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公共部门战略管理的过程

时间:2022-11-04 理论教育 版权反馈
【摘要】:战略管理本身就是一个向关键利益相关者传递信息并在他们之间取得共识的过程。战略管理小组既要营造创新,又要促使利益相关者达成共识,因此其组成应是代表组织内、外部利益和权力中心的人,并可随问题议程的变化而相应变化,以利于新问题的解决处理。简言之,政治权威网络和众多的利益相关者的要求形成了公共部门的环境背景,这一背景导致了公共部门的目标模糊不清,以理想代替目标可以帮助管理者在这种环境中正确地引领其组织。

第二节 公共部门战略管理的过程

一、战略规划

(一)战略规划的概念

战略规划是在环境分析的基础上拟定战略的过程,也是将战略意图转化为战略决策的过程。其目的在于明了环境对组织的重要影响,并指导组织对环境的变迁作出反应,以获得长期的竞争优势。

战略规划的结果是形成组织的战略计划。一个好的战略计划一般应包括四方面的内容:第一,战略范围,规定本组织与社会环境因素之间发生作用的范围,即说明要达到哪一方面的目标;第二,资源分配,要阐明如何部署资源;第三,战略应该说明本身战略范围的机会和威胁;第四,最佳协调作用,在战略范围内,要使资源部署与竞争优势相互协调。

(二)战略规划的步骤

1.达成初步共识,组成战略管理团队即战略管理小组

战略管理本身就是一个向关键利益相关者传递信息并在他们之间取得共识的过程。由于公共部门受法律的约束,权力有限,战略的制定又涉及许多部门和人员的利益,如战略规划有何价值、需要哪些部门和人员的介入等,因此在利益相关者之间达成对于战略规划行为的共识尤其重要。

为了使各利益相关者明了各自的需求,并制定相应的计划来解决这些需求,以做到行动的步调一致,有必要建立一个战略管理小组。战略管理小组既要营造创新,又要促使利益相关者达成共识,因此其组成应是代表组织内、外部利益和权力中心的人,并可随问题议程的变化而相应变化,以利于新问题的解决处理。

战略管理小组在整个战略管理全过程的任何阶段,都通过三个步骤发挥作用,即:第一步,搜集信息和理念;第二步,综合信息和理念;第三步,抉择,尤其是在阶段转换过程中,根据标准确定行动的优先程度。

2.构建组织目标

组织管理就是要引导或指挥人员去完成组织的目标。整个管理过程以组织目标为核心,如果没有特定的目标追求,管理就不能正常实施,该组织也不会取得应有的成就。

对于公共部门而言,了解组织的历史背景有着特殊的作用,可以帮助组织应付如模糊不清的市场、制约因素、政治影响、权威限制和宽泛的所有权等问题。因为这些因素作为确定战略的前提,都是组织历史背景的一部分。此外,对时间观的研究表明,回顾历史是制定有用的概念性预测的关键步骤,通过回顾历史,战略管理小组成员可以制定现实且明确的理想。这种理想不但充实了组织所向往的未来,确定了它进一步发展的基础,也为组织提供了一个具体的目标。

之所以用理想来替代目标,原因就在于公共组织的目标往往非常模糊,而且存在争议,不像私人组织可以将利润数作为目标。公共组织的目标难以设定,这一困难将会导致“目标狂”的出现,此时,制定目标的过程本身成了组织的目标,而这将严重阻碍组织的行动。但是,如果目标不明确,那么修改或者评价当前的活动就会有困难。为了提出可表明意图的目标,我们采用了“理想”这个概念。理想表明的目的能用具体的词语来表述,它可以反映出类似于长远目标的具体目标,从而为折中各方关于组织做什么(或不做什么)的争论提供了一条途径。

简言之,政治权威网络和众多的利益相关者的要求形成了公共部门的环境背景,这一背景导致了公共部门的目标模糊不清,以理想代替目标可以帮助管理者在这种环境中正确地引领其组织。[2]

3.进行环境分析

战略管理与非战略管理之间的区别之一就是战略管理注重对组织环境的分析评估。环境分析的主要任务在于通过对组织内部形势和外部环境的系统分析,掌握公共部门内部的优势和弱势,了解公共部门外部的机会与威胁。这也就是美国哈佛大学商学院的安德鲁斯(Andrews)在其《公司战略概念》一书中提出的SWOT分析框架。

SWOT分析(Strengths,Weakness,Opportunities and Threats)是目前战略管理与规划领域广泛使用的分析工具,其主旨在于通过了解本组织的优势和弱点,抓住组织外部的机会,规避组织外部的威胁,从而制定行动战略的方法。

SWOT分析需由战略管理小组以一种互动的方式进行,要考虑到实现组织目标所必须具备的各种基本条件,如财务、人事、结构、制度等等,这是分析的难点所在,要求有良好的判断能力。通过SWOT分析可以明了组织所具备的能力,正视组织的弱点和威胁,直面组织所面临的压力,以促使组织人员更积极地寻找有助于实现组织目标或者说理想的各种机遇。

经过SWOT分析,一个组织可以有不同的战略匹配和选择。如:

SO(Strengths-opportunities,优势—机会)战略:这是一种发挥组织内部优势、利用外部机会的战略,所有组织及管理者都期望可以利用自己的优势,并抓住外部环境所提供的机会。

WO(Weakness-opportunities,弱势一机会)战略:其目标是利用外部机会来弥补内部的弱势。运用这一战略的基础是,组织存在着外部机会,但内部存在着弱势,妨碍着外部机会的实现。

ST(Strengths-threats,优势—威胁)战略:利用优势,回避或减轻外部威胁的影响。

WT(Weakness-threats,弱点—威胁)战略:这是一种在减少内部弱点的同时,规避外部环境威胁的防御性战略。

4.确立战略议程

战略议程即战略管理所要优先考虑并解决的议题。确立战略议程是战略管理的核心问题,对于实现组织的目标或理想有重大的影响,它可以帮助组织确定一个当前必须处理的议题,通过对议题的不断解决,逐步向组织所向往的目标靠近,而不必为某个遥远的未来才能达到的目标耗费力量。值得注意的是,组织、组织所处环境以及两者之间关系的动态性使得组织的战略议程会不断发生变化,战略管理者必须定期检查和修正战略议程。

5.制定备选战略

战略管理小组以SWOT分析为基础,在考虑组织理想的前提下,提出具体处理战略议程中的每个议题的行动方案,这些行动方案需有助于组织发挥优势,克服弱点,利用组织外部的机会并规避或遏制威胁。

由于管辖权或领域上的限制,公共部门在制定备选战略时倾向于采取渐进式的战略,以便在机会和威胁之间取得平衡。

6.作出战略抉择

在引入新战略之前,必须对战略方案实施可行性评估,这是确定战略方案的前提。由于公共部门环境的复杂性,这种可行性评估也要有别于传统的评估。

为了在利益相关者之间达成对战略规划行为的共识,战略方案的评估必须考虑到相应的利益相关者,明确他们各自的能力大小及对战略行动的影响程度,以建立一种合作的气氛,保证战略实施的成功。还要考虑到战略实施所需资源的状况。由于公共部门普遍面临资源短缺的问题,那么选择一种消耗资源较少或者是所需资源较容易得到而达到的效果却较大的战略方案就成为战略管理者们的首要任务。

此外,还应对各个备选战略方案的效果加以预测,既要考虑到有利的因素和成功的可能性,又要估计到不利因素和失败的风险,进行综合比较,选择最能实现组织理想的战略方案,择优而取。

二、战略实施

战略实施是战略管理过程中的一个重要组成部分,一改过去完全倚重“从上而下”的精英统治思想的局面,把注意力也放到了“自下而上”的重要性上。自下而上也就是说下级在执行过程中将信息反馈到上级管理部门,上级应及时听取下级的建议,将这些新的因素时时加入到自己的思考之中,从而增强自己对战略局面的把握,而不是单纯地将自己思考所得的结论贯彻下去而不再加以改进。

(一)战略实施的内容

关于如何运用好战略规划也有很多说法,其中我们挑选几种比较具有代表性的看法加以介绍。

1.指标管理办法

这种观点认为战略管理应始于指标的确定,然后接下来的步骤都是围绕着完成指标来操作。在设定好几个有效指标之后,组织围绕这个核心进行资源配置和组织结构的调整,这样战略实施的目的就会更为明确,组织成员不会感到无所适从,最终也较为容易确定实施的效果。然而指标管理最难也是最关键的一步就是最初的确立指标,建立一个能够计算而又恰到好处的指标难度非常大,这是指标管理的局限性所在。

2.人员与资源管理办法

这种看法认为战略实施主要包括两个部分,一个是利益相关者管理,另一个是资源管理[3]。这两者的差别主要集中在管理的对象上,而管理的策略大体相同,就是将利益相关者和资源都按照他们对组织的帮助和意义划分到四个类型中,针对不同的类型实施不同的管理方法,尽可能地利用有利的因素而警惕不利的因素。

3.试验计划管理办法[4]

这种观点的新意在于提出了试验性计划的概念,这种计划规模较小、前景较好,有利于带动计划的整体可行性。但试验计划管理办法也有其局限性,那就是一旦计划成功可能给人们带来盲目的乐观,而在进一步扩大实施时产生懈怠心理,或是没能成功地完成试验计划到正式计划的过渡而导致战略失败。

综合以上观点,战略实施过程主要包括战略准备阶段、战略行动阶段和战略控制阶段。如果将一个战略实施过程比作“砍柴”,那么战略准备阶段是“磨刀”。要做的准备工作有学习和解读先前制定好的战略计划、动员组织成员调整组织结构、保证实施阶段的资源供给。

行动阶段包括战略实验和全面实施两方面。战略实验的好处是可以迅速显现实施结果,赢得更多的公众支持,为全面实施战略争取时间。

战略控制体现了战略思维的谨慎和全面。实施过程不可能做到百分之百的精确,经常有可能出现偏差。战略控制就是要纠正这些偏差,确立一定的指标以帮助组织避免偏离原有方向,有效地衡量实施过程。但指标的制定必须合理,否则反而会误导成员,离目标越来越远。

(二)战略实施手段

战略实施的过程中,达到同一个目的可能有不同的手段,或者为达到设定的目标必须结合多种手段。战略实施的主体可以根据需要对各种手段进行挑选或组合,手段的种类主要包括以下几种:

1.政治手段

政府部门最直接最有效的手段就是依靠政治权威,这种手段一般采取政治指令、规定和制度形式来实现。政治手段具有强制力和权威性,最易使战略得到推行,因为下级对于上级的行政命令一般都要不折不扣地执行,否则会受到一定的处罚。如果行政命令是适当的、周密的,那么采取政治手段将会收到最好的效果,但很少有行政命令能面面俱到,而且下级人员是被动地执行命令,因此会导致政府机构无效率和无创造力。

2.法律手段

政府很多时候会利用法律手段规范人们的行为并制订自己的行动方案,以及调整战略实施过程中的各种利害关系。法律手段的效力最强,最具有威慑性,人们普遍受到这种手段的约束。而且法律法规在较长时期内都是稳定的,不会朝令夕改。因此公共部门运用此手段的成本较低,不用时时对法律手段作出调整。但法律手段也存在一定的问题,它属于一种基本的行为规范,对于讲究细节的组织战略来说可能适用性不强,运用这种手段时要注意其适用范围,不可盲目使用。

3.激励手段

无论是私人组织还是公共部门都不可避免要考虑这个问题,但对于公共部门来说有效的激励显得较为困难。有人研究发现公共部门的成员对于金钱激励的偏好比不上私人部门,公共组织成员更注重工作的稳定性、被委以重任、得到上级的赏识等等。这些相对于私人部门来说要复杂得多,领导者要给予这些奖励需要一定的时机,并非随时都有机会,所以短期内组织成员很可能感到一种挫败感,失去工作的动力。但是一旦组织找到适当的精神手段触及成员的兴奋点,这种手段必将发挥巨大的作用,促进战略的推行。

4.组织文化

组织文化是组织成员共有的一整套假设、信仰、价值观和行为准则[5]是在长期的组织活动中形成的。组织文化看似是个时髦名词,但其实它与公共管理早就在实际运用中密切相关了。一个组织通常有着自己的行事风格和组织关系,形成绝非一朝一夕,改变也不是轻而易举。然而一旦人们找到了自己习惯和接受的组织文化,对于组织来说将是巨大的宝藏,组织将开启这个宝藏的钥匙牢牢掌握了。因此一个组织不应只着眼于一时一事,而应认真审视组织长期的文化氛围的培养。一旦文化有了,战略实施的很多困难可能在出现的初期就已被消弭于无形。

三、战略控制

战略控制是一个不断监视和控制战略实施进程,以保证实施结果与战略规划的要求相结合的过程。它一般是由这样几个步骤组成的,即建立标准、衡量成效、纠正偏差。

(一)建立标准

标准,就是作为一种模式或规范而建立起来的测量单位。它包含两层意思:①标准是测量的一种尺度;②标准是由权威建立起来的。要建立标准,首先应明确的是标准的范围,即建立什么样的标准才能使控制发挥作用。一般来说,标准的范围应包括组织的几个主要方面的活动和成绩,如市场份额、行业的领导地位、人员发展、雇员态度、公共责任和短期目标与长期目标的平衡等。

(二)衡量成效

衡量成效处于整个战略控制的中间位置。这一步骤实际上是一个比较、测定的过程。它首先对战略执行情况进行评价,并将这些信息反馈给有关管理部门作为分析问题的依据,然后将反馈信息(实际结果)与战略规划的要求(预期结果)进行比较,找出存在的问题和差距。如果实际结果和预期存在差异,则首先要确定偏差是否在允许的范围内,是否对战略实施的效率和效益构成严重威胁。若偏差在允许的范围内,则工作可以继续进行,但也要分析偏差产生的原因,以便进一步把偏差缩小,使工作更加完善;若偏差超出允许范围,则要认真分析偏差产生的原因。有些偏差是由规划或标准制定得过高或过低造成的,有些是由规划实施过程中的问题造成的,还有一些可能是由偶然的、暂时的、区域性因素造成的。

在衡量成效的过程中应当注意以下几个问题:

1.衡量应当是全面的和多指标的

我们已经知道,战略规划是一个多目标的决策问题,而衡量体系应当根据战略目标体系来制定,因此衡量也应当是多准则的评价问题。例如,不仅要从经济效益去衡量一个组织的战略实施情况,而且还要从组织的抗风险能力、员工的向心力,以及社会经济效益等多方面去考察。

2.要动态地去衡量战略实施的成效

衡量战略实施的成效必须从短期和长期两个方面来考虑,短期的经营效果并不能表示长期的战略实施的成功;而远大的战略举措也不会很快地在近期取得显著成果,甚至有时还要牺牲近期的利益。因此,一个组织的管理者既不能陶醉于眼前的成功,也不能被暂时的困难吓倒,必须运用动态的观点去衡量战略实施的成效,要根据过去和现在的信息对未来进行预测,这样才能对战略实施的效果给出正确的、有战略眼光的判断。

3.战略控制是一个多层次的反馈控制过程

在这个过程中,基层管理层检测和衡量后得到的关于战略执行状况的信息,按不同详细程度(综合程度)分别反映到基层管理层、中层管理层和战略管理层中去;中层管理层的检测和衡量后的信息,将根据信息详细程度分别反馈到中层管理层和战略管理层中去;战略管理层的反馈信息将直接反馈到战略管理层中去。各层次根据问题的性质,分别采取相应的管理措施,这就是多层次管理的反馈控制系统。只有这样层层检测、层层反馈和层层调节,才能确保战略规划的最终实现。

(三)纠正偏差

控制的第三个步骤,就是要针对衡量比较的结果,返回到前面战略实施和战略规划阶段的相关步骤,及时采取相应的措施,以保证战略实施的结果和战略规划相一致。这一反馈过程不是一次性完成的,而是要在整个战略实施的过程中不断地进行检测、衡量、反馈、再检测……如此往复进行,直至战略实施过程圆满结束为止。

这一步骤是整个控制过程中的重点步骤,它包含两个方面的内容:纠正实际活动中的偏差以及修正规划和控制的标准。当通过衡量成效这一个步骤后,结果与标准之间的差异就暴露出来了。纠正偏差的过程中应该注意以下两个问题:

(1)确定纠正偏差的过程是一个科学决策的过程。采取何种措施来纠正偏差,取决于所出现偏差的性质,而且根据问题的大小,有时只需要在基层或中层进行调整;而对于较重大的问题则需要在战略层进行调整。和战略规划的制定一样,确定纠正偏差措施必须十分慎重。决策者必须认真设计各种可行的备选方案,然后对这些备选方案进行综合评价,以便从中筛选出最佳的纠偏方案。

(2)我们必须注意,经常对规划进行大的修正对整个规划的实现是没有好处的。对此,决策者应持谨慎的态度,并在建立规划、标准时,尽可能增加规划和标准的适应性与弹性,允许规划和标准在一定的范围内波动,以利于控制的顺利进行。

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