公共部门绩效管理的问题和对策

第三节　公共部门绩效管理的问题和对策

一、公共部门绩效管理的障碍

政府绩效衡量在实际中常常存在多种限制，如公共部门内部缺乏具有分析背景的专业人才、政府绩效的因果关系难以确认、公共部门组织很少能控制环境因素等。

（一）非市场产出的公共部门的产出大多难以量化

公共部门（指的是非市场产出的公共部门，下同）的产出难以量化，首先，它一般并不直接从事生产活动，而是提供公共服务，这种服务是无形的，不像有形物质产品一样看得见摸得着，而且由于公共服务的非竞争性和非排他性特征，因而也就缺乏来自市场的反馈信息和可比较的成本效益方面的数据。同时，公共产品具有中间性质，“非市场产出通常是一些中间产品，也即充其量是最终产出的‘代理’……间接的非市场产品对最终产品贡献的程度都是难以捉摸和难以度量的。”其次，由于公共部门具有垄断性和非营利性，其产品和服务并不进入市场的交易体系，不可能形成一个反映其生产机会成本的货币价格，这样要对其进行准确测量在技术上无疑存在着相当大的难度。再次，即便是公共组织的绩效可以量化，但以量化形式表现非市场产出的公共部门的绩效是否适宜也值得考虑。

（二）公共部门目标的多元性，且大多抽象笼统

公共部门的目标经常是多元的，不仅要追求效率，而且更要追求诸如自由、平等、公平、民主等多方面的价值目标。这些目标一般都较为抽象笼统，难以清晰准确地界定，经常是定性而模糊地加以描述，如公平、民主。因为能够清晰表达和衡量的往往是有形和客观的东西，而价值很难具体地表达出来。有些时候是公共管理者故意不愿把目标表达明确。而目标的多样性又往往会在公共部门内部造成目标的冲突和矛盾，如效率与公平的矛盾、民主与效率的矛盾，等等。总之，目标的多元性会带来绩效评估的困难，而目标的模糊以及目标之间的矛盾、冲突、价值排序则会进一步加剧这一困难。

（三）公共部门难以用统一的绩效指标体系来衡量绩效

各国在实践中基本上倾向于以“3E”或“4E”作为标准，但如何将这些标准进一步细化为绩效指标体系则是各国目前在绩效管理中面临着的一大难题。首先，公共部门是由多个承担着不同功能的机构来构成的。因此，难以用统一的绩效指标体系来衡量功能不同的机构或组织的绩效。其次，即使是功能相同的公共组织也有地区性的差异，其规模、大小也不一样，以同样的绩效指标来衡量它们之间的绩效并不公平，也不适宜。再次，由于公众价值偏好的多样性，对公共部门的绩效有不同的解释，因此很难制定一套社会全体成员都认同的绩效指标体系。最后，由于公共部门的绩效（尤其是服务的质量或品质）大多难以用客观具体的数据来衡量，因而“绩效指标很容易受到批判，因为它试图详细说明模糊的问题”。因此，如何制定科学准确的绩效指标体系就成为绩效衡量的主要限制。

（四）组织的障碍

公共部门历来缺少绩效管理，因而也就缺乏从事绩效管理能力的专家或人才，由此也就导致政府机构中缺乏项目评估能力，进而又导致了政府机构通常不能很好地找出它们提供的产品和服务、现有的资源水平和预算的资源水平与它们所希望取得的结果之间的关系。而如果一个组织不知道自己的所作所为导致了当前的绩效水平，那么它就不能提高自己的绩效。另外，由于管理改革过程中没有提前做好严格的规划和安排：哪些人员该减，哪些人员不该减，导致了许多优秀、出色的公务员离开了政府，从而进一步削弱了政府的能力。

（五）绩效管理信息系统的不完善

绩效管理过程实际上是一个信息的收集、整理、输出、反馈的过程，绩效管理必须依靠充足和完备的信息系统的支持。各国在推进绩效管理时，都把加强信息系统建设摆在极为重要的位置。但目前公共部门的绩效管理系统尚不完善，这主要表现在两个方面：首先，信息收集困难。要准确地衡量组织的绩效就需要全面系统地收集有关组织的多方面绩效信息，这本身就是一个庞杂的工作，需要耗费大量的人力、财力、物力和时间，成本很大。其次，信息沟通的障碍。在政府与公众的沟通方面，政府往往是最大的信息垄断者，而社会公众则显得微不足道。这就给公众客观公正地评估政府造成困难。在上下级组织的沟通方面，管理层级的存在会造成信息传递失真的可能，管理层级越多，信息失真的可能性越大。如果收集的信息不够全面，或是错误，就无法真正反映机关的绩效。

二、公共部门绩效管理障碍的克服

改善和优化政府公共部门的运行效率，提高政府的服务水平和质量，朝着绩效管理的这一方向努力是不可逆转的趋势。

（一）尽量使绩效目标明确化，具体化

公共部门的目标很多时候无法量化，但并不意味着公共部门的目标就只能模糊不清。公共部门应在绩效改进方面将目标尽可能表述得明确、具体、详细。目标表述应清晰，易于理解；目标应是可测量的，而不是难以测量；目标应是以结果导向，而不是以过程导向。同时公共部门应尽可能消除多元目标之间的矛盾与冲突，在绩效与需求、公正、民主等因素之间求得平衡。

（二）因地制宜地设计绩效指标体系

制定统一的绩效指标体系十分困难，但绩效指标体系本身又是非常必要的。必须根据各个公共部门绩效的具体体现方式，设计适应各个公共部门绩效衡量的有效可行的具体绩效指标体系。一般而言，绩效指标可分为可量化指标和不可量化指标。对于公共部门的可量化的产出应设计量化指标体系。对于公共部门难以量化的产出，可遵循如下原则来设计指标：绩效指标应是具体的、明确的、切中目标的，而不是模棱两可的、抽象的；绩效指标最终是可衡量的、可评价的，而不是笼统的、主观的；绩效指标是能够实现的，而不是过高或过低，或不切实际的；绩效指标是现实的，而不是凭空想象的假设的；绩效指标具有时限性，而不是仅仅存在模糊的时间概念或根本不考虑完成期限。

（三）加强绩效管理的制度化、法制化建设

绩效管理改进绩效的过程是一个缓慢的持续改进的过程，通常需要一段相对漫长的时间，往往不是一两届政府的努力就能立竿见影的，而且在推行的过程中会遇到许多阻力。虽然高层领导人对绩效管理改革所显示的支持与承诺对排除阻力、推进改革起了重要的作用。但由于与制度相比，高层领导人的承诺（指令）有着很大的随意性和不稳定性，而且高层领导人的更换较为频繁，这就更加剧了绩效管理改革的不稳定性。因此要保证绩效管理改革能不断深入发展，不至于中途夭折或停顿，就必须把绩效管理改革纳入制度化、法制化的轨道，以确保改革的连续性和延续性。

（四）建立民主参与机制

成功绩效管理需要整个组织管理者和职员的共同努力，这就需要中层管理者和职员支持那些实现结果所需活动的举措，或者至少不反对，并让他们参与到制定与执行绩效管理的过程中来。在公共部门改进自身绩效的努力中，缺乏全体职员的积极参与，就意味着改革将面临更大的困难，更容易被拖延。美国会计署（GAO）的工作已经表明，高绩效组织通过大量战略和技术来有效地鼓励雇员参与；培育以绩效为导向的文化；力争与工会在目标和战略方面形成同感；提供必要工作效益的培训；在注重对结果负责的同时下放操作权。既然公共部门的本质是为公众服务，那么政府绩效的最终评判权在于公众，尽管公众的评判有种种缺陷。因此，改进公共部门绩效必须取得公众的关注与参与，取得公众的认同与支持，否则，政府绩效管理改革就缺乏合法性和有效性。

（五）发展和优化组织能力

绩效管理的有效实施要求机构发展战略计划、运作计划、业绩测评以及项目评价的能力；创新、试验以及对最佳实践方法研究的能力；以及实施业绩信息运用之管理方法的能力。为此需要对组织进行变革，以使组织形成基于绩效的相应能力；大量引进绩效管理方面的专家或人才；加强对组织管理者和职员的培训。培训被美国国内税收署看作是其提高质量、顾客服务诸措施中的一项关键因素。更进一步说，考虑到机构面临的动态环境，雇员就必须要有激励培训和其他技术支持来帮助他们不断学习和适应环境。

（六）要能持续不断地发现问题和创造改进绩效的机会

改善和优化政府工作的绩效评估是一个持续不断的过程。政府机构应每季度一次或更频繁分析或考量绩效数据。要通过开展合适的绩效测评来发现绩效管理存在的问题，并寻找机会加以改进。在开展绩效测评时，应有部门机构内部和外部的关键的利益相关者参与，听取他们的评议，这对于改进绩效至关重要。

（七）建立健全绩效管理信息系统

信息是绩效管理的基石，因此必须建构有效的政府活动状况和公众意愿的信息反馈的渠道、方式，保障信息能在不同层面和不同系统的迅捷顺畅地流动和获取。公共部门应建立专门的机构负责收集社会政治、经济、文化等各方面的信息，并进行统计、归纳、整理、加工。所收集的信息必须足够完整、全面、准确，确保信息的质量。信息收集之后，更为重要的是，公共部门要能依据信息了解怎样使日常活动对关系到使命的结果和已提高了的顾客满意度作出贡献。

本章小结

本章以公共部门绩效管理的概念和理论为切入点，讨论了国内外公共部门绩效管理的现状和发展趋势，并在结合了公共部门绩效管理方法和技术的介绍的基础上对公共部门绩效管理形成的困境和对策作出了具有一定程度和深度的探讨。

重要概念

绩效管理　　经济效率　　效益公正　　指标体系　　标杆管理法　　平衡计分卡法　　层次分析法3E评价法

案例分析

【案例】洛阳万民评议市直党政机关

2002年，洛阳市委市政府组织开展了“万民评议市直党政机关”的活动，评议的对象是市直党政机关、司法机关、金融机构和具有行政职能的事业单位，共94个。洛阳市的此次“万民评议市直党政机关”的活动受到社会的广泛关注和普遍欢迎，在改善机关绩效方面发挥了积极作用，效果主要有以下三点：

第一，机关绩效意识普遍增强，服务水平和服务质量有了较大改观。活动中反映的12380条意见建议合并为1294条，经过整改已落实1 243条，占96.1％，解决了大量涉及群众切身利益，很多是长期悬而未决、议而不决的问题。

第二，行政管理方式更为科学合理，工作流程得以优化。经过万民评议，使党政机关的管理理念发生了转变，从往常的以控制为主转向以服务为主，更加注意发挥市场的资源配置作用。同时从方便群众、提高效率的角度精简工作流程，行政审批及收费项目从1900多项减为752项，精简幅度达60％。

第三，维护了机关的威信与形象，增强了区域经济的竞争力。机关各部门加大对违法事件的查处力度，评议期间共处理违纪违规人员115人次，其中撤职40人，开除6人，“四乱”、“四难”现象基本消除，执法机关形象得到改善。认真清理违规涉企审批及收费，共清退资金621万元，使洛阳的经济环境有了较大改观，增强了广大投资者投资发展的信心。

由于我国党政机关特有的地位、公共部门的产品和服务所具有的独特性以及行政体制自身的一些特点，导致对党政机关的工作绩效进行评价比较困难，因此长期以来我们一直缺乏对党政机关的工作成效进行评价的行之有效的手段和方法。首先，党政机关不像企业组织那样存在市场竞争，公民面对公共物品基本上没有自由选择的权力，不管是否满意，都得无条件接受出钱（交税）购买，因此弱化了价格的信号机制。这种公共物品提供的天然垄断性，导致对公共产品和服务的质量很难作出客观的市场评价。其次，党政机关的工作特点决定了对其工作绩效进行定量的评价非常困难，在很多时候都只能作出定性的评价。最后，党政部门的工作目标具有多样性和抽象性的特点。公共部门与企业不同，它不仅具有一定的经济目标，而且还有政治目标、社会目标等等，而且公共部门的目标往往还难以用具体的指标来表达，比如提高人的素质和道德水平，保障社会公正等等。这些目标的表述往往非常笼统和抽象，难以用量化的硬性指标来进行考核，这都为党政机关绩效的测定带来了难度。由于上述情况的存在，再加上长期以来党政机关庞大臃肿、人浮于事、工作效率较低等状况的存在，不仅对我国的经济和社会发展带来了极为不利的影响，而且有损党政机关在人民群众中的形象，因此，引导党政机关关注自己的关键“客户”——人民群众——就成为我国各级党政机关需要迫切解决的一个问题。在目前情况下，一个最简单有效的做法无疑就是让老百姓来评议党政机关的工作作风和工作效率。从这一点上来看，“万民评议党政机关”活动是将绩效评价中的客户评价引入到党政机关绩效评价之中的一种有益尝试。

（根据杨中田载于2002年12月28日《中州时报》的《洛阳万民评议市直党政机关》一文改编。）

【问题】

谈谈你对“万人评议党政机关”活动的看法。

【解析】

本案例存在的问题集中在：第一，绩效评价的出发点问题。在实践中，很多地方的党政主管机构在进行这种大范围的民主评议时，往往都是为了解决某一方面的棘手问题，或者是为了造声势、出政绩、追随其他地方的做法。第二，评价主体的选择问题。由于党政机关部门有着不同的工作对象和工作内容，要求特定部门的绩效应由其特定的顾客来评定。然而，在很多“万民评议党政机关”的活动中，出于统一开展评议活动的需要，主要按社会阶层来抽取评价主体，而对不同部门面向不同顾客群体这一事实关注不够，很多评议主体对所要评议的机关通常在并不了解的情况下进行评价。第三，评价的内容过于笼统，无法准确反映被评价机构的工作差异性。由于不同的党政机构有着不同的工作目标和组织职能，这就要求对它们的绩效评价，应依据不同部门的职能，特别是重要职能来设计不同的绩效评价指标。而在“万民评议”活动中，由于过分强调指标的统一性和评估的同步性，往往牺牲不同部门绩效目标的差别，代之以一致的指标。