公共部门绩效评价的含义

1.1　公共部门绩效评价的含义

公共部门绩效评价的含义可以从“公共部门绩效”和“评价”两方面进行界定。不同的角度、理念导致了对公共部门绩效评价的不同理解。

1.1.1公共部门绩效

公共部门绩效评价最早可以追溯到1906年美国纽约市设立市政研究局以提高政府效率的探索，而美国政府提高公共部门生产力的努力则可以上溯到19世纪早期。^[1]虽然公共部门绩效评价的研究与实践已经开始了近两个世纪，但是公共部门绩效并没有一个获得学界公认的定义。学界与政界基于自身的逻辑对公共部门绩效的含义进行了界定，其阐述可谓“百花齐放，百家争鸣”。因此，在展开公共部门绩效评价的研究之前，需要对当前公共部门绩效的定义进行梳理。

纵观学界对公共部门绩效的界定，大约可以分为四种类型。

第一类强调绩效的“结果导向”。即所谓公共部门绩效，是指公共部门履行其职责而产生的结果。为美国前总统克林顿改革美国联邦政府提供蓝图的《改革政府》一书，就直陈政府应该“讲究效果”、“以顾客为导向”。^[2]詹姆斯·Q.威尔逊也认为评价政府绩效应该着眼于结果而不是投入。强调绩效概念的结果导向，在美国联邦政府的《政府绩效与结果法案》(Government Performance and Result Act，GPRA)中体现得淋漓尽致。该法案的目的之一是将公共部门绩效的重点放在关注结果、服务质量和公民的满意度，改善联邦政府项目的效果与公开性。该法案认为，公共部门绩效的关键内容是公共部门为履行其职责做了什么(output)、成效如何(outcome)、是否实现公民满意(satisfaction)。而经济与发展合作组织(OECD)对公共部门绩效的认识也与美国具有相似之处，均凸显结果导向的特征，认为其绩效包含公共部门的产出(output)、成效(outcome)、服务质量(service quality)和顾客满意度(customer satisfaction)。^[3]在国内，也有一些学者强调公共部门绩效的结果导向。譬如，倪星认为政府绩效是“在管理社会公共事务、提供公共服务过程中所取得的成绩和效益”^[4];郑方辉和彭国甫也持类似观点^[5]。

第二类强调绩效的“过程导向”。即所谓公共部门绩效，是指公共部门履行其职责过程的效率性与规范性。进而言之，绩效管理有着优化过程管理和强化内部控制的作用。在绩效评价研究的早期，西方有些学者强调绩效的过程含义。如坎贝尔(Campbell)等人认为，绩效不是活动的结果，而是活动本身。^[6]在国内，也有部分学者持这一观点。如包国宪认为政府绩效评价可以实现“把对政府的内部控制和外部监督结合起来，提高政府运作效率”^[7]。

第三类强调绩效的“能力导向”。即所谓公共部门绩效，是指公共部门进行社会管理和供给公共产品的能力。如经济与合作发展组织曾经在2000年将绩效界定为组织在资源获得与使用方面的能力，是“一个机构或公共部门可以廉价地获取资源并能够高效率“投入—产出”(input—output)和高效益“投入—成效”(input-outcome)地利用资源从而实现绩效目标的熟练程度”。^[8]中国行政管理学会联合课题组认为，政府绩效是政府在行使其职能、实施其意志过程中所体现的管理和服务能力。我国地方政府的行政效能监察就主要基于这种理解。

第四类强调绩效的“综合导向”。即所谓公共部门绩效，是一个具有多维度、综合内涵的概念，包含投入、过程、结果和能力等方面的含义。如英国地方政府绩效评价的3E(经济、效率和效果)、美国学者詹姆斯·Q.威尔逊的责任、回应、公平、效率与成本以及美国政府生产力研究中心的生产力、效果、质量与及时等内容均体现了这种综合性的理解。国内也有部分学者持这一观点。如卓越认为，政府绩效是“政府在积极履行公共责任的过程中，在讲求内部管理与外部效应、数量与质量、经济因素与伦理政治因素、刚性规范与柔性机制相统一的基础上，为获得公共产出最大化的过程”^[9];桑助来等认为，政府绩效包含行政理念、制度模式与管理工具三个方面的内涵^[10]。

从学界和政界关于公共部门绩效的定义中可以看出，各方从不同的角度对政府绩效的内涵进行了界定。其中，各有侧重点，但并无彼此冲突之处。从语义分析来看，绩效是一个与结果高度相关的概念，应该体现结果导向。因此，公共部门绩效是指公共部门履行其社会管理和公共服务等职责的成效，表现为效益、效果、效率、回应性、公平性、质量等方面。从管理的逻辑来看，公共部门履行职责的结果反映了其管理过程的水平与能力。强化公共部门绩效的结果导向，可以促使政府机关不断改善流程，优化管理，提高效率。所以，从结果导向的角度对公共部门绩效进行界定，实际上起到涵盖过程导向和能力导向的效果。

1.1.2公共部门绩效评价

国内大多数学者使用“绩效评估”这个概念，而较少使用“绩效评价”。虽然评估与评价在大多数情况下可以通用，但是两者还是有着细微的区别。一般来说，评估更多的指向事前，而评价则更多的指向事后。公共部门绩效具有明显的事后性，因此，公共部门绩效评价比公共部门绩效评估更能反映其事后评价的特点。但国内大多数文献均使用绩效评估的表达，下文关于公共部门绩效评价的内涵分析中就不再进行区分。关于公共部门绩效评价的含义，学界的界定主要可以分为以下四类:

第一类是从公共部门绩效的内容进行界定。即所谓公共部门绩效评价，是指对公共部门履行职能的效益、效果、效率、回应性、公平性、质量等方面的评价。如经济与发展合作组织认为绩效评价是对投入、产出和成效(outcome)的评价，英国的审计署认为绩效评价是对公共部门“3E”的评价，美国国家绩效委员会认为绩效评价是对公共部门的效率、效果、效益和质量的评价，菲利普·J.库珀认为绩效评价是对政府的“效率、效益、产出和顾客满意度”的评价。在国内，也有不少学者从绩效内容对绩效评价进行界定。如臧乃康认为政府绩效评价是政府的经济绩效、社会绩效和政治绩效的评价;蔡立辉认为政府绩效评价就是根据效率、能力、服务质量、公共责任和公众满意程度等方面的分析与判断，对政府公共部门管理过程中投入、产出、中期成果和最终成果所反映的绩效进行评定和划分等级。

第二类是从公共部门绩效评价的方法和理念进行界定。即所谓公共部门绩效评价，是指按照结果导向的理念、采用科学的方法对公共部门的绩效进行评价的活动。如詹姆斯·Q.威尔逊(James Q.Wilson)认为政府绩效评价意味着这样一种制度设计:在该制度框架下以取得的结果而不是以投入要素作为判断政府公共部门的标准。奥斯本(Osborn)与盖布勒(T.Gaebler)认为政府绩效评价就是改变照章办事的政府组织，谋求有使命感的政府;就是改变以过程为导向的控制机制，谋求以结果为导向的控制机制。1993年美国《国家绩效评论》把政府绩效评价界定为政府官员对结果负责，而不仅仅是对过程负责。国内也有部分学者从这个角度进行界定。如范柏乃认为绩效评价是采用定量的方法测量政府绩效，郑方辉认为应该秉承以结果为导向的理念、使用定性与定量相结合的方法来评价政府绩效。

第三类是从公共部门绩效评价的过程进行界定。即所谓公共部门绩效评价，是指遵循科学程序对公共部门绩效进行评价的过程。如马克·霍哲认为应该将绩效评价看做是一个测量政府绩效的程序、系统或过程^[11]，彼得·罗西等认为绩效评价是绩效指标的搜集、报告和解释过程^[12]，Mwita认为公共部门绩效评价包含四个环节:一是部门使命陈述，即明晰部门存在的目的与价值、满足公众的期望;二是规划战略和拟定计划，即确定部门目标、进行SWOT分析、拟定绩效计划;三是制定行动方案，即明确任务与责任、进行资源配置、确定绩效目标;四是进行绩效识别，即测量政府绩效、应用绩效结果。^[13]国内也有部分学者持这种观点。如范柏乃认为，所谓政府绩效评价，是根据统一评价指标和标准，按照一定的程序，通过定量定性对比分析，对某评估对象(政府或公共部门)一定时期内的业绩作出客观、公正和准确的综合评判过程。

第四类是将绩效评价内容与过程结合起来进行界定。即所谓公共部门绩效评价，是包含了绩效内容的界定和绩效测量的过程。在西方，持这种观点的典型是欧盟的通用评估框架(CAF)模型。^[14]1998—1999年，欧洲质量管理基金会(EFQM)、德国施派耶尔学院(Speyer Academy)和欧洲行政学院(EIPA)在欧洲公共管理局的领导下，合作完成了通用评估框架的设计，旨在建立一个适合所有公共部门的通用的管理质量评估框架。这个模型由绩效内容和绩效测量过程两部分组成。其中，绩效内容由绩效、顾客、雇员和社会效果四种因素组成;而绩效测量过程则是通过领导力、人力资源管理、政策和战略、合作伙伴和资源管理以及变革管理等过程实现。四个内容因素和五个过程因素共同组成了政府绩效评价模型。国内也有部分学者持这种观点。如陈天祥认为政府绩效评价就是对政府管理过程中的投入、产出和效果等进行等级评定的过程和活动，并以此作为衡量政府工作的重要依据。^[15]

上述定义从公共部门绩效评价的不同层面进行界定，各有千秋，也各有不足。要界定公共部门绩效评价的内涵，不仅需要明晰绩效的内容，也要厘清评价的内涵与特点。在公共部门绩效评价这个概念中，“评价”是一个结构性的概念，包含测量(measure)、评判(assess)和评级(grade)。三者是递进的关系。所谓测量，是指使用定性和定量的测量工具(主要是指标体系)对公共部门绩效进行测度与衡量的过程;评判则是在绩效测量的结果进行描述与分析，发现绩效的长与短;而评级则是根据一定的标准对绩效评定的结果进行划分等级，从而区分出绩效的优与劣。进而言之，绩效评价是一个动态的过程，既体现为测量、评判和评级的活动，也是由三者组成的连贯的过程。因此，所谓公共部门绩效评价，是指对公共部门履行职能的效率、效果、经济性、回应性、公平性与服务质量的测量、评判以及评级的活动与过程。

1.1.3公共部门绩效评价相关概念辨析

与公共部门绩效评价相关的概念有公共部门绩效管理、绩效考评和绩效考核，四者的含义存在一定的差异。这里需要对其进行分析。

1.公共部门绩效管理

公共部门绩效管理是一个综合的体系，具体内容包含公共部门绩效目标、绩效信息、绩效预算、绩效合同、绩效程序、绩效规制、绩效审计、绩效评估、绩效控制和绩效申诉等环节的管理。^[16]绩效目标管理是指根据部门职能制定绩效目标，以目标来指导、考核部门工作的过程。绩效信息管理是指收集、整理、分析绩效信息的过程。绩效预算管理是指依据部门绩效来确定或调整部门预算的过程。绩效合同是指政府与非公共部门签订的关于公共服务外包的服务标准和服务效果以及质量的契约。绩效程序是指绩效管理流程的程序性规定。绩效规制是指对公共部门绩效要求的约束性规定。绩效审计是对与绩效相关资金的效率、效果和效益的审查。绩效控制是指通过绩效评价实施绩效监测和绩效反馈，从而不断提高绩效的过程。绩效申诉是指公民或法人依法律或规章的规定，对公共部门绩效提起的申诉。由此可见，绩效管理是一个综合的概念和系统的过程，而绩效评价只是绩效管理的一个环节。

2.公共部门绩效考评与考核

顾名思义，公共部门绩效考评包含了绩效考核与绩效评判两部分。无论是绩效考评还是绩效考核，较多被政府内部所使用，是政府内部管理的重要机制。公共部门绩效考评，是指上级政府根据一定的标准，对布置给下级部门的年度目标与任务进行考核与评判的过程。绩效考评需要对考核结果作出评判，对其进行横向对比，分出优劣。而绩效考核，则是指上级政府对下级部门目标与任务完成程度的考查与核实。考核的结果反映了公共部门完成上级布置的任务和既定目标的完成程度。因此，绩效考评与绩效考核都是政府内部自上而下的以目标为基础的控制方式，与公共部门的目标责任制有着密切的联系。总的来说，考评或考核是政府内部基于控制的需要，由上级对下级实施目标管理的方式。