美国公共部门绩效评价

10.1　美国公共部门绩效评价

10.1.1概述

美国将绩效评价引入政府管理的历史由来已久，它是世界上最早开展政府绩效审计的国家，早在20世纪60年代，美国总审计办公室就提出了经济性、效率性和效果性审计，即“三E审计”。美国政府从60年代中期开始实行“规划—计划—预算制”(the Program，Planning and Budgeting System，PPBS)，该系统首先在美国国防部试用;70年代，PPBS被进一步改进为尼克松执政时期的政府“目标管理系统”(Management by Objective，MBO)与卡特时代的“零基预算系统”(Zero Base Budgeting，ZBB)，再到里根和老布什政府的全面质量管理，几乎每位总统在其任职内部出台了相应的绩效改革措施。在绩效审计实施的基础上，为推行“再造政府”计划。特别是1993年7月，克林顿政府出台了政府改革的纲领件文件——《政府绩效与结果法案》(The Government Performance and Results Act，GPRA)，从而首次以立法形式将公共部门绩效评价制度固定下来，标志着公共部门绩效评价法制化的开端，此后许多国家对其进行借鉴。^[3]自此，美国民间对政府绩效的评估活动逐渐发展起来。例如坎贝尔研究所开展的大规模政府绩效测评活动，时至今日，美国联邦政府的几乎所有部门、各军种及大部分州政府都已建立和实施了绩效评价，并把重心转入到城市及县一级政府推行绩效评价。美国的公共部门绩效评价实践同样也因其基础的独特性而表现出美国特色，以美国的公共部门绩效评价实践推动力量为例，人们经常提及的推动力量是民选官员、行政机构、经营集团和公众，这些推动力量在特定条件下以特定的方式作用于政府的实践，直接或者间接地影响到绩效评价的发生，进而勾勒出美国公共部门绩效评价的发生机制，并表现出美国公共部门绩效评价制度的明显特征。^[4]

10.1.2美国公共部门绩效评价:创始阶段

这一时期(20世纪初—40年代)，以1906年成立的纽约市政研究院(The New York Bureau of Municipal Research)为代表，美国先后成立了多个民间和官方研究机构，对政府的内部绩效进行评估，如1912年建立的经济和效率委员会(the Committee on Economy and Efficiency)和1916年成立的布鲁金斯研究院(Brooking Institute)。在这一时期，效率问题是人们普遍关注的焦点，公共部门绩效评价的理念和技术开始出现。公共部门绩效评价的重点是行政投入、行政过程、行政产出和部门效率问题，而不是结果和绩效目标的实现等问题，人们普遍认为效率越高，结果的实现程度和公民的满意度也就越高。虽然有少数学者注意到要关注政府活动的结果和有效性问题，但是由于受到科学管理运动的影响，并没有成为这一时期公共部门绩效评价的核心价值目标。

表10-1　美国公共部门绩效评价萌芽时期的主要实践活动

②Janet M.Kelly.Performance Budgeting for State and Local Government.M.E.Sharpe，Inc.，2003，p.29．

续表

①Williams.D.W.Measuring government in the Early Twentieth Century.Public Administration Review，2003(6)，pp.643-659．

10.1.3美国公共部门绩效评价:发展阶段

此阶段大致时期为(20世纪40—90年代)。20世纪40年代以前，美国政府将努力的重点放在行政投入、行政过程、行政产出和部门效率等方面，而不是结果和绩效目标的实现等问题。从40年代起，绩效预算在政府管理中得到越来越多的关注，从胡佛委员会到计划项目预算制度(PPB)，再到零基预算制度(ZBB)，借助于绩效预算，绩效的理念和内涵得到逐步的发展，已经由单纯的效率转向开始涉及结果和有效性问题，从而为系统的绩效评价制度的建立提供了初步的运行框架。

1.第一届胡佛委员会(The First Hoover Commission)的改革措施

其实，从1907年到40年代，美国历届联邦政府和地方政府的预算机构一直在不同程度地实施着绩效预算，只是这种预算改革一直没有取得实质性的进展。^[5]早在1937年，罗斯福政府成立了总统管理委员会并发布了第一份报告，指出:“行政效率不只是意味着文件资料、工作时间和单位成本。这些是行政效率的要素，但只占很小的比例。真正的效率远远超出这些。真正的效率必须内化为政府组织结构的组成要素并体现为优质、高效的公共服务。”^[6]自1939年开始，预算署力图在预算编制中加入对项目和政府绩效的考虑，为此，它开始制定工作绩效测量办法和工作绩效标准。这种预算关注点的转移得到了胡佛委员会的认可，并被称为绩效预算。“所谓绩效预算是这样一种预算:它阐述请求拨款是为了达到什么目标，为实现这些目标而拟订的计划需要花多少钱，以及用哪些量化的数据衡量在实施每项计划的过程中取得的成绩和完成工作的情况。”^[7]

1947年，第一届胡佛委员会提出了绩效预算和标准的改革方案，改革的重心从注重投入(即行政支出和雇员工资等)转向产出(Outputs)、过程及其相应的成本，其目的是促进政府部门的效率、效益和公共服务的改善。为此，胡佛委员会提出了270项改革建议，其中196项建议得到了贯彻执行，其核心是通过绩效预算的方式实现改革目标。^[8]绩效预算要求对每笔拨款所要达到的目标进行描述，并且要提出衡量所达到目标的量化标准。不难看出，绩效预算的焦点集中在政府实现目标的程度，而不是雇员的数量和政府的规模;对于项目绩效的测量与评估是绩效预算的核心和基础，以绩效为基础拨款将管理职能纳入预算过程中将有助于政府从投入控制转向绩效标准。1949年，胡佛委员会对联邦政府预算报告提出批评，建议联邦政府的全部预算观念应该通过采取一种基于职能、活动和项目基础之上的预算加以修正，主张“预算中最首要的问题是需要完成的工作或服务以及这些工作或服务所要花费的成本”^[9]。同年，国会通过《国家安全法》(修正案)，要求国防部在三军中实行绩效预算。1950年，国会又通过了《预算与会计程序法》，在联邦政府中推广绩效预算。

1955年，第二届胡佛委员会提出了预算、成本和管理汇报的改革方案，在关注经济和效率的同时，开始把管理的改进作为绩效评价的重要内容。这次改革的一个重要特征是:在加强行政集权控制的同时，也注重在部门预算、会计和财政管理等领域下放行政自由裁量权，以提高资源的配置效率。胡佛委员会的绩效预算取得了一定的成功，通过改革，总统预算方案开始强烈地关注行政产出和单位成本，政府部门之间、政府与国会之间加强了预算管理的合作与沟通。但是，这一改革的局限性也是明显的:如虽然提出了行政活动的效益和公共服务的改善等概念，但并没有在实践中得到执行;在要求对项目绩效进行评价的同时，却并未考虑目标的适当性与政策的合理性。

2.计划项目预算(planning programming budgeting，PPB)

PPB最早源于工业领域，通用汽车公司早在1924年就采用了这种预算方法。PPB就是确定组织的基本目标，选择达成目标的最好方案并制订完成方案的详细办法，最终将目标、规划和项目转换为金钱的概算而加以评定的过程。^[10]其目的在于将预算与政府的全盘计划结合起来，尽可能地使政府政策的制定、执行和评估更具理性。在PPB之下制定预算方案时需要考虑以下问题:某个特定项目对于组织目标的实现到底具有什么样的作用?是否有其他的替代方案能够收到更好的效果?要回答这些问题就需要对不同的替代项目进行成本—收益分析。因此，PPB所关注的不只是输入和输出的问题，还有效果和替代项目的问题。它用理性客观的“成本—收益”分析对不同方案进行评价与比较，这种科学的方法也极大地丰富了项目评价的手段。1961年就任国防部长的罗伯特·麦克纳马拉也利用这一方法解决各军种独立编制预算而无法注重绩效与有效性的弊端，到1964年，PPB在国防部门全面实施。约翰逊总统认为PPB也适用于联邦政府的其他机关，于是，约翰逊总统次年颁布总统令，要求所有的联邦政府部门实行计划项目预算制度，其目的是加强总统对联邦政府各部门的行政活动和预算的控制，增强总统的权力。

计划项目预算制度的目的是通过科学的理论和方法提高行政效率，它要求政府部门仔细评估各自的使命和职能，收集投入、产出以及与部门目标有关的信息，提高高层管理者对计划、预算和绩效的兴趣，并要求决策者运用系统分析的方法更好地理解投入、产出和成本，因而具有很强的现实意义。但是，PPB过于关注组织的狭隘目标，特别是效率，而忽视了组织环境。在实施过程中，PPB也不尽如人意，因为文职人员对于如何进行正确的成本—收益分析没有头绪。尼克松就任之后，联邦政府逐步脱离并最后放弃了PPB。州与地方政府对PPB反应不一。据一项对州政府的调查显示，41%的州政府机构和35%以上的市、县政府都采用了某种形式的PPB。^[11]一些州和地方政府对PPB的反应很积极，它们很快就引进联邦政府的做法，有的还从各自的情况出发，对PPB进行了一定的调整，创造出了一些新的模式。大部分是不久就放弃，有的则是只取所需部分并加以调整。

3.零基预算(Zero Base Budgeting，ZBB)

最先采用零基预算法的是美国联邦政府农业部，但未能获得成功。1969年，美国得克萨斯仪器公司人事研究部门在准备1970年的预算时，成功采取了ZBB编制法。1970年，该公司参与ZBB编制的彼得·派尔根据实践经验在《哈佛商业评论》上发表《零基预算编制法》一文，引起了公众的注意，许多私营公司都开始采用ZBB法，先后取得了不同程度的成功。私营部门实施ZBB编制法的经验在美国社会上传开之后，引起了政府部门的注意。1970年，新任佐治亚州州长的吉米·卡特邀请派尔帮助该州设计ZBB方案，结果该州65个行政部门于1972年财政年度采用了ZBB编制法。随后，蒙大拿州、阿肯色州、加利福尼亚州等也相继在政府部门实行ZBB。1977年，卡特就任美国总统，鉴于在佐治亚州的经验，他要求所有的联邦政府部门从1979年财政年度开始执行零基预算制度。ZBB对美国政府的绩效评价和绩效评价影响较为深远。

ZBB编制法要求在编制预算时，首先确定决策单位，然后每一决策单位的

管理者都要对他所负责的活动进行分析，考虑不同服务水平所产生的影响与经费开支，从而形成一揽子决策。其中，一揽子决策提供的信息要能够对决策单位的活动进行评估，能够使决策者对这个决策单位的要求做出选择。最后，预算编制者要按照对本部门或机构的利益影响大小或重要性对一揽子决策进行排序。在这一预算编制程序中，通过对不同项目的评价来为它们排序是预算的基础。因此，零基预算实质上是要求决策者以理性的方式编制预算，并且以项目评价作为实现这种理性的基础。从零基预算在美国联邦政府、州政府和各地方的实施情况来看，取得的结果与预期的目标有一定差距。一方面由于零基预算的过程过于复杂，大大增加了部门的工作量;另一方面，由于政府的预算过程是一个政治的过程，每一个项目所提供的服务都会受到服务接受者和特定利益集团的支持，决策中的完全理性在任何情况下都是不可能达到的。所以，它所要求的理性与客观性反过来也限制了它在政府部门中的发展。

美国在越南失败后，联邦政府财政赤字更加严重，公共信誉大大下降，为了减少财政支出、提高行政效率、挽回公众信誉危机，尼克松政府1973年颁布《联邦政府生产率测定方案》，该方案从制度上保证了绩效评价系统化、经常化和规范化;此后的“水门事件”进一步让人们认识到伦理与价值判断标准应当融入政策规划和评价之中。^[12]概言之，这一阶段上主要通过绩效评价和绩效预算的形式，把行政目标和行政活动与预算资源的分配联系起来，以控制预算支出的方式达到提高政府效率的目的。绩效评价和绩效预算的范围主要限于联邦政府这一层次，较少涉及州政府和地方政府。绩效评价与绩效预算关注的焦点是行政投入、行政产出、行政过程、经济和效率，而不是行政活动的效益和结果。但值得注意的是，政府行为的结果和有效性不是完全没有得到关注，从PPB开始，政府绩效评价已经开始涉及结果和有效性的问题。尤其是随着20世纪六七十年代兴起的新公共管理运动，公平因素日益成为人们关注的焦点，政府绩效评价和绩效评价不仅关注投入和产出等效率因素，而且更加关注效益、结果、回应性和公民满意度等因素，这些转变为后来结果导向的绩效评价提供了价值基础和实践经验。^[13]

10.1.4美国公共部门绩效评价:成熟阶段

20世纪90年代至今可视为美国公共部门绩效评价的成熟阶段。“在美国政府的改革中，绩效评价几乎是改革的全部，后来，随着其他管理工具的出现，绩效评价不再居于垄断地位，但作为整合各种改革策略的基本框架，其核心地位却仍然没有动摇”。^[14]因此，“如果说90年代的政府部门只能有一个主题的话，那就应该是绩效”^[15]。经历了绩效评价的萌芽和绩效预算两个阶段之后，20世纪90年代，美国公共部门绩效评价进入了一个新的发展阶段。在这一新的发展阶段，公共部门绩效评价关注的焦点由经济和效率转向政府行为的结果、有效性、回应性及公民满意度等方面，系统的绩效评价制度在这一时期得以建立。^[16]

1989年，美国管理与预算局(US Office of Management and Budget，OMB)起草的《管理报告》正式提出了公共部门绩效评价的建议并描述了其操作性方案，构成了西方国家公共部门绩效评价法的基本形态。1990年，参议员威廉姆·罗斯向国会提交了推动公共部门绩效评价的立法议案，由此而在国会引起了广泛的关注和热烈的讨论。1991年，奥斯本(David Osborne)和盖布勒(Ted Gaebler)合著的《政府再造:企业家如何改造公共部门》直接催生了戈尔主持的国家绩效评价委员会的《国家绩效评价报告》。1991年，审计总署针对103个机构(这些机构占联邦总支出的3/4)进行了一项调查发现，实际上所有机构都征集了相当多的绩效测量，但是只有9个机构进行了正规而有意义的绩效测量。^[17]1993年7月，美国第103届国会通过了《1993年政府绩效与结果法案》(The Government Performance and Result's Act of 1993)，该法案以《公共法案103-62》编入美国法典^[18]，并将之作为国家财政预算改革的举措之一。同年，该法案经美国总统克林顿签署而正式成为一项法律，此后又据此成立了政府再造全国伙伴关系联盟(在成立的前五年是全国绩效评定委员会)。在这一阶段，美国社会各界各机构对绩效评价的热情高涨，并且在将产出焦点调整为结果焦点方面取得了明显的进展。克林顿时期，《政府绩效与结果法》出台，对美国联邦机构绩效评价的程序、方法和考核都进行了严格规定，推动了绩效评价向法制化的方向迈进。同时，克林顿宣布成立了国家绩效评审委员会，以实践《政府绩效与结果法》的理念，指导各个部门开展绩效评价工作。布什上台以后，绩效评价的实践得以继续推进，不但力求将各个机构既有的有用目标用于管理决策，而且进行了评估工具的创新。

1.《政府绩效与结果法》(Government Performance and Results Act，GPRA)的颁布

根据这项法律的要求，美国所有的联邦机构都要制定一个至少包括未来5年工作目标的战略规划，将战略目标分解成年度目标的年度执行计划以交给国会中相应的专门委员会、美国审计总署以及管理和预算局，并向利益相关者公开。民间机构进行评估后的结果大多是向社会及公众公布，让公众对公共部门的工作绩效有更清楚的了解。整个战略规划围绕该机构的总体目标，是政府职责、职能的综合体现。战略规划体现了公共部门公开、合作、责任的特征，可以看成是公共组织总体目标。年度绩效计划是《政府绩效与结果法》的核心组成部分，是战略规划目标的分解，是围绕战略规划而制定出来的年度计划，主要由联邦管理与预算局局长监督实施。与普通年度计划不同的是，年度绩效计划着重于该年度的绩效目标和绩效水平，而不是对公共部门该年度所有事务的计划。通过确定该年度要实现的绩效目标、制定翔实的绩效指标以及利用资源的情况，为该机构该年度的绩效考核奠定可靠的基础。年度绩效报告，是每个机构在一个财政年度后向总统和国会提交一份前一年度财政的绩效报告。绩效报告对衡量该机构实际达成的绩效目标与计划中表达的绩效目标的差异以及如何改进都具有现实意义。国会将依据政府各部门的绩效表现决定对该部门的财政拨款，而政府的上级部门则根据绩效情况决定是否继续对该部门放松规制、下放权力。对绩效评价结果优秀者予以奖励，而对绩效结果不佳者采取一定的惩戒措施。管理和预算局则根据各机构的规划制定情况以及工作绩效的评估情况分配财政预算。GPRA试图通过把每年的财政拨款同工作绩效相联系的方式来增强对联邦政府支持项目的计划和管理，增强联邦机构工作绩效的可评估性从而最终提高政府的工作效率，增强公众对联邦政府的信心。

GPRA对美国联邦机构绩效评价的程序、方法和考核进行了严格规定。作为一项要求全部行政机构都要服从的法律，《政府绩效与结果法》实践了绩效评价的具体制度和管理方法，并将这些操作方法上升到法律的高度。这是其他国家引入绩效评价前所未有的做法，为改革的顺利推进提供了稳固的基石。GPRA颁布前改革成效有限的主要原因就是国会的阻力，而1993年以后的绩效评价改革之所以能取得根本性突破就在于获得了国会的鼎力支持，通过立法“保证了国会在绩效目标、测量以及涉及的部门、利益团体和拨款小组委员会协商达成的计划中扮演关键角色”^[19]。此外，1993年开始，所有的联邦政府部门都制定了绩效目标并评估其实现绩效目标的结果，同时，所有的联邦政府部门都制定了长期战略规划、年度绩效计划和年度绩效报告。在州政府层次，绩效评价和绩效评价也获得了非常大的成功。由于美国特有的民主政治传统和政治体制特色，地方政府对行政改革更敏感、更富有创新性，地方政府不仅积极推动绩效评价改革，还不断创造公共部门绩效评价的新途径。^[20]

表10-2　《政府绩效与结果法》的主要框架^[21]

续表

2.国家绩效评价委员会(NPR)和戈尔报告

《政府绩效与结果法》颁布的同年3月，克林顿总统宣布成立国家绩效评价委员会(NPR)，并任命副总统戈尔主持该委员会的工作，负责统筹联邦政府的再造工作，在全国范围内组织绩效评价。为此，国家绩效评价委员会设立了专门的绩效评价研究组，定期发布研究报告，总结绩效评审的情况并提供技术上的指导。从机构性质和主要职能来看，NPR既是推动政府再造的统筹工具，也是监督政府实施绩效评价的专业技术机构。在实际的操作中，还包括别的联邦机构实施负责执行公共部门绩效评价，如管理与预算局(Office of Management and Budget，OMB)负责协助总统编制预算和财政计划、评估影响公众的各项政府管制和规章并改善其管理、为政府签订契约时的各项大原则和程序以及政府财务管理制度提供指导;联邦会计总署负责监督联邦政府各部门绩效预算和绩效改革计划的执行情况。国家绩效评审委员会的成立实践了《政府绩效与结果法》的理念，并通过在全国范围内建立统一的专业绩效评价小组，有助于指导各个部门开展绩效评价工作。企业绩效评价本身是结合专业技术的管理方法，对管理者的素质有较高的要求。公共部门迅速引进绩效评价，充分发挥绩效评价作用，建立专业机构统筹是最行之有效的方法。既提高了绩效评价技术方法运作的可能性，也有力防止了管理者和有关机关的“策略性行为”。^[22]

《戈尔报告》是国家绩效评价委员会于同年9月制定的第一份报告:《从繁文缛节到结果导向:创造一个花钱少、工作好的政府》(Red Tape to Results: Creating A Government That Works Better and Costs Less)。这份报告是国家绩效评审委员会及其他联邦机构贯彻绩效评价理念第一次实施运作的结果，共同提出了384项改革建议。这些措施和建议可以归纳为以下四个方面:(1)公共福利政策改革，逐渐压缩福利项目，收缩政府的社会职能;(2)放松规制，采用竞争市场中所提供的收费多样性和质量选择，一方面在电信、银行等领域进行广泛的放松规制改革，另一方面对政府内部的人事、采购、预算制度进行放松规制;(3)创建顾客服务标准，通过合同出租、公私合作、用者付费和凭单制度实现公共服务市场化，并建立顾客服务标准，以此来衡量公共服务的绩效水平和服务质量;(4)政府间分权，放松对地方政府和州政府的规制，强调社区的作用。^[23]由此，《戈尔报告》成为美国推行绩效评价措施的纲领性报告，有力地推动了绩效评价在政府管理中的具体运用，正是在这些原则的指导下，联邦政府、州政府和地方政府分别建立了比较完善的绩效评价体系和绩效评价制度。

3.小布什政府的公共部门绩效评价新举措

布什政府能够继续推进绩效评价无疑与GPRA有直接的关系。GPRA作为一个刚性的制度框架，为2000年以后的政府绩效测量与评估提供了可靠的保障，使得总统无法漠视这一实践。同时，作为美国历史上唯一的MBA总统，布什相信“政府应该是以公民为中心，以结果为导向，以市场为基础的”，他在处理国内事务的优先性时，也将政府绩效摆在非常重要的位置上。^[24]对于这一时期公共部门绩效评价的发展，主要表现在两个方面:一是在GPRA的框架内延续了克林顿时期的绩效评价;二是超出了GPRA的范围进行了创新。

布什政府在实施GPRA方面的贡献是采取措施使克林顿政府时期设置的“有用目标”在实际使用方面有所进展，从而保证全面实现GPRA提出的创立用于实践的有用指标的要求。此外，布什的工作还突破了GPRA，提出了有关绩效评价的新举措，这首先表现在他所设立的改善政府绩效的管理议程中。该议程包括五个目标:改善人力资本的战略化管理;扩大电子政府;挑起公私部门之间的竞争，并对那些以最高效率、效益和最好价格完成政府工作的组织进行奖励;改善财务绩效;将预算与绩效挂钩。其中，对绩效评价影响最大的是整合预算与绩效的创新活动。该项创新是以GPRA和最早先确立项目目标与绩效指标的努力为基础的。在2003年财政年度的总统预算中，明确的项目评估首次被包括在内。之后，管理与预算局为了准备2004年财政年度预算而对其项目绩效评价过程进行改善。为此，管理与预算局成立了一个绩效测量顾问班子(Performance Measurement Advisory Council)，研究出了绩效评价定级工具(PART)，并将其用于对政府项目的绩效评价定级，继而与预算拨款挂钩。该工具是设计用来对联邦政府项目进行横向的统一评估的工具，是用于评估与绩效相关的广泛事项的诊断工具，也是对项目或机构无法直接加以控制却在项目或机构影响范围之内的因素的审查工具。在PART工具的支持下，总统提交的2004年财政年度预算首次将预算信息表格附在传统的预算项目旁边，即使预算项目也是用绩效语言来表达的，这种设计支持了总统评估每一政府项目的目标。

布什推动绩效评价的另一重要措施是开发并使用了执行情况评分卡(Executive Score Card)。这一评分卡是布什政府为了确定各机构在实现改善政府绩效的五大目标方面的进展情况而开发的，它包括了五个目标各自成功实施的标准，并且可以将不同的执行情况分别评定为成功、有问题、不满意三个等级。在管理与预算局利用这一评分卡对各机构进行第一次打分时，只有一个机构的一个方面被评定为成功。这种评定结果被刊登在《纽约时报》上，促使联邦政府各部门对布什的五大目标表现出极大的兴趣，从而使得测量与评定绩效成为一种将注意力吸引到改善政府绩效目标上来的有效途径。^[25]

总的来说，进入20世纪90年代以来，是绩效评价充分发展的时期，尤其是克林顿政府和小布什政府时期，绩效评价在美国各级政府得到了广泛的认可和执行，绩效评价的关注焦点已经转向了效益、结果、有效性、公民满意度和回应性等方面。1993年《政府绩效与结果法》的颁布，确定了政府部门绩效评价改革的目标和措施，并严格规定了联邦政府制定绩效评价战略和实施绩效评价的程序和方法，将绩效评价作为一种刚性的制度固定下来，实现了公共部门绩效评价的法制化。国家绩效评审委员会的成立，使得公共部门绩效评价拥有专门的机构和工具，为绩效评价的实施提供了机构和技术保障，提高了公共部门绩效评价运作的可能性，使得政府绩效走上了专业化的轨道。小布什政府上台后推行的措施，延续了克林顿政府时期的成就，并进行了一些创新，使得公共部门绩效评价的可操作性大大提高。在这些措施的共同作用下，绩效评价在美国各级政府都取得了显著成效。