公共部门战略管理的问题与改进

第三节　公共部门战略管理的问题与改进

一、公共部门战略管理的问题

（一）公共部门战略管理的一般问题

公共部门战略管理发展至今不过短短20多年的历史，在这20多年里，战略管理在公共部门得到了越来越广泛的应用，公共部门战略管理理论也日渐完善。但就整个理论体系而言，目前尚不成熟，反映到公共部门的实际管理中也存在很多问题与不足。公共部门战略管理的问题引起了公共管理学家的重视，许多学者对这一问题提出了自己的看法。

欧文·休斯（Owen E.Hughs）总结了目前比较普遍的对公共部门战略管理问题的批评，包括对战略管理本身的问题和对战略管理在公共部门应用中出现的问题的批评。概括起来，对公共部门战略管理的问题存在着七种主要的批评意见。

第一，正式的战略计划过程被描述为比它的实际情况或所能做到的更具逻辑性和分析性。它的设计过于抽象，对在任何人类组织中起作用的社会—政治的动态现象未予考虑。

第二，正式的战略计划过程过于呆板，面对所要求作出快速反应的迅速变化和动荡不定的外部环境时，显得过于迟钝。

第三，正式的过程与创造性和革新相违背，尽管战略规划本身可能具有创新取向。

第四，公共部门的特殊性将导致战略管理变成“一种装饰和象征”和“只产生个别文件”的过程。

第五，战略由组织编制，会导致政治控制困难，产生责任问题。

第六，公共目标的模糊不清，使战略考虑毫无意义。

第七，公共部门的时间观念过于短暂，它所提出的任何长期的观点都必定遭遇失败。

此外，还有其他一些问题，如制定规划的信息不足，对于战略规划中的特定活动会产生误解和偏见，从而增加成本，组织成员会因培训不足而使战略价值失效等。^[6]

（二）公共部门的特殊性对战略管理的影响

公共部门环境的特殊性、交易的特殊性、内部管理的特殊性对公共部门战略管理都会产生重要影响。

1.公共部门环境的特殊性对战略管理的影响

（1）由于公共组织不便为获得顾客而竞争，有时这类竞争甚至是被禁止的，因此建立在竞争基础上的私人部门战略管理模式没有用处或用处有限，公共组织必须寻求与其他服务者进行合作的战略。

（2）公共组织的经费依赖于拨款或捐赠，对此战略管理必须给予足够的重视。

（3）公共组织对市场信息了解有限，因而往往要在数据极少甚至没有的情况下制定战略。

（4）公共组织较多受法律、规章规定的义务以及传统的制约，战略必须反映法律依据和公共意图，且制定战略的自主性和灵活性相对较小。

（5）公共组织受到政治因素显著的干扰，其战略管理需要充分考虑政治领袖、立法机关、利益集团、公共舆论等多种力量，并需要特定制度安排来处置政治压力。

2.公共部门交易的特殊性对战略管理的影响

（1）交易的非契约性质导致私人部门战略管理的重点议题之一——营销在公共部门的重要性下降，而维持有力的强制性安排的重要性则不断上升。

（2）与私人组织相比，公共组织影响范围更大、需要处理的社会事务更广泛，承担了更多的社会责任，其战略回应的范围几乎没有限制。

（3）公众审查要求各种公共组织必须采取阳光政策，战略制定的保密性低。

（4）公共组织的所有权属于公众，因此公共组织要对公众负责。私人组织所遵循的股东利益最大化被公共愿望和要求所取代，战略推进更多选择防御性策略，在求得意见一致和多方支持的前提下循序渐进地实施战略。

3.公共组织内部管理的特殊性对战略管理的影响

（1）公共组织目标的多元性和模糊性，导致目标设计与选择更加困难，需要在效率、公平、有效性等方面保持平衡。

（2）公共组织中的权力限制多，其战略管理必须在一个权限丛林中进行，战略制定要尽量求同存异。

（3）公共部门的业绩更具有测不准的特征，从而导致战略管理评估缺乏实际意义。

（4）公共部门对员工激励的标准、方式和内容与私人部门有很大差别，导致物质刺激部分失效，又因为个人业绩与贡献不易准确评价，进一步产生激励失当问题。

二、公共部门战略管理的改进

公共部门战略管理中虽然存在着诸多的问题，但这并不表明在公共部门实行战略管理是不现实的。事实上，如果能在如下几个方面对公共部门战略管理进行改进，将有助于公共部门战略管理的成功实施。

（一）战略管理思维比计划更重要

在动荡的环境中要保证战略管理计划的成功实施，就必须对外部环境进行持续的监测并随时准备调整战略计划，而机制僵化的公共部门则可能会注重对战略计划的严格执行而忽视了对计划的调整。因此对于公共部门组织而言，更重要的是要建立战略管理思维，用战略思维方法来积极应对环境的变化和挑战，正如布莱森所言，“任何战略规划过程只有在它能帮助关键的决策者以战略的方式进行思考和行动时才有价值。战略规划本身不是目的，而仅仅是一组可帮助领导者制定重要决策，并采取重要行动的概念。事实上，如果战略规划过程能采取战略性思考与行动的方式，应该作废的是这个过程，而不是思考或行动”。^[7]

（二）重视战略规划与战略实施间的有效配合

如上所述，由于目标与手段的脱节，造成了战略规划不能适应环境变化而及时有效地得到调整和修正，因此应该打破部门之间的障碍，建立便于两者结合的组织机构和工作程序。尤其要重视各级管理人员对战略规划设计的广泛参与，在规划制定前就鼓励组织成员积极交换意见，使战略规划执行者也能对其有一定的了解，从而可以根据战略规划执行的实际情况对战略规划的调整提供建议。

（三）重视战略管理的实施

有计划而无执行是现时许多公共部门战略管理中存在的主要问题之一。许多公共部门在制定了一项战略管理规划后却因为实施中存在的困难和障碍，或者由于决策者的更换而导致了战略实施的中断或停滞不前。应该认识到战略管理决非是一次性的工作，而是长期性和循环往复的过程，保证战略实施的持续性比单纯的制定规划更重要。

（四）重视战略管理过程中良好的沟通协调机制的建立

公共部门具有影响范围广的特点，公共部门的战略管理改革往往涉及众多的利益相关者，各种政治力量和利益集团都会对公共部门战略规划的制定和实施施加影响。建立良好的沟通协调机制，争取广泛的支持，有助于战略管理的顺利实施。

（五）重视组织长期目标的设计

公共部门组织目标的模糊性一直遭到人们批评，事实上，由于公共组织的公共性，多重目标的特点似乎是不可避免的。要解决这个问题就应该超脱出具体目标的矛盾与冲突，从更为长远的角度出发，根据组织的历史背景，在对组织发展的未来进行预测的基础上设计出能反映组织长期发展方向和发展意图的长期目标。

本章小结

公共部门战略管理是指在符合和保证公共部门宗旨的条件下，在充分利用环境中存在的各种机会并创造新机会的基础上确定公共部门同环境的关系，使得公共部门的职能范围和发展方向得到合理的调整，使得公共部门资源目标和对策选择更为合理，以更好地向社会公众提供公共服务而进行的整体性谋划。公共部门与私人部门战略管理存在区别：在战略内容上，公共部门的战略管理比私人部门的战略管理更具广泛性和复杂性；私人部门的战略管理具有明显的竞争性，公共部门只是将竞争作为提高绩效的手段而非目的；私人部门的战略管理是一种微观管理，它追求的多是可衡量的利润；而公共部门的战略管理是一种宏观管理，其追求的多是人类的某些公共价值。战略目的上，私人部门战略管理的根本目的是追求利益最大化，而公共部门战略管理的目标是为了实现公共利益；在战略的制定实施过程中，公共部门会受到私人部门所没有的因素的制约。

公共部门环境的特殊性、交易的特殊性、内部管理的特殊性对公共部门战略管理都产生重要影响。对公共部门战略管理进行改进有以下几方面：战略管理思维比计划更重要；重视战略规划与战略实施间的有效配合；重视战略管理的实施；重视战略管理过程中良好的沟通协调机制的建立；重视组织长期目标的设计。

重要概念

战略　　战略管理　　战略规划　　战略管理小组　　SWOT分析　　战略议程　　战略实施　　战略控制

案例分析

【案例】“政绩工程”何时休

2004年11月1日，通州区运河城市段（一期）河道整治工程正式开工。90米宽的河道拓宽为200米，上届通州区政府投资8000多万元刚建成的绿地、运河奥体公园和运河生态文化公园等项目的部分将被拆除。

2003年9月11日，经过一届政府5年的整治，断航百年的京杭大运河北京段重新通航。北运河将变成“清、流、绿，河道通航”的这个设想，在2003年9月大运河通航后似乎已得以实现，也成为当时通州区政府的一项政绩，在新闻媒体上做了报道。当时记者在新整治的通州运河旁看到，两岸绿树成荫，还不时有野鸭、水鸟从芦苇荡里飞出。而当年的政绩在今年的宣传中似乎已经不复存在，通州运河还将面临新的整治。

对这次整治，一位通州区政府前任官员说，1998年开始整治河道，区里投入8000多万资金，建成了运河文化公园和奥体公园，如果就这么拆了，实在可惜。

运河治理建拆间损失千万

记者在随后进行的深入调查中得知，仅运河文化广场部分拆除就造成损失约千万元。另外，运河奥体公园、生态公园等被部分覆盖所造成的损失难以准确估量。

11月13日中午，通州运河生态公园中，数百人正在热火朝天地干活。在通州区绿化办工作人员的带领下，他们把园区内的树木一棵棵地挖出移走或者就地伐倒。

但是，这项“利在千秋”的工程刚刚建成一年，部分项目便被列入了拆除范围。一名绿化办工作人员说，去年，她还跟当地农民一起，在这里一棵棵种树。现在，他们又要亲手把树一棵棵地挖出或砍倒。

这是因为大运河通州段正在面临新一轮的改造工程。在新的改造规划中，除了运河生态公园之外，月亮河花园、运河文化广场和奥体公园等去年刚刚建成的项目都被部分覆盖。

短短几年时间，因为新一轮改造的实施，同一片地方便将历经这样一次建而又拆的变迁。

建设耗资2亿元

京杭大运河是让通州人引以为自豪的一条文化名河。对于大运河通州段的治理和规划，通州区历届政府都特别重视。

1998年，通州区政府开始对运河进行全面改造。此次改造耗时5年完成，建成项目包括：月亮河花园（私人投资）、运河文化广场、运河码头、奥体公园、运河生态公园。

此次改造中，通州区政府总投入在2亿元左右。其中，各主要项目投资情况如下：

运河文化广场，总投资5000多万元。甘棠橡胶坝，总投资1300多万元。运河奥体公园，5000余万元。运河生态公园，3000多万元……

2003年9月，运河改造完毕，媒体纷纷对此报道。当年9月11日，新华社记者在一篇消息中说：“大运河北京段经过北京通州区委区政府多年的清理整治，现在水多了，而且变清变绿了。”

运河整治完毕之后，2003年10月，通州区新一届领导班子上任。

新领导班子上任不久，即启动了运河城市段规划建设等70项重点工程，运河城市段规划建设列在第一位。

2003年10月14日，通州区二届区委117次书记办公会议提出，要采取国际招标的形式搞好运河城市段规划设计，要采取市场运作的方法对运河城市段进行统一开发。

2004年2月，通州区和市规划委共同组织了运河城市段（一期）景观规划及城市设计方案国际征集活动，最终采用了上海同济城市规划设计研究院的“时空运河”的规划方案。

根据规划方案，在一期河道治理工程中，要将原河道从90米拓宽至200米，两堤间距调整为300米左右。

今年11月1日，改造工程开工。目前，对沿岸公共项目的拆除工作已经开始进行。记者了解到，仅运河文化广场的部分拆除，损失就约在千万。对于具体的拆除范围及可能造成的损失，记者进行了具体调查。

记者调查

·运河文化广场：将有5万多平方米被拆。

根据运河文化广场管理处主任张瑞萍提供的资料，运河文化广场2000年9月建成并投入使用，目前是当地居民的主要休闲娱乐场所之一。东西宽410米，南北长789米，总占地面积32.3万平方米。

张瑞萍说，因运河水面将拓宽到200米，运河文化广场将被切进70米，拆除面积5.5万平方米。这个数字相当于现有面积的17％。

根据该管理处一名工作人员的估计，此次拆除造成的损失在1000万元左右。

·运河奥体公园：损失不好估算。

11月12日，记者在奥体公园看到，其中的8片门球场已被拆除，只留下一地的碎石块。

通州区体育局一名官员说，此次改造中，奥体公园里和门球场一样被拆的，还有一片滑冰场和健身器材园。

对于此次拆除所造成的损失，这名官员称，不好估算。

运河生态公园：树木被砍伐或移植。

11月15日下午，通州区林业局林证科科长刘玉梅对本报记者说，园内砍伐的主要是柳树和速生杨，名贵的树木都要被移植。她掌握的数字是，生态公园移植的苗木有10多万株。

刘玉梅说：“生态公园里的柳树，经过林证部门批准移走的有1500棵，批准砍伐的柳树有2000多棵。别的数字不是很清楚。”

通州区绿化办戴副主任说，这次工程对沿岸造成的损失大约二三千万，但是，戴认为：“从长远的发展看，该损失的就得损失。”

（根据载于2004年11月19日《京华时报》的《运河治理建拆间损失千万》和《改造规划延续性行争议》改编。）

【解析】

政绩工程，就是一些领导干部、政府官员为在任期间有所建树而实施的颇见成效的项目。应该说，这是一件好事。但一些政府官员把任期内所谓“政绩工程”，当做升官晋级获利的敲门砖，政绩工程也成了“形象工程”、“花架子工程”，“腐败工程”，他们不是从本地区的实际出发，而是滥用职权，随心所欲、好高骛远地实施一些带来轰动效应的项目，只看眼前效果，不顾长远利益，其结果是轰轰烈烈上马，凄凄惨惨收场，为官者脸上贴金，升官晋级，损失的是国家利益、集体利益和当地百姓的利益。这是一种劳民伤财的“政绩工程”。这种“政绩工程”与干部考评机制不够科学、权力滥用、权力腐败、缺乏监督、资金管理不严等都有很大的关系。如何克服这些问题，严防劳民伤财的政绩工程，是我们应探讨的主要问题。

众所周知，人的脸上是不能随意“打草稿”的。而人们的生存环境也是不能随意“打草稿”的，盲目地占用耕地、强迁强拆、随意重建、搞政绩工程，尤其是通州市的两次河道改造，无疑就是在“环境”这张脸上打草稿，其付出的代价是惨重的，损失是巨大的。