞争的各项需求之间进行分配，并根据目标的重要性确定资金分配的优先顺序。经由预算的资金配置功能，政府得以向公众提供诸如国防、法律、教育和其他各种形式的公共服务。在再分配功能中，政府预算的实施可以使不同人群之间的利益分配更为合理，更符合社会大多数人的意愿。鉴于所得政府公共决策必须通过预算来体现，政府预算代表了公共政策的实质意义，对政府实施的绩效有深远影响。

（二）预算是管理的工具

好的政策依赖好的预算管理。在旨在促进政策目标实现的整个资金流动过程中，预算管理起着关键性的作用。早期的预算管理更多地强调合规性，对公共资金的使用所产生的效果（如效率）没有给与充分关注。第二次世界大战以后，预算管理从“合规”转向“明智”，后者要求经批准的预算得到有效而经济的执行，用较少的成本完成满意的工作。20世纪50年代，美国率先采用的绩效预算（又称规划预算）强调成本计量，从注重投入转向注重产出，并试图计量政府机构的生产率。到了20世纪80年代，人们对公共资金的使用效率更加关注，认为政府必须如同一个公司那样行事，确定财政资源使用的效率与产生的结果。现代预算管理方法认为，片面地强调“忠于预算”的传统理念已经不能适应环境变化的要求，而应赋予支出机构以“管理灵活性”，从而有效地利用资源，达成既定目标。

二、预算管理制度的产生

英国是资本主义生产方式和议会制度形成最早的国家。早在13－14世纪，英伦三岛随着手工业和商业的发展，城市经济繁荣起来，基尔特制度（即行会制度）在英国十分盛行。行会中的大商人和手工业者逐渐成为新的富有阶层，并且其中的一部分进入了国会。此时的国会成员掌握着全国大部分财富，经济权利加大的同时政治权利也日益扩大。另一方面，皇室统治者挥霍无度、频繁战争，这使得皇室贵族财政变得相当困难，国王滥用征税权力、扩大税收规模引起了新兴资产阶级和平民的不满。他们经过长期的斗争，迫使当时的英王约翰在1215年签订了《大宪章》。该宪章中规定，除王室政府的正常收入以外，一切额外的邑捐，无论是租税还是力役，不经过权力机构——“大议事会”的批准，国王不得擅自征收。这样通过法律的形式对国王的财政集权进行了一定的限制。一般认为《大宪章》的问世，标志着预算制度的萌芽。

随着英国新兴资产阶级力量的壮大，其政治经济权力进一步扩大，他们开始充分利用议会来限制王室的权力，封建贵族王朝展开了激烈的斗争。到了15世纪中期，英国国会对国王课税权的限制，进一步扩大到一切租税的征收都必须经过国会批准，从而大大限制了封建君主的财政权。

1640年，英国资产阶级革命的爆发使得英国的财政发生了一系列的变化：1678年确定了王室政府为执行其职能所需要的财政支出，必须由代表资产阶级利益的下议院批准。1688年确定了皇室年俸由议会决定，国王的私人支出与政府的财政支出不得混淆。1689年通过了《权力法案》，确定国会为最高权力机构，重申不经国会批准王室政府不得强迫任何人纳税或作其他缴纳；纳税收入和财政支出要按年度分配收支，在年前作出收支计划，提请议会审批和监督；国家机关和官吏在处理财政收支上必须遵循一定的法令和规章，规定了他们的权限和责任。至此，英国预算制度的基本框架就形成了。

此后，英国议会进一步取消了国王自行征税的权力，剥夺了英国皇室的财政权。1760年英王乔治三世交出王室的世袭财产收入，放弃财政征收，以换取由国会下院批准的年度财政拨款；1787年英国首相威廉·彼特要求议会通过一项综合基金法案，其中规定取消英国财政上的专收专用制度，建立起唯一的“联合国综合基金”；1789年英国议会通过了《联合王国综合基金法案》，把全部的财政收支统一在一个文件中，规定除特殊情况外，所有的财政收入都要纳入这一综合基金之中。1816年联合王国基金的形成，使得英国出现了世界上第一个完整的预算。1832年，英国国会又通过了一项法律，规定财政大臣每年必须向国会提出“财政收支计划书”，并由国会批准，至此，具有现代意义的预算制度才真正建立起来。

英国历经几百年的时间，经历了无数的曲折反复，18世纪末才发展成为典型的资本主义国家预算，19世纪初期预算制度才真正地建立起来。欧美其他国家的预算制度确立较晚，一般是在18世纪或19世纪建立了资产阶级政权后才形成。到20世纪初，几乎所有的西方资本主义国家都建立了预算制度。

三、公共预算的特征

（一）公共预算涉及众多利益相关者

公共预算有许多对于预算结果有不同的优先偏好和权力的预算行动者。而在家庭和商业预算中，或许只有一个或几个关键的行动者，而且通过预算所要达到的目的，他们或许有着共同的观点。

（二）公共的预算过程也是利益协调的过程

在政府预算中，官员花费选民的金钱，他们的支出一定程度上可以违背选民的意愿，但是选民会因此把他们赶下台。因此，公共官员努力避免过分偏离他们认为的公民的需要。不过预算行动者的多元化和需求的多样化使得政府官员不可能找到一个统一的需求，在这种情况下，公共部门的预算过程必然要在各利益团体和个人之间进行协调。

（三）公共预算要求可靠性

预算文件有助于民选官员向民众展示财政收入和财政支出的情况。如果公民不能理解预算文件或者不支持这样的预算，那么预算文件可能成为公众争议的中心问题。

（四）公共预算具有较强的稳定性

公共预算在财政年度开始之前就已经计划好了，并准备延续一年甚至两年。在这一时期，政治、经济、文化等内外环境是不断变化的，但是公共预算要求不能进行重大的政策改变。

（五）与私人预算相比，公共预算面对很多约束

与私人部门只有一个底线不同，政府机构可能有多个底线，而且每个都必须平衡。许多公共预算的因素都是在预算制定者的控制之外的。

四、公共预算管理的目标

（一）从经济政策目标到预算管理目标

一般来说，经济政策的三个关键性目标是经济增长、平等和稳定。经济增长意味着把蛋糕做大，平等意味着蛋糕的分配更多地照顾到弱势群体（穷人），稳定则意味着这两件事情都应该是可持续的。这样，良好的预算管理的三个关键性目标及与之相对应的预算系统所要解决的三大问题如表9－1所示：

表9－1　预算关键目标与相应需要解决的问题

（二）预算管理的其他目标

除了预算管理的三个关键性目标外，关注适当程序（Due Progress）以确保合规性（Compliance）以及管理财政风险，也是预算管理的基本要求，因为风险和合规存在于预算过程的每个环节，严重的违规和高风险可能对一个公共组织的预算造成重大的负面影响。合规性意味着预算管理过程的所有参与者，包括行政部门、财政部门、支出部门和支出机构中的决策者与管理者，必须严格遵从政府预算相关的法律和法规。

所有的公共组织都在不同程度和范围上参与与风险相关的财政交易，例如政府提供贷款担保。当政府面临严重的财政风险时，唯一有效的方法就是对财政风险进行及时而全面的管理。总之，预算管理的目标可以概括为如表9－2所示的内容：

表9－2　公共预算管理目标

（三）公共预算目标的评价

（1）上述公共预算目标之间存在密切的联系，它们在短期内可能相互冲突，但长期是互补的。

（2）在不同国家，每个目标的重要性并不完全相同，传统的预算管理强调遵循法定程序性原则，但是遵循这些原则是否会产生有效率的预算结果，并不是一个值得关注的重要问题。进一步讲，按照预算管理的传统理念，只要公共资源的分配和营运按照正式的程序规则进行，即使没有取得效率，那也是可以被认可和容许的。

五、公共预算管理的原则

（一）全面性

理想的情况下，预算应全面反映政府活动的范围和方向。作为一般原则，年度预算的范围应该是全面性的，其标准就是能够确保预算能够充分反映本级和次级政府合并的财务状况。为此，在预算文件中，除了提供本级政府的直接收支和预算外活动收支信息外，还应尽可能包括次级（本级以下）政府的相应信息，并合并这些信息。

（二）完整性

政府预算必须是完整的，包括政府所从事的所有的财政收入和支出的内容，以便全面反映政府的财政活动和政府的职能范围。所有法律准许的财政活动，都要在预算中清楚地列出，而不属于政府的交易活动则必须排除在预算之外。同时，不应在预算之外另设其他的财政收支账目，也就是说，政府所有的财政活动都不能脱离预算的管理。对于经立法机构批准的非预算资金的收支活动，也应在预算内有所反映，并接受预算管理。

（三）统一性

在分级财政体制中，预算必须统一，各级政府编制统一的预算，其中所包含的所有的财政收入和政府支出，应该按照统一的科目、统一的口径和统一的程序加以计算和全额编列，不允许只列收支相抵后的余额。也不应另立临时的预算。预算收支的分类应该详尽和准确，以便于对其进行分类管理，同时便于对支出的控制和审查其效率水平。

（四）年度性

该原则是指按照财政年度编制预算，不得间断。预算年度又称财政年度，是指政府财政收支的有效起讫期限。在期限之内，政府财政收支才被认为具有合法性。如果某个财政年度已经开始但预算尚未得到立法机关批准，许多国家规定，在此期间政府的财政支出需要经过特别的法律程序，才能获得合法性。

虽然有些国家在编制一年期预算的同时也在编制多年期预算，但只是一年期预算才需要提交立法机关审批。从世界范围内看，各国的预算年度有两种类型：一种是公历年制，即从公历1月1日到公历12月31日（我国预算属于公历年制）；另一种为跨历年制，即一个预算年度跨越了从上年到次年的两个日历年度。跨历年制年度大致可以分为三种：

（1）从当年的4月1日至次年的3月31日止，英国、加拿大和日本等采用这一财政年度；

（2）从当年的7月1日至次年的6月30日止，瑞典、澳大利亚等国采取这一财政年度；

（3）从当年的10月1日起至次年的9月30日止，这种财政年度以美国为代表。

（五）合法性

预算的合法性原则要求政府预算管理的每个环节都必须遵循法定程序，经立法机关批准，受立法机关约束，立法机关也只有依据预算才能调动资金。经法定程序审批后的政府预算，即成为具有法律效力的文件，行政部门必须无条件执行，不得随意更改。如遇特殊情况需要调整原定预算，同样必须遵循法定程序，不得在法律之外调整或变更预算。

（六）透明性和真实性

透明度原则是指预算应该成为对全社会的公开性文件，其内容能够为全社会所了解。该原则要求预算易于为公众及其代表所理解和审查其内容。

（七）效率性

从效率的角度看，预算作为政策工具，首先要有可操作性，这样才能满足财政管理中提高效率的要求。同时，为适应经济中不断变化的形势，要求预算编制前的预测要尽可能准确。由于预算与所有的经济实体及公民的利益相关，所以，预算提交审查通过后，要以一定的形式向社会公布，以便经济单位和公众知晓预算的详细内容，同时也便于公众对预算进行详细监督。

（八）导向性

公共预算的导向性包括未来导向性和绩效导向性。预算从定义上看就是与未来相关的，现代预算管理理论认为，年度预算将关注的问题放在较短的时间内，限制了政府的长远考虑。相比之下，多年期预算能够把注意力导向当前政策的长期可持续性，使人们在早期阶段就能够鉴别和暴露那些不利的支出趋势，便于早做打算，及时阻止、减缓这些支出或为其筹资。