公共部门战略管理概述

第一节　公共部门战略管理概述

一、战略与战略管理的概念

在现代管理科学中，战略这个概念一般指一个组织面对充满各种挑战和机遇的不断变化的环境，为寻求其长期生存和不断发展而作出的总体性规划。本书将其定义为：一个组织在激烈的竞争环境中，为谋求其生存与发展，实现组织的使命和目标，而制定的带有长远性和全局性的关于组织的发展方向和行动方案的谋划。在管理领域中，战略就是一个组织的总目标，它涉及一个时期内带动全局发展的方针、主要政策与任务。从某种程度上讲，战略是运用和管理所有资源达成目标的艺术，而战术则是使用这些资源中的一部分，以获取整体目标中部分目标的达成。

对于战略管理，人们的认识也不尽相同。有的学者从战略管理过程的角度去理解，他们认为：“战略管理是指规划、执行、追踪与控制组织战略的过程”。有的学者从战略决策的角度去界定战略管理，认为战略管理通常指四种情况：①将对组织未来发展产生冲击的内、外环境进行分析的活动；②将整体组织与对其发生冲击的议题进行分析的活动；③关注组织目标以及发展方向的战略选择；④促进战略有效执行。还有从其他方面去关注战略管理的学者认为：“战略管理包括：行动定位；认识设计的重要性；认识人的要素的重要性。行动定位是要保证任何文件都有关于执行的内在过程。设计包括‘所要求的结果与实现它们的过程要一致’，因而‘一个组织通过战略管理过程完成的任务与这些任务完成的快慢，明显取决于其能力，包括人力资源能力和财力资源能力一。”^[1]

在本书中，我们把它总结为：战略管理是指一个组织在制定和实施关于其未来发展方向、目标和行动方案的规划过程中，所进行的决策、组织、协调、评价和控制等一系列的活动，以及从事这些活动的艺术性和科学性。

二、公共部门战略管理的含义和特征

20世纪80年代，战略管理在公共部门的应用和发展为战略管理拓展了研究内容和研究范围，公共部门战略管理成了战略管理研究的重要组成部分。

公共部门战略管理是指在符合和保证公共部门宗旨的条件下，在充分利用环境中存在的各种机会并创造新机会的基础上确定公共部门同环境的关系，使得公共部门的职能范围和发展方向得到合理的调整，使得公共部门资源目标和对策选择更为合理，以更好地向社会公众提供公共服务而进行的整体性谋划。

根据这一定义，公共部门战略管理除了具有一般战略管理的方向性、全局性、层次性、动态性和适应性等特征外，还具有自己的特征，归纳起来有以下几个方面：

（一）公共性

公共部门战略管理的性质是公共性的，其产生、存在的目的是为了公共利益、公共目标、公共服务以及创造具有公益精神的意识形态等。政府部门作为这些目标的最重要的实现手段，在其公共战略中从来不会公然宣布自己丧失公共目的而沦为私人部门。政府必须保护国家安全，提供法律手段以惩治违规者，提供社会福利以及保护国民财产等。同时，公共部门战略管理在公共性的选择上，在维护正义和提供公共物品之间，即公平和效率之间，它必须首先维护社会正义。如司法手段，有一个独立的、公正的司法审判；舆论宣传手段，对公平、民主、权利等价值进行宣传、灌输；社会福利手段，对弱势群体提供社会保障；税收手段，采取累进税制调节社会分配等。其次才是政府提供公共物品。政府提供公共物品的好坏与效率密切相关，高效的政府提供更多的公共物品，低效的政府提供少于需求的公共物品。

（二）权威性

公共部门战略管理必须受到政治权威的影响，政府权力具有垄断性，因而在其实施战略管理时会带有以国家为后盾的政治权威，这些，可以从以下几个方面看出：①从公共部门战略管理所需的资源来看，由于政府部门一般都代表国家权威，因此，其所需的资源大多是依靠国家公意的国家强制力获取，诸如税收，以及紧急情况下的各种征用等。②由于公共部门是代表国家行使公共权力，所以公共部门战略就代表国家的利益和行为倾向，其不会因为个别或少数服务对象的异议轻易发生改变。③公共部门战略不能只满足单一目标群体的特殊需求，由于其具有政治权威，它必须把全体公众视为顾客，或维护广大人民群众的根本利益。公共部门战略与竞争对手之间更强调的是非抗争性——合作性，即求同存异，共同发展，而这些，都是没有公共权威的企业所不能做到的。

（三）模糊性

公共部门战略管理的目标确定具有模糊性。首先，由于政府等公共部门所处的政治环境具有复杂性、多元性和不确定性，同时不同的利益集团对政治的各个方面具有不同程度的影响，加上政治的不断变迁等，公共部门通常同时具有很多模糊的、往往处在不断变化的目标，这些不同的目标以及长期与短期的目标常常是相互冲突且难以界定的。其次，在市场化需求下，公民对公共物品的需求呈现多样化和个性化，同时公共部门越来越处在与私人部门竞争提供公共物品的位置，因此效率的提高也将随之为公共部门战略管理所关注。因而公共部门在体现公平和公共性的同时还必须做到高效，而公平与效率又往往产生冲突，公共部门的战略管理目标因往往要在公平与效率的冲突中进行权衡判定而使其具有了模糊性。

（四）参与性

由于政府部门的公共性及权威性，决定了其与公众切身利益的高度相关，为了使政府等公共部门更好地开展管理，同时也是受政治民主化的驱动，公共部门要以为公众服务、维护公共利益为宗旨，其运作过程就必须公开化、透明化。鼓励公民参与公共部门的战略管理，无论在内容还是过程上都必须保持一定的公开性，让公民在知情的情况下进行参与、监督、检查，同时必须寻求可以让外界参与战略制定程序和检查的有效途径。

三、公共部门战略管理产生的背景

始于工商管理领域的战略管理理论，为什么会进入公共部门管理领域呢？考虑到20世纪80年代公共部门的时代背景，公共部门战略管理的产生有其复杂和深厚的背景。

（一）对公共部门的批评和政府角色的调整

传统的科层官僚制的政府管理模式是针对传统的社会经济环境而设计的，随着人类社会的发展与进步，这种管理模式越来越导致了公共部门机制僵化，缺少激励和效率，运作缓慢而充满阻力。社会公众对于公共部门服务的低效率、官僚主义和腐败越来越不满，出现了对公共部门大规模的批评，并进而发展成为对政府角色的质疑。“新保守主义”经济理论和“公共选择学派”为这种批评提供了理论基础，并提出改革传统的“全能政府”，政府应该缩小规模，“小政府”优于“大政府”。在这种社会背景下，公共部门和公共管理学家们也开始对传统的公共管理模式进行反思。政府角色的变换要求建立以顾客为导向的公共服务部门，要求在公共部门引入市场机制，在公共部门之间以及在公共部门与私人部门间展开竞争，要求向地方和民间公共部门放权，建立关注业绩与效果的目标导向机制，完善对公共部门成员的绩效激励机制，这些改革要求正好与战略管理的内容相—致，也正是战略管理所要解决的问题。同时，伴随着政府调整而来的机构设置的变化，大量新的组织机构开始建立，而许多在传统环境中建立起来的组织机构发现新的环境里组织的目标正在变得日益模糊，这也需要通过战略管理为其进行战略规划或者重新设计。

显然，公共部门自身转换角色的要求成为公共部门战略管理产生和迅速发展的最重要的动力和原因。

（二）外部环境不确定性的增加和全球化的影响

传统的公共部门管理所处的是一个较为稳定的环境，外部环境变化因素对公共部门的影响微乎其微，公共部门可以不重视与外部环境的互动。然而，在20世纪80年代，公共部门的外部环境发生了巨大的变化，这种变化不仅体现在政治方面，也体现在经济、社会、技术和文化思想等各个方面。日益增加的外部不确定性使公共部门再也不能忽视外部环境的影响。在不确定性不断增强的社会经济环境中，公共部门应当建立更为灵活和富于弹性的管理模式，增进与外部环境的信息反馈机制，根据外部环境的变化来决定组织发展方向的战略调整，从而最大程度地消除外部环境的高度不确定性对公共部门组织的负面影响，并抓住环境变化带来的组织发展的机遇。这就要求公共部门实行以与外部环境的协调为核心机制的战略管理模式。

（三）科技变革与进步为公共部门战略管理提供了技术平台

从20世纪末开始，人类社会开始从后工业文明向信息社会过渡，通讯与信息技术革命已经开始对社会的方方面面产生变革性的影响，公共部门的管理模式也受到了信息化浪潮的冲击，在20世纪初的工业技术背景基础上建立起的“科层制”政府管理模式面临挑战。同时，通讯与信息技术革命也为公共部门进行战略管理的改革提供了机遇和条件。因为战略管理成功的先决条件是对外部环境变化进行持续的监测和信息搜集与分析，对组织战略实施效果进行及时的评估，而在传统技术条件下，信息的搜集与整理难度很大，需要投入大量的资源，对公共部门而言，这项开支甚至超过了所可能带来的收益，因此传统的公共部门管理是不鼓励对外部环境信息的搜集的，战略管理更是无从谈起。信息技术的突破改变了这一切，计算机与网络技术的发展使信息搜集与整理的成本迅速降低，公共部门可以以非常低廉的成本对外部环境进行观测，评估政策实施效果。

（四）企业战略管理理论的成熟与公共部门战略管理技术方法可移植性的增强

经过几十年的发展，到了20世纪80年代，企业战略管理理论已经基本成型，学科范式和研究框架已经建立，研究方法和管理技术已经比较成熟，战略管理在工商管理领域取得的成功对公共部门引入战略管理产生了巨大的示范效应。

公共部门自身的变化也使得对于企业战略管理方法和技术的移植更具现实性。从任何组织均具有一定公共性的角度来说，企业部门的组织战略管理方法移植到公共部门在理论上是可行的，但具体到实际应用，由于公私部门在一系列组织特征上的差异，又存在着许多困难和障碍。不过，20世纪80年代的“新公共管理”在很大程度上减少了这些因素的阻碍。“新公共管理”主张的政府企业化在公共部门引入了市场机制，公共部门组织也开始注重业绩和激励，在公共部门开展竞争，管理分散化，放松管理权限限制，公共部门的改变使之能够在经过部分修正和调整后借鉴和引入企业战略管理理论的成熟技术和方法，这对于公共部门战略管理的产生与发展有巨大的促进作用。

四、公共部门与私人部门战略管理的区别

公共部门的战略管理作为一种新的管理思维，使用了许多私人部门战略管理方法。有些引入方法是有效的，但有些则失败了。这说明私人部门的战略管理方法并不完全适用于公共部门。原因主要在于公共部门受到公共权威的制约，导致公共部门在战略管理上与私人部门存在区别。

公共部门与私人部门在战略内容上的区别表现在：首先，公共部门的战略管理比私人部门的战略管理更具广泛性和复杂性。私人部门的战略管理仅仅涉及本企业或部分相关行业领域内的活动，社会影响范围较窄；而公共部门的战略管理涉及社会各个领域，社会影响范围较大。其次，私人部门的战略管理是为争夺更多市场和追逐更多利润进行的战略管理，具有明显的竞争性，遵循“优胜劣汰”的市场法则；而公共部门只是将竞争作为提高绩效的手段而非目的，在战略管理方面更强调协作关系而不是竞争关系。最后，私人部门的战略管理是一种微观管理，它追求的多是可衡量的利润；而公共部门的战略管理是一种宏观管理，其追求的多是人类的某些公共价值。

公共部门和私人部门在战略目的上的区别表现在：首先，私人部门战略管理的根本目的是追求利益最大化；而公共部门战略管理的目标是为了实现公共利益，但公共利益大多是抽象模糊的，更多的是作为一种提醒公共部门担负公共责任和为公众服务的象征符号，因此，公共部门战略管理的目标具有相对的模糊性和不易测量性。其次，与私人部门战略管理实现“经济利益”的明确导向不同，公共部门在实施战略管理中必须了解公众要求和期望，对不同利益相关者的需要进行有效地判断、满足。再次，由于公共组织所处的政治环境复杂多变，受到不同的利益相关者的影响以及政治因素的干扰等，公共部门通常同时具有很多不同的、变化的目标。最后，公共部门的服务对象差异性较大且需求多样。对于公共部门而言实现公平是最重要的，但在市场经济体制下，由于公众对公共物品需求的多样化和个性化，公共部门与私人部门之间提供公共物品的竞争越来越激烈，导致公共部门的战略管理不得不关注效率的提高，因而公共组织在体现公平的同时还必须做到高效，而公平与效率有时是难以兼顾的，两者之间的取舍选择也模糊了公共组织的战略管理目标。

在战略的制定实施过程中，公共部门会受到私人部门所没有的因素的制约，这些制约因素是公共部门在战略制定中必须考虑的。首先，资金制约。私人部门实现战略管理的资金来源于经营利润，而公共组织的资金主要来源于财政拨款，只有少部分来自服务收费。其次，政治因素制约。公共部门的管理受到来自各方面的权力影响，因此公共部门的战略管理必须充分考虑各种利益相关者的要求，在各种政治力量中周旋，寻找各方都接受的战略方案。再次，法规制约。根据公共部门的权威性和公共权力的规范性要求，国家制定了一系列法律法规对公共部门的管理加以制约，这使公共部门的战略管理比私人部门的战略管理缺乏自主性和控制力。最后，透明度制约。公共部门以为公众服务、实现公共利益为目的，这就要求其运作过程保持一定的透明度和公开性，让公众参与监督，而私人部门的战略管理则具有一定的保密性。