公共环境管理概述

6.1　公共环境管理概述

“环境”，《辞海》中解释为“周围的境况”。即对于某一中心事物而言的一切外界事物的总和。环境作为中心事物的对立面而存在，是作用于该中心事物所有物质和力量的总和。环境随中心事物的变化而变化，中心事物不同，所言环境的范围、含义不同。而所谓的环境问题，就是指由于自然原因或人类活动使环境条件发生不利于人类的生存和发展变化，以致影响人类的生产和生活，给人类带来痛苦和灾害。从人类诞生开始就存在着人与环境的对立统一关系，就出现了环境问题。

6.1.1　环境问题的由来

工业革命以前，环境问题只是处于萌芽阶段。随着生产力的发展，在18世纪60年代至19世纪中叶，出现了工业革命。它使建立在个人才能、技术和经验之上的小生产被建立在科学技术成果之上的大生产所代替。工业革命大幅度地提高了劳动生产率，增强了人类利用和改造环境的能力，大规模地改变了环境的组成和结构，从而改变了环境中的物质循环系统，扩大了人类的活动领域，但与此同时也带来了新的环境问题。一些工业发达的城市和工矿区的工业企业排出大量废弃物污染环境，使公共污染事件不断发生。如1873年12月、1880年1月、1882年2月、1891年12月、1892年2月，英国伦敦多次发生有毒烟雾事件；1930年12月，比利时马斯河谷工业区由于工厂排出的有害气体，在逆温条件下造成了严重的大气污染事件。工业进行大规模地生产物质生产资料，把大量深埋在地下的矿物质资源开采出来，加工利用，许多工业产品在生产和消费过程中排放的“三废”，都对人类的健康产生了严重影响。总之，由于蒸汽机的发明和广泛使用，大工业日益发展，生产力有了很大的提高，环境问题也随之凸显且逐步恶化。

环境问题的第一次高潮出现在20世纪五六十年代。第二次世界大战后，随着工业和社会的发展，环境问题更加突出，震惊世界的公害事件接连不断地发生，1952年12月的伦敦烟雾事件，1961年日本的四日市的哮喘病事件等，形成了环境问题的第一次高潮。伴随着环境污染和大范围的生态破坏，20世纪80年代初开始出现了环境问题的第二次高潮。人们共同关心的影响范围大、危害严重的环境问题有三类：一是全球大气污染，如“温室效应”加剧、臭氧破坏和酸雨；二是大面积生态破坏，如大面积的森林被毁、草场退化、土壤侵蚀和荒漠化；三是突发性的严重污染事件迭起，如印度博帕尔农药泄漏事件（1984年12月）、前苏联的切尔诺贝利核电站泄漏事故（1986年4月）等。

纵观环境问题发展的过程，我们可以把环境问题理解为人类为其自身的生存和发展，在利用和改造自然界的过程中，使环境产生危害人类生存和发展的负面效应。进一步说，人类环境问题主要可以分为原生环境问题和次生环境问题两大类：一是原生环境问题。如地震、火山爆发、海啸、洪水泛滥等，其结果是一段时间内在一定地区和范围引发了环境问题。这类环境问题是在人类的诞生以前就存在于自然界中，非人力所及。如6 500万年前地球的统治者恐龙的灭绝，有研究表明是陨石撞击地球的结果。目前人类还难以极为准确的预见和有效预防这类环境问题。二是次生环境问题。次生环境问题是由人类的人为因素引发的环境问题，是人们在经济再生产过程中引起的，具体表现为由于不合理的开发和利用资源所引起的环境衰退、资源耗竭，破坏了生态平衡；由于工业发展，排出的废水、废气、废渣和噪声给环境带来的污染。我们所谈的公共环境管理，实质就是指的次生环境问题的管理。

环境问题是关系到人类生存和发展的重大社会问题。关于其起源与本质有不同的看法。有人提出，环境问题是人类科学技术高度发达的副产品；也有人认为，环境问题是人类社会制度合理的产物；还有人认为，环境问题是人类错误观念引发的盲目行为所致。其实，造成环境问题的根本原因是环境价值以及人类与自然的关系的迷茫。环境是人类生存发展的物质基础和制约因素，随着人口增长，人类从环境中取得食物、资源、能源数量必然随之增长，而环境的承载能力是有限的，如果人口的增长、生产的发展不考虑环境条件的制约作用，超出了环境的容许极限，那就会导致环境的污染与破坏，造成资源的枯竭和人类健康的损害。

6.1.2　环境管理的产生与发展

在20世纪50年代以前，人们普遍认为工厂鳞次栉比、空中烟雾弥漫是近代工业发达与社会进步的象征。对于工业城市燃煤引起的大气污染，如伦敦的烟雾公害，只是对燃煤加以限制，而没有采取任何对大气污染的治理措施，更谈不上进行环境管理了。自从进入20世纪50年代，环境污染逐渐由局部扩展到全球，连续出现重大公害事件，才迫使工业发达国家采取污染治理措施，对工业排出的有害物质进行净化处理，可是环境问题并没有得到解决，污染问题还是在继续扩大，公害事件仍然不断发生。

20世纪60年代末到70年代初，一大批科学家、学者投身环境保护的行列，各学派关于环境问题的思想理论和著作，对于推动各国的环境管理产生了广泛的影响，提高了世人对环境问题的认识，引发了第一次环境管理思想的革命。这些被后人称为环境保护先驱人物和学派的思想和理论因受历史条件和专业角度局限，难免带有片面性。但是，他们对于现代环境管理思想的产生和发展所起到的推动作用是巨大的。

进入20世纪70年代后，越来越多的人认识到环境问题绝不只是工业污染和破坏所引起的。1972年6月5日—6月16日在瑞典斯德哥尔摩召开的联合国人类环境会议和1974年在墨西哥由联合国环境规划署（UNEP）和联合国贸易与发展会议（UNCTAD）联合召开的资源利用、环境与发展战略方针专题讨论会所提出的观点、原则和见解，是人类对环境问题认识的重大转变，是环境管理发展史上的第一座里程碑。其主要历史功绩可以概括为以下四个方面：一是唤起了世人的环境意识，是人类对环境问题认识的一个转折点。二是指出了环境问题的根源，提出了在发展中解决问题的原则。三是认识到人类社会的经济发展与环境保护是一对既对立又统一的矛盾，要彻底解决这个问题，就应该首先研究人类的社会活动与环境相互影响的机理，高瞻远瞩，考虑到人类环境的整体性与有限性，强调对整个环境进行系统的科学管理。四是明确提出现代环境管理的概念，构筑了环境管理思想和理论的总体框架。

进入20世纪80年代后，一种新的环境理论——可持续发展理论被提出并被认同。联合国世界环境与发展委员会在1987年4月的报告《我们共同的未来》中得出了“世界各国必须组织实施新的可持续发展策略”的结论，并且一再强调可持续发展是整个人类求得生存与发展的唯一可供选择的途径。1992年6月3日—6月14日，联合国环境与发展会议在巴西里约热内卢召开。在这次会议上，可持续发展作为全人类的共同发展战略得到了确认。《里约宣言》中对进一步可持续发展阐述为：“人类应享有以与自然和谐的方式过健康而富有成果的生活的权利，并公平地满足今后世代在发展和环境方面的需要，求发展的权利必须实现。”这标志着人类对环境管理问题的认识上升到了一个新的高度，是环境管理发展史上的第二座里程碑。

6.1.3　公共环境管理的内涵及其性质

1.公共环境管理的含义

关于环境管理的定义，不同时期的概念有所不同。环境管理概念的来源可以追溯到1972年在斯德哥尔摩召开的联合国人类环境会议通过的《人类环境宣言》。宣言认为：环境管理是以能够变革环境的人的力量，为现在及将来的子孙有限地提高对已恶化环境的保护水平。换言之，其目的是以长期的观点明确对环境的期望，改善现实的政策措施。

1974年，休埃尔编写的《环境管理》中对环境管理的含义作了专门论述，指出：环境管理是对损害人类自然的质量的人的活动（特别是损害大气、水和陆地外貌的质量的人的活动）施加影响。

1978年，刘天齐主编的《环境技术与管理工程概述》中对环境管理的含义作了如下论述：“通过全面规划，协调发展与环境的关系；运用经济、法律、技术、行政、教育等手段，限制人类损害环境质量的活动；达到既要发展经济满足人类的基本需要，又不超出环境的容许极限的目的。”

多尼（Dorney）在其《环境管理专业实践》（1987）一书中认为环境管理是一个“桥梁专业”，它致力于“系统方法”，发展“信息协调技术”，“在跨学科的基础上，根据定量和未来学的观点，处理人工环境的问题”。

1987年，在世界环境与发展委员会主席、挪威首相布伦特兰夫人的领导下，集中世界上最优秀的环境、发展等方面的著名专家学者，用了900天时间，到世界各地实地考察，写成了《我们共同的未来》。在这份报告中明确提出了可持续发展战略，即“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”。这种尊重“公平与共同利益”的观点，赋予了环境管理新的意义。

20世纪90年代以来，随着全球环境问题日益严重，人们对环境管理的认识也在不断深化。金鉴明认为环境管理有两种含义：广义上讲，是指在环境容量的允许下，以环境科学的理论为基础，运用技术的、经济的、法律的、教育的和行政的手段，对人类的社会经济进行管理；狭义上讲，是指管理者为了实现预期的环境目标，对经济、社会发展过程中施加给环境的污染和破坏性影响进行调节和控制，实现经济、社会和环境效益的统一。

张承中认为，要全面地理解环境管理的含义，必须注意以下几个基本问题：第一，协调发展与环境关系。建立可持续发展的经济体系、社会体系和保持与之相适应的可持续利用的资源和环境基础，这是环境管理的根本目标。第二，动用各种手段限制人类损害环境质量的行动。人在管理活动中扮演着管理者和被管理者双重角色，具有决定性的作用。因此，环境管理实质上是要限制人类损害环境质量的行为。第三，环境管理和任何管理活动一样，也是一个动态过程。环境管理要适应科学技术、经济规模的迅猛发展，及时调整管理对策和方法，使人类的经济活动不超过环境的承载能力和自净能力。第四，环境保护是国际社会共同关注的问题，环境管理需要各国超越文化和意识形态方面的差异，采取协调合作的行动。

综上所述，对于环境管理的概念目前尚无统一的看法，但就我国目前的环境现状、生产力发展水平和管理体制而言，环境管理可以定义为：运用经济、法律、技术、行政、教育等手段，限制人类损害环境质量的行为，通过全面规划使经济发展与环境协调，达到既要发展经济满足人类的基本需要，又不超出环境容许极限的活动。环境管理的本质可以认为是在特定条件下实现特定的环境目标的手段。这一目标在不同的历史时期和社会经济体制下有不同的含义，但应该在保护和改善环境质量的宏观背景下实现。

由上可知，公共环境管理是以环境为基本研究对象，主要研究以政府为核心的各类公共组织和社会组织对环境通过行政、法律、经济等手段对公共环境进行管理的过程。公共环境管理的主旨在于提高社会全体公众的生活质量和共同利益，管理工具主要以强制性管理为主导。

2.公共环境管理的主体

环境管理的主体是指对人类和环境相互作用进行协调的机构。我国公共环境管理的主体是多元的，包括政府、企业和非营利组织。这三种组织在承担不同的环境管理时，各有自己的优势。政府决策体现公平，多种组织的配合协作体现效率，形成公平与效率的统一。

（1）政府。作为公共环境管理主体的政府，是我们广义理解上的政府，包括立法、行政、司法等国家机构。政府是实施行政管理的主体力量，通过法律、行政、经济、技术、宣传教育等手段对企业行为、环境、个人行为实施监督，控制企业、个人等所有的环境行为主体对环境的破坏。政府制定执行有关法律、标准，各级环境保护主管部门根据一定时期内政府制定的环境保护目标、拟定环境管理战略方针、指导原则、各种政策制定以及具体实施方案，监督执行法规条例，在控制环境污染、缓解生态破坏方面起着主要的引导作用。

（2）企业。企业是微观层面上环境管理的主体，综合运用经济、技术、法律、教育、行政等手段，对企业内部实行环境管理。企业要认真贯彻国家、地方政府的环境保护方针、政策，为妥善可靠处理好废物，使废物在数量、毒性上都能达标排放，就必须结合各企业的具体情况，运用现代环境科学和管理学理论制定出内部的环境管理规章制度，对企业的生产过程、工人的劳动条件及其产生的废物进行管理，并且形成“原料——生产——运输——消费——废物利用”全过程的管理体系，以协调发展生产与环境保护的关系，同时提高经济效益和环境效益。企业的环境管理是一项综合性很强的管理工作，是现代企业管理的重要组成部分，它涉及生产的各个部门、各个方面。企业环境管理总的指导思想是立足于“防治”，将防与治的思想有机地结合起来，一方面要防止新污染源，一方面要治理已经出现的污染。企业环境管理主要有以下几个方面。

第一，清洁生产。清洁生产（Cleaner Production）的思想最早出现在20世纪70年代，例如“污染预防”、“废物最少化”、“清洁技术”、“源控制”等。1989年由联合国环境规划署（UNEP）首次提出这一术语的定义。清洁生产是一种新的创造性思想，该思想将整体预防的环境战略持续应用于生产过程、产品和服务中，以增加生态效率和减少对人类及环境的风险。清洁生产的核心包括清洁能源、清洁原料、清洁的生产过程以及清洁产品。长期以来，我国都是以煤作为常规能源，导致了诸如大气烟尘污染、酸雨、温室效应等相当严重的环境问题，因此必须对常规能源采取清洁使用的方法，如发展洁净煤技术、城市煤气化、乡村沼气利用、各种节能技术等；同时大力开发和利用包括核能、太阳能、风能及可再生能源等清洁能源。清洁原料指少用或不用有毒、有害及稀缺原料。清洁的生产过程指产品设计应考虑节约原材料和能源；在生产过程中，要选用少废、无废工艺和高效设备，采用简便可靠的操作和控制方法，产出无毒、无害的中间产品，减少副产品，尽量减少生产过程中的各种危险性因素，要从源头上使气、液、固态废弃物少量化，可实行物料内部再循环方法，即将具有二次利用价值的废弃物，经处理后返回至原材料的循环中去，这样既节约了资源，又减少了废弃物的排放，达到了清洁生产的节能减耗的目的，实现环境效益和经济效益的统一。所谓清洁的产品是指生产产品时要求节约原料和能源，少用昂贵和稀缺的原料；产品在使用过程中、使用后不含危害人体健康和破坏生态环境的元素；包装科学合理，能重复使用，易于回收、处理、降解和再生；使用功能合理并且使用寿命长。清洁生产的一个重要目标是生产环境友好型产品，这类产品主要包括绿色食品、绿色纺织品、绿色交通工具。

第二，环境会计。环境会计将会计学、环境管理学和现代经济理论有机地融合在一起，运用一定的方法，以货币单位、实物单位计量，或用文字表述的形式，反映、报告和考核企业自然资源、人力资源和生态环境资源等成本价值，平衡人工资本和自然资本，全面反映自然资本和企业社会效益的一门新兴会计科学。它以环境保护法律、法规为理论依据，对企业的经营活动以及社会环境形成的得与失进行确认，为决策者提供信息及决策依据。

环境会计的基本目标是实现经济效益、环境效益和社会效益的多目标协调。由于传统会计理论只强调提高经济效益的单目标决策，不但导致环境效益和社会效益下降，也危及经济效益的未来可实现性。如，社会环境问题层出不穷，同时，经济增长也难以持续。因而各个目标之间的联系不可忽略，需要在经济决策时考虑社会和环境问题，在解决环境问题时考虑经济和社会的实际要求，甚至可以用经济手段来实现环境保护。由此可以看到，环境会计的基本目标不宜定义为单目标，它也不是多目标的简单相加，而是注重各个目标之间的交互作用，达到多目标协调。环境会计的具体目标是充分披露有关的环境会计信息，为各决策方实施经济和环境决策提供帮助。环境会计应披露的信息主要有：环境成本、环境负债、与环境负债和成本相关的特定会计政策等。

环境会计是在修正传统会计基础上产生的，由于传统会计核算办法未将环境资源列入资产核算，对于企业成本只计算人造成本，造成企业对社会资源的无偿占用和污染，客观上鼓励企业以牺牲环境质量为代价，获取本企业利益而忽视企业的社会环境效益。而环境会计突出核算企业自然环境成本，在提高企业自身直接效益的同时，更注重企业的社会效益和环境效益。全面监督反映经济利益、社会利益、环境利益是环境会计的重要内容。环境会计的基本内容大体可分为三部分：自然资源消耗成本、环境污染成本和企业的资源利用率及产生的社会环境代价评估。

第三，环境管理体系——ISO14000系列标准。从20世纪80年代起，美国和西欧的一些公司为了响应持续发展的号召，减少污染，提高在公众中的形象以获得经营支持，开始建立各自的环境管理方式，这是环境管理体系的雏形。1985年荷兰率先提出建立企业环境管理体系的概念，1988年年底试行实施，1990年推行标准化和许可制度。1990年欧盟在慕尼黑的环境圆桌会议上专门讨论了环境审核问题。英国也在质量体系标准（BS5750）基础上，制定BS7750环境管理体系。英国的BS7750和欧盟的环境审核实施后，欧洲的许多国家纷纷开展认证活动，由第三方予以证明企业的环境绩效。这些实践活动奠定了ISO14000系列标准产生的基础。

1992年在巴西里约热内卢召开“环境与发展”大会，180多个国家和70多个国际组织出席会议，通过了“21世纪议程”等文件。这次大会的召开，标志着全球谋求可持续发展的时代开始了。各政府领导、科学家和公众认识到要实现可持续发展的目标，就必须改变工业污染控制战略，从加强环境管理入手，建立污染预防（清洁生产）的新观念。通过企业的“自我决策、自我控制、自我管理”方式，把环境管理融入企业全面管理之中。为此国际标准化组织（ISO）于1993年6月成立了ISO/TC207环境管理技术委员会，正式开展环境管理系列标准的制定工作，以规范企业和社会团体等所有组织的活动、产品和服务的环境行为，支持全球的环境保护工作。目前仍有许多企业将环境挑战视为累赘，这些企业还没有认识到环境趋势正从根本上重塑着全球经济，并带来极大的投资机会。单从投资角度来看，对环境问题的关注所创造的贸易潜力是任何事物所无法比拟的。敢于面对环境的挑战，企业才能真正走上双赢的道路。

（3）非营利组织。非营利组织是不以营利为目的的向社会提供服务的组织机构，它是介于政府组织、营利机构（企业）之间的一切社会组织，又称“第三部门”，包括科研、教育、监测、设计院等专门机构，公益基金会、民间环保组织、公众等。第三部门辅助环保行政主管部门，通过技术、教育、媒体等手段提高全民的环境意识，反对环境污染、生态破坏等行为，提倡绿色生产、绿色消费。同时，第三部门也是监督政府和企业环境行为的主要力量。

3.公共环境管理的对象

（1）企业。企业具有二重性，一方面，企业作为社会经济活动的基本细胞，其内部环境管理体系的组织管理者，使企业成为环境管理的主体；另一方面，企业在生产过程中，从获取原材料到产品输出的一系列环节中都有可能对环境造成破坏，成为工业污染发生的主要源头，作为污染源，它又成为环境管理的客体。作为环境管理的客体，企业在进行生产活动时，必须遵守有关的法律法规、标准和行政要求，如《中华人民共和国水污染防治法》、《污水综合排放标准》、“三同时”制度等。同时，政府对破坏环境的企业征收环境税（费），在环境管理中引入市场机制，不仅增加了财政收入，对社会起到积极作用，而且能确保有限资源得到合理利用。另外，公众的消费方式和非政府组织的舆论监督也影响着企业的环境行为。

（2）个人行为。环境质量也受到个人消费、生活方式的影响，不恰当的个人行为会直接或间接地破坏环境。要制止这类环境污染行为的发生，就必须对全民进行环境意识教育，通过科普讲座、标语、公益广告等形式提醒公民，让他们了解环境资源的稀缺性、保护环境的迫切性，正视个人行为对环境质量的影响，珍惜自己赖以生存的空间。

（3）环境。管理过程的各个环节的主体是人，人与人的行为是管理过程的核心，环境管理主要是管理人类的活动，这是直接管理。通过管“人”，进而管理具体的“物”——环境，就属于间接管理。环境管理的根本目的在于维系并促进人与环境的和谐。因此，水环境、大气环境、土壤环境、物理环境、生态环境、人居环境、景观环境等也都是环境管理的对象。政府、企业、非政府非营利机构采取的措施都是为了改善一定地区的环境质量，使人类环境质量与自然环境质量达到一个可以接受的平衡。需要说明的是，只有与人类活动作用关系密切的那部分环境才是环境管理的客体。某些不受人类活动影响的环境，可以暂不列入环境管理的范畴；但是一旦对人类产生影响，就成为管理的对象。如南极冰山，由于过去没有受到人类活动的影响，它并不属于环境管理的对象。如今，人类活动产生的有害物质通过大气传输或者海洋环流，扩散到南极，最终在鸟类等一些动物身上得到体现，并对它的机体产生侵害。

4.公共环境管理的性质

第一，产权不明晰性。公共资源的困境分析始于加勒特·哈丁（Hardin） 1968年发表在《科学》杂志上的文章《公地悲剧》。假设有一个向一切人开放的牧场，站在经济人的角度，毫无疑问，牧羊人为了获得更大的收益而增加更多的牲畜。这样，“公共牧场”将在牧羊人无节制的放牧中走向毁灭。“公地悲剧”就是这样的悲剧——每个人都能够预先知道悲剧的必然性，因为这个必然性是每个人理性行为的结果，但每个人由于自己的理性，均不会约束自己的策略选择，因此悲剧是不可避免的。正如埃莉诺·奥斯特罗姆所说，在一个信奉公地自由使用的社会里，每个人追求他自己的最佳利益，毁灭的是所有的人趋之若鹜的目的地。众多环境资源如河流、森林、草场、矿藏等由于缺乏所有权，结果导致过度使用甚至衰竭。哈丁“公地悲剧”的著名论断就是描述所有权缺失而产生的后果。因此，要想做好环境保护，就必须先界定产权。

最早提出产权理论的经济学家科斯指出，要使产权明确化，在制度选择中，要重视交易成本及总的制度成本的比较。只有总的制度成本最低，才能实现环境质量目标，但前提是产权明晰。赛尼尔等则认为，环境之所以恶化，关键是由于人们所使用的宝贵资源的所有权规定得不够严密或不够周全。大气、水体和大量国有土地传统上均是公共财产。公共拥有，实际上就是不存在任何所有权。所以，人们可以随意地将这些资源用于各种目的，甚至过度使用以至衰竭。当然，如果这些资源是无限的，或者对于全部需求具有充裕的容量，社会分享这些资源时，就不会产生任何经济上的问题。但是，当需求上升到某种程度，这种程度超过了环境本身自然调节的恢复能力时，容量就会越来越少，环境就会恶化，经济效益也会散失殆尽。因此，在我国市场经济体制尚未完善的条件下，政府必须提供有效的制度供给，完善市场经济运行机制，明晰各类环境资源的产权，妥善解决环境资源由谁来占有、支配、使用的问题，从而避免经济活动中对资源的滥用和破坏现象发生。

第二，强外部性。外部性问题的产生在于经济活动中个体成本与社会成本、个体收益与社会收益之间的差距。所谓外部性，是指一个人的行为，或两个人的交易所带来的成本或收益，对第二个或第三个人的成本或收益产生直接影响。或者说，一个人并没有承担或获得他自己行为所引起的所有成本或收益。比如说，一位农夫建了一片果园，每到春天，果园花香四溢，附近的蜂农因果园的花而受益，得益于这片果园，他们有了充足的花源。但对农夫而言，他却未获取蜂农的任何回报。再比如，一个造纸厂，每年直接排放大量的污水到邻近的小河中，水质因此恶化，造纸厂却没有承担这部分水质恶化的成本。在现实生活中，如第一个例子所述的正外部性行为是稀缺的，而第二个例子描述的负外部性行为却随处可见。因为，很多类似于造纸厂的个人或企业把部分生产成本转嫁给了环境，因而，他们的“个人成本”远低于“社会成本”。环境外部性问题产生的根本原因依然可以从环境资源的产权界定不当来论述。产权是一套激励和约束的机制，他决定个人能拥有什么和不能拥有什么，可以做什么和不可以做什么。产权没有明确界定或界定不当时，个人就无法形成与他人进行交易的合理预期。在实际的社会生活中，公共环境的所有权是虚化和模糊的，表现在环境资源的所有权和使用权的泛化及管理权的淡化上。即社会每个团体甚至个人都可以是公共环境的拥有者、使用者，每个使用者都能够依据自身的利益来使用环境资源。由于公共环境所有权的虚化和模糊的性质，导致了公共环境资源的滥用和环境问题的产生。

第三，公共物品性。公共物品是相对于私人物品而言的，是指每个人对该物品的消费不会减少其中任一其他人对这种物品的消费。或者可以说能以零的边际成本给所有社会成员提供同等数量的物品^[1]，如治安、消防、灯塔、路灯等。公共物品的特征是具有效用的不可分割性，消费的非竞争性和受益的非排他性。效用的不可分割性是指公共产品通常是作为一个整体向社会提供的，它通常没有一定的计量单位，消费者消费公共产品一般不能自主选择消费的数量，而通常是所有的消费者都消费同样数量的公共物品；消费的非竞争性是指一个消费者消费公共产品不影响其他消费者的消费数量和质量；受益的非排他性是指任何消费者都可以不付任何代价消费该产品，对公共物品的提供者而言，无法将拒绝付款者排除在消费范围之外，或者虽然可以排除，但由于排除成本过高以致在经济上不可行。依据公共物品的本身性质，公共物品分为纯公共物品和准公共物品。纯公共物品是指每个人消费这种物品或劳务不会导致别人对该种物品或劳务的消费减少。如国防、公安系统、公共道路、美化环境等。凡是消费在一定范围内具有非竞争性和非排他性，当超越特定的范围则具有竞争性和排他性的产品就称为准公共物品。如公立学校、公立医院、文化设施、自来水和煤气、邮政电信、新闻广播业。在准公共产品中，我们通常把具有非排他性，但具有竞争性的产品，称为公共池塘资源物，也即公共私人物品，如水资源、牧场等；另一类是经济学上所说的俱乐部产品，它具有排他性但非竞争性，即出现拥挤效应以后，每增加一个消费者就会给其他消费者带来负效用，因而其边际成本不为零。

经济学是从产品的角度定义公共物品的。一般而言，公共物品具有正的效用，能给消费者带来福利的增加。环境公共物品则由两个相对立的部分组成，有一些构成环境公益物品，还有一些则成为环境公害物品。环境公益物品是指能给消费者带来福利增加的环境资源。如整个生态系统都具有一项基本功能，就是在一定的限度内它能过滤、降解和消除人类在生产过程中所排放的各种污染物，维持生态系统的平衡。显然，这是一项重要的环境公益品，每一个厂商和居民都会从中受益。厂商因此减少了治理污染的成本费用，居民则得以在没有任何支付的情况下有可能饮用清洁的水和拥有清洁的空气。可以说，人类社会的发展在很大程度上是依靠大自然赐予的多种类型的环境公益物品，对这些环境公益物品的损害有可能危及未来的发展。

有一些环境公共物品则会减少厂商的利润或消费者的效用与福利水平，比如，受污染的水源地会使自来水公司增加额外的成本并因此减少利润，会导致居民饮水质量的下降从而损害其健康与福利，空气污染也会损害所在区域居民的身体健康等，这类物品均是典型的环境公害物品。环境污染也具有公共物品的非竞争性与非排他性。比如，空气污染在带给一个人的损害时并不会减少对另外一个人的损害，这就是非竞争性；在一个空气受到污染的地区，也很难排除某个人不吸入受污染的空气，这就是它的非排他性。有些公共环境资源还具有准公共物品性。比如，一口公共池塘，谁都可以从中取水从中捕鱼，这就是消费的非竞争性表现，然而，一旦消费过度，后来者就无从取水和捕鱼，这就是受益上的排他现象。

5.公共环境管理的主要类型

（1）环境规划管理。环境规划是指管理者在规划期内对所要规划的环境系统要素和结构进行有目的、有计划的组织和安排，是一种带有指令性的环境保护方案。按照环境组成要素划分，有大气污染防治规划、水质污染防治规划、土地利用规划、部门环境规划等；按照规划性质划分，有生态规划、污染综合防治规划、自然保护规划等；按照区域类型划分，有城市环境规划、区域环境规划、流域环境规划等，此外，还有环境科学技术发展规划等。

虽然环境规划种类较多，内容侧重点各不相同，但其基本内容都包括环境调查与评价、环境预测、环境规划目标的确定、环境功能区划、环境规划方案的选择、污染综合整治措施、遗迹实施规划的支持和保证。其中环境功能区划是执行环境标准的依据，环境规划方案和污染综合整治措施是落实各项环保制度的目标和手段。环境规划管理是研究制定环境规划，使之成为经济社会发展规划的有机组成部分，并将环境保护纳入综合经济决策；用环境规划指导环境保护工作，并根据实际情况检查调整环境规划。

（2）环境质量管理。环境质量管理是指对人类的生存、生活及生产环境优劣程度的一种度量。环境质量管理是为了保证人类生存与发展，而对自然环境质量和社会环境质量所进行的各项管理工作。其主要任务是制定各种环境质量标准、各类污染排放标准、评价标准及其监测方法、评价方法、组织检查、监测、评价环境质量状况以及制定防治环境质量恶化的对策措施。为便于研究和管理，也可将环境质量管理分为几种类型。例如，按环境要素划分，可分为大气环境质量管理、物理环境质量管理、生态环境质量管理。环境质量管理的一般内容包括制定并正确理解和实施环境质量标准；建立描述和评价环境质量的、恰当的指标体系；建立环境质量的监控系统，并调控至最佳运行状态；根据环境状况和环境变化趋势的信息，进行环境质量评价，定期发布环境状况公报（或编写环境质量报告书），以及研究确定环境质量管理的程序。

（3）环境技术管理。环境技术管理包括两个方面的内容，一是制定恰当的技术标准、技术规范和技术政策；二是限制在生产过程中采取损害环境质量的生产工艺，限制某些产品的使用，限制资源的不合理开发使用。通过这些措施，使生产单位采用对环境危害最小的技术，促进无污染工艺的发展。

（4）环境监督管理。环境监督管理是指运用法律、行政、技术等手段，根据环境保护的政策、法律法规、环境标准、环境规划的要求，对各地区、各部门、各行业的环境保护工作进行监察督促，以保证各项环保政策、法律法规、标准、规划的实施。环境监督管理的范围包括由生产和生活活动引起的环境污染；由开发建设活动引起的环境影响和生态破坏；由经济活动引起的海洋污染和生态破坏；有特殊价值的自然环境及生物多样性保护。环境监督管理的重点是对工业和城市布局监督、对污染源的控制监督、对重点区域环境问题的监督、对自然保护的监督和对有毒化学品的监督。

（5）污染源管理。污染源是指凡产生物理的（声、光、热、振动、辐射等），化学的（无机的、有机的），生物的（霉素、病菌等）有害物质和元素的设备、装置、场所等。在环境管理中，为了便于对污染源的管理，常常根据污染源的特点进行分类。但研究目的不同，分类方法就不一样。从整个环境污染问题出发，一般可将污染源概括地分为：工业污染源、交通运输污染源、农业污染源和生活污染源。

污染源管理是运用经济的、法律的、行政的以及其他管理手段，对各种污染源排放的污染物或产生的有害影响进行科学的管理。污染源管理主要包括三方面内容，即污染源调查、污染源评价和污染源控制。污染源调查的目的是为了查清所辖区域内各类污染源的污染排放及治理状况，为控制污染源、加强区域环境管理、开展环境规划和环境科学研究提供依据。污染源评价目的，是把通过不同方法、不同途径得到污染物数量，采用同一标准或同一尺度进行换算，使毒性不同、形态不同的各类污染物可以相互进行比较，了解污染源的潜在危害，确定主要污染源和主要污染物，为制定经济上合理、技术上可行的环境保护措施和污染源治理方案提供科学依据。污染源控制主要是控制污染源排放、污染物的数量。

（6）自然资源管理。自然资源就是指在一定时间、地点条件下能够对人类生存发展产生经济价值，增益造福的那部分自然环境的总和。长期以来，由于自然资源缺乏科学管理，造成了过度开发，许多自然资源都遭到不同程度的破坏，致使资源稀缺、生态平衡失调，对人类的生存与发展产生了严重不良的后果。因此，自然资源的管理日益引起世界各国的重视。自然资源的管理就是根据人类环境系统的特有规律，在不损害自然环境的条件下，用较少的资源消耗为社会创造较多的物质财富，以便使自然资源持续永久地为人类服务。自然资源管理必须遵循三条基本原则，即自然资源有偿使用原则，谁开发利用谁保护原则和综合利用的原则。