公共部门绩效管理的指标和方法

第二节　公共部门绩效管理的指标和方法

一、公共部门绩效管理的评价标准

西方学者认为公共部门服务的绩效可以以4E作为衡量指标：

经济（Economic）/成本标准。这种衡量只是说明花去了多少钱，或是否按程序花钱。当然，成本衡量能很好地体现出预算和成本之间的差距。然而，成本本身并不能衡量服务的效率和效果，因而单一使用成本衡量不能满足绩效评估的要求。

效益（Effectiveness）/质量标准。效益衡量是看情况是否得到改善，即用来衡量提供服务的影响和质量，看服务是否达到预期目的。它关心的是目标和结果。效益可分为两类：一是改变现状的程度；二是行为改变的幅度。每一项服务都有明确或含糊的指向顾客的目标。这些目标可作为界定效益衡量的基础。

效率（Efficiency）/生产力标准。效率指为产生特定水平的效益所付出努力的数量。简单地说就是投入与产出的关系。产出与投入的比率被称为生产力。反过来，投入与产出的比率被称为效率或单位成本，其实它们是同一概念。效率与经济理性同义，它关心的是手段问题，而且这种手段是以货币方式加以表达与比较的。

公平（Equity）。公平标准指的是效果（如服务的数量或货币化的收益）和努力（如货币成本）在社会群体中的不同分配，它与法律和社会理性密切联系。公平作为衡量指标时，关心的是“接受服务的团体和个人是否受到公平的待遇，需要特别照顾的弱势群体是否能够享受更多的服务”。公平无法在时常机制中加以界定，因而其很难衡量。

二、公共部门绩效评估的衡量指标体系

（一）指标体系在公共部门绩效评估中的重要地位和作用

绩效评估是依据一定的标准进行的价值判断的活动。评估指标的选择是绩效评估的基本前提和有效评估的特征。指标体系决定着评价结果的信度和效度。在公共部门绩效评估中，指标是评估目标的具体化，因此，指标体系是公共部门绩效评估的核心。没有一套必要的指标体系，就无法进行公共部门绩效评估。指标体系的合理化、科学化在很大程度上影响着公共部门绩效评估的水平和质量，因此，建立一套优化的指标体系就十分必要。

公共部门绩效评估中，指标体系的作用有三方面。首先，指标体系是公共部门绩效评估的基础，没有指标体系就无法进行评估，建立指标体系是评估的必备条件。其次，指标体系是公共部门改进管理工作的依据。同样，一套完整的指标体系也是一套具体的管理目标。按照指标体系还可以评鉴管理工作的优劣，找到相应的改进措施，明确规划或计划的方向。再次，科学合理的指标体系反映了公共部门改革的方向，可以引导公共部门改革健康地进行。

（二）公共部门绩效评估指标体系的设计原则

设计指标体系除了要考虑到上文所述的4E标准外还应遵循如下基本原则：

1.一致性原则

在制定绩效指标时，公共部门各部门、上下级之间在指标的数量、范围和权重方面必须协调一致，充分沟通，要使指标与目标一致，决不能相反和矛盾，而且指标要能充分地反映目标。违背这一原则的指标就会使公共部门绩效评估偏离目标，从而产生不良的后果。因此，指标体系对公共部门工作的导向作用是十分明显的。

2.客观性原则

即指标体系的设计要求应从公共部门管理工作的实际情况出发，实事求是，客观可行，使每一指标都具有实际意义。指标定得过高或过低、过繁或过难都会脱离实际，达不到预定的目标。

3.整体性原则

社会发展和人民生活的改善应是全面的、可持续的。公共部门作为某一区域内法定权威组织，是唯一能够在宏观上引导本地产业在系统、可持续发展的框架内运行的组织。这要求公共部门在制定各项指标时，要综合反映社会发展的全面性与协调性，而不是只侧重某一方面。

4.可测性原则

即指标体系的每一个指标都可以实际测量或观察，以获得明确的结论。根据可测性原则，指标可分为两类，一类是可以量化的定量化指标，另一类是难以量化的定性指标。从现实情况考虑，这两类指标都是必要的，难以相互取代。

（三）公共部门绩效评估的衡量指标体系

从公共部门提供服务的模式来看，公共部门工作绩效的衡量必须涵盖效益与效率两个方面，因为效益与效率贯穿于公共部门提供服务的各个阶段。在日常的工作中，人们会发现公共部门的工作常常陷入一个效益与效率此消彼长的境地。改变某种提供服务的方法可能会使产出的成本水平提高，但却会带来较好的结果；而降低了提供某种服务的成本，结果却不如从前。有鉴于此，我们要从两方面进行衡量，并找出最佳的结合点，这样的绩效评估才能成为全面的评估，缺少任何一个方面都不能真实反映公共部门工作的真实业绩。

效益是集中关注公共部门完成了什么工作，这些工作产生了什么样的作用。具体包括产出的质量、产出是否导致了所期望的社会效果、公民或顾客的满意程度等。在以结果为本和顾客为本的绩效评估体系中，效益测量无疑是绩效评估指标体系中最重要的内容。

（1）投入指标是衡量为实现某一目标而消耗的人力、物力、财力等指标。投入包括劳动、材料、设备、供给、资金。投入指标对于展示提供服务的总成本、提供服务的各种资源、服务的需求是非常重要的。如：对困难职工进行帮困补助所花费的资金。

（2）产出指标报告包括的服务单位或产品数量，反映了为提供服务或生产产品所作出的努力。如：垃圾清理、处理的吨数、绿地的面积。

（3）效果指标是指公共服务供给之后产生的效果，反映出一段时间后（工作计划完成后）条件或环境的改进。效果包括短期效果和长期效果。效果指标可以反映出公共部门工作是否达到原定的目标，如参加再就业培训人员在参加培训后就业的人数。

（4）合适度指标包括公共部门提供的服务与群众需要的契合度。例如，需要进行再就业培训的人数及比率，如果需要进行再就业培训的人很少，那么公共部门就没有必要进行大范围的培训。这涉及公共部门与公众的沟通有效性问题。

（5）质量指标反映公众（“顾客”）期待的有效性。测定质量包括确定性、准确度、竞争性、敏捷性。它表明公共部门提供公共服务的态度、使用的方法与手段、管理能力等。质量测定主要包括两个方面：一是对合目的性的测定，二是对公众（顾客）满意度的测定。所谓合目的性，指的是公共部门工作的效果是否符合开展这项工作的目的。合目的性通过对产出的质量和工作程序来衡量。所谓公众满意度是指公众尤其是公共部门服务的对象对公共部门工作的效果是否满意。实际上质量与投入、产出、结果、合适度的区别并不是绝对的，因为投入、产出、结果、合适度等方面都暗含着质量指标的某些要素。人们将质量与效益中的其他方面区分开来是因为要强调质量的观念，凸现质量在绩效评估中的重要地位，这也是现代公共行政学发展的一个重要变化。

效率是关于公共部门工作是如何完成的反映，具体来说，就是公共部门如何运用其资源来产出单位服务。效率评估测定的是产出和投入的比率。效率测定对效率的描述是定量而非定性的，反映的是整体而非个别情况。效率指标通常是通过成本—效益比率来反映的。

成本—效益指标表示服务的程度与提供服务所需资金与人力资源的成本之比，它们将投入与产出结合起来。它通常有单位成本、个案处理的平均时间、反应速度等具体的表现，如每建造一个公园的成本、收集每吨垃圾的成本。

最后一个是综合性指标。上述的单个衡量方法似乎都有些不足，在实际生活中，人们趋向于使用综合性的绩效衡量。其中，有一种衡量方法叫做全面绩效衡量（TMP），它是将以上各种衡量指标结合起来，全面考量整个公共部门的绩效水平。

三、公共部门绩效管理的方法

（一）“3E”评价法

随着行政权力的不断膨胀，政府财政支出逐渐增加，政府面临日益加剧的财政危机。为了更好地控制政府财政支出，节约成本，在20世纪60年代，美国会计总署率先把对政府工作的审计重心从经济性审计转向经济性（Economy）、效率性（Efficiency）、效果性（Effectiveness）并重的审计，从单一指标扩展到多重指标，这就是政府施政绩效评估的雏形，俗称“3E”评价法。所谓经济是指投入成本的降低程度；效率指标反映所获得的工作成果与工作过程中的资源消耗之间的对比关系；效果性指标通常用来描述政府所进行的工作或提供的服务在多大程度上达到了政府的目标，并满足了公众的需求。由于政府在社会中所追求的价值理念如平等、公益、民主等和“3E”评价法单纯强调经济性之间存在矛盾与冲突，“3E”评价法暴露出一系列的不足，因此后来又加入了公平（Equity）指标，发展为“4E”。

（二）标杆管理法

标杆管理法的关键在于指标体系的设计要科学、合理、全面。“3E”评价法的指标仅限于经济、效率和效益，比较片面和单一，在评估内容上侧重于对历史事件既定结果的审计，以对下一年度的财政拨款作出预测。这种评估方法相对于政府行为的复杂性来说过于笼统；而标杆管理的指标体系比较全面，除了经济层面的指标外，还包括政府提供的公共产品如教育质量的比较评估、政府在公益性活动中所作努力的指标等，指标体系的内容在一定程度上引导着政府努力的方向。因此，标杆管理可以使政府全面考虑自身在社会中应承担的责任，从而对社会的全面发展起到领导作用。

（三）平衡记分卡法

1992年，哈佛商学院教授卡普兰和诺顿开发出了一种新型的侧重于企业的绩效评估方法——平衡记分卡法。该方法从四个角度来管理组织的绩效：顾客、财务、内部业务和内部创新与学习，并要求彼此之间保持适度的平衡。平衡记分卡在公共部门同样存在适用的可能性。从平衡记分卡本身的思想精髓及其具体内容来看，该方法在公共部门应用的关键在于：政府部门对自身战略、使命的准确分析和把握并对该战略在政府内部各部门的分解；政府部门对服务对象即顾客的正确认识；政府部门内部的不断学习、变革和创新氛围的形成，建立学习型政府。

（四）层次分析法

层次分析法是由美国匹兹堡大学教授撒提（Saaty）在20世纪70年代中期提出的。它是将复杂问题分解为多个组成因素，并将这些因素按支配关系进一步分解，按目标层、准则层、指标层排列起来，形成一个多目标、多层次的模型，形成有序的梯阶层次结构。通过两两比较的方式确定层次中诸因素的相对重要性，然后综合评估主体的判断，确定诸因素相对重要性的总顺序。层次分析法的基本思想就是将组成复杂问题的多个元素权重的整体判断转变为对这些元素进行“两两比较”，然后再转为对这些元素的整体权重进行排序判断，最后确立各元素的权重。政府绩效评估指标体系是一个具有多层次、多指标的复合体系，层次分析法通过构造判断矩阵，先对单层指标进行权重计算，然后再进行层次间的指标总排序，来确定所有指标因素相对于总指标的相对权重，为确定类似指标体系权重提供了一种很好的解决途径。