西方国家公共部门绩效评价对我国的启示

10.5　西方国家公共部门绩效评价对我国的启示

在我国，对政府内部人员的个人绩效考核由来已久，然而，对公共部门绩效评价的理论研究以及实践的展开却是20世纪90年代中后期以来的事情，可以说我国的公共部门绩效评价还处于起步阶段，需要不断的改革完善。尽管美国公共部门绩效评价还存在着种种缺陷，在实施的过程中有难以解决的问题和矛盾，其实际效果不如预料的那样显著，但它对美国政府管理与运行产生的影响，足以说服我们从美国的经验中吸取精华以改进我国政府的公共部门绩效评价。可是，美国公共部门绩效评价是在美国特有的政治制度、理论基础和价值观上产生并发展起来的政府管理方式，是美国独特的政治社会环境的产物，我国政府实施公共部门绩效评价的环境与美国存在较大的差异，因此，我国政府实施公共部门绩效评价应该在我国特有的社会、政治和文化条件的基础上参照域外经验，实现自主创新。

10.5.1我国公共部门绩效评价的现状分析

改革开放以来，尤其是加入WTO以后，我国政府进行了行政管理体制的改革、优化和创新，在变革观念、转变职能、调整组织机构、改革行为方式的同时，也注重借鉴引进西方国家流行的新的内部管理方式来提高政府运行效率，公共部门绩效评价由此走上了实践的舞台。许多部门和地方政府开展了公共部门绩效评价的探索和尝试，成效显著，积累了较为丰富的经验。目标责任制、社会服务承诺制、效能监察、效能建设、行风评议以及公共部门绩效评价制度等各种形式不断涌现。^[49]从总体上看，我国公共部门绩效评价虽然起步晚，但发展还是比较快的，有创新但还未形成规模，立足于问题解决，针对性强，具有被动应对倾向。尽管各地、各部门在绩效评价方面创新不断，政府部门绩效评价有进一步发展的态势，然而，我国政府绩效评价无论在理论还是在实践上都还不成熟，尚处在起步阶段，缺乏全国统一的做法和标准，在实践力度和效果上也很不平衡，存在的问题还很多:

第一，公共部门绩效评价的实施缺乏统一的法律、法规和相关政策作为依据。法制化、规范化程度不足是我国公共部门绩效评价最突出的问题，当前各地各部门采用的公共部门绩效评价和评估活动，大多数都处于自发、半自发状态。由于缺乏统一规划和指导，公共部门绩效评价分散在目标责任制、社会服务承诺制等多种管理机制中，绩效评价内容和侧重点差别很大，评估方法不一致，评估程序存在很大的随意性，因而结果很难做到客观、公正，有的甚至完全流于形式。同时，由于缺乏刚性的制度规定，公共部门绩效评价还是一个短期行为，缺乏对政府绩效的持续性改善的动力，这就导致了运动式的行政管理，管理者往往采用阶段性突击的方式应付上级的检查，这导致了很多弄虚作假的不正之风和腐败行为。

第二，缺乏实施公共部门绩效评价的制度基础。公共部门绩效评价的有效实施需要建立在相应的制度基础之上，需要和其他的制度结合以形成制度合力。新公共管理中所蕴含的分权化管理、责任机制、结果为本、顾客导向等理念及其方法，是公共部门绩效评价有效应用的制度基础，反过来，公共部门绩效评价也为这些新的管理理念的落实提供了有效的技术支持。从我国当前政府机构改革的进程来看，政府的职能配置、组织结构和运行机制等仍停留在原有行政模式的基础上，计划经济体制下形成的传统行政管理模式的弊端影响深远，先进的管理理念仍有待于行政改革的进一步深化而予以逐步建立和完善，公共部门绩效评价的效用还难以有效发挥。

第三，绩效测量的指标体系设置不合理。这体现在:政府绩效的考核以数量化的经济指标为主，过多地强调了经济总量的增长要求，片面地追求国内生产总值、财政收入和税收的数字，至于人民的实际收入、就业率、住房面积有没有切实的增加，关注甚少;绩效目标的制定偏向注重短期目标，忽视长远发展，导致追求短期效益的观点得到膨胀，可持续发展能力受到削弱，最为明显的例证便是对生态环境的忽视;下级部门往往依据上级领导的偏好来设定指标，领导关注什么，绩效考核就考什么，领导不关注的职能往往不考核或考核的权重较轻，这导致政府组织的核心职能被淡化。

第四，缺乏民众的参与。这体现在公共部门绩效评价的各个环节:一方面我国政府部门的绩效目标往往是由上级部门和领导制定的，下级部门和普通工作人员参与较少，这样制定出来的目标认同率低，执行过程中的动力自然不足，公共部门绩效评价的效果也不理想;另一方面，绩效测量的环节往往以单一的官方评估为主，多是上级机关对下级的评估，缺乏服务对象的参与。政府绩效评价过程的不公开，导致公共部门绩效评价的监督和激励机制无法发挥作用，公共部门绩效评价成了消极防御的手段。

10.5.2我国借鉴西方国家经验的可行性分析

正如美国政治学家B.盖伊·彼得斯在《政府未来的治理模式》中指出，尽管改革在政府部门是一种司空见惯的经历，但20世纪80年代和90年代的行政改革运动却极为特殊。他认为，这场政府改革或政府再造热潮的支撑理念引导并激发了政府治理模式的转换。不仅改革幅度扩大，而且变革的基本性质也被重新考虑，甚至可以称为“革命”。^[50]为适应变化的社会经济环境，有效地履行其职能，世界范围内的各国政府都不自觉地卷入了20余年的政府改革运动，即“新公共管理运动”。这场改革运动既是西方各国迎接全球化竞争挑战的主动变革，也是民众对政府期望提升的结果。各国政府改革的起因、议程、途径和策略以及改革的幅度、规模都有所不同，但都无一例外地引入了企业管理方面的经验和做法，如顾客导向、注重考核个人绩效、提高服务质量、强调市场竞争、激励个人等。其中最主要的管理技术和方法就是绩效评价。^[51]

逐步建立的社会主义市场经济体制的要求，入世后我国政府必须履行的承诺和承担的责任，居高不下的财政赤字的现实压力，党和国家反腐败的坚定决心，以及实践科学发展观和构建和谐社会的客观要求，都使得在新的历史阶段政府行政改革的必要性和紧迫性凸显，实行公共部门绩效评价已经成为政府行政改革与创新的策略和重要举措。鉴于我国公共部门绩效评价存在的上述种种问题，我们应该借鉴西方国家的成功经验。鉴于我国与西方国家在政治制度和行政环境上都有着很大的差异，我们不能完全照搬西方国家的经验，必须立足于西方国家政府绩效的特定生发环境与机制，观照我国政府行为的本土特色，以切实推进引介域外经验的可行性。

第一，开展公共部门绩效评价的政治环境正在逐步优化。公共部门绩效评价是民主政治的产物。随着社会主义市场经济体制的逐步完善，我国政治体制改革的步伐也不断加快，民主政治建设取得了很大成就，同时政府正在进一步深化改革，对政府进行公共部门绩效评价也是政府转换机制，建立廉洁、高效运作模式的必然结果。我国实行人民民主专政的政治体制，不同于西方国家，但是都强调政府要对民众负责，相比之下，我国政府更加以推动社会和民众的发展进步为己任，更加重视政府绩效的改善。

第二，已经初步具有实施公共部门绩效评价的社会环境。对资源使用的浪费和对公众态度的模糊，已使政府部门逐渐意识到创造高绩效、负责任的政府部门形象的重要性。长期以来，政府部门臃肿、服务水平低下的形象已不能为大家所接受。公众或政府在观念上都增强了对绩效组织、服务组织、责任组织的需求。在政府部门内部，对工作人员的服务水平和素质也提出了相应的要求。观念上，政府工作人员在一定程度上脱离了官僚身份，要求以社会管理者和服务者的身份参与到提供公共服务的过程中。政府部门对自身、社会对政府部门以及对政府工作者身份认同的改变为公共部门实施公共部门绩效评价创造了有利条件。

第三，现代信息技术、管理技术的发展为公共部门绩效评价提供了技术支持。一方面，信息技术的发展使公共部门绩效评价所需的大量数据资料的存储、分析、快速查询得以实现，评估方法更为科学，增强了评估结果的真实性、可信性。同时节省了大量人力、物力、财力，提高了效率，减轻了政府的压力。这也为政府部门进一步利用公共部门绩效评价创造了基础条件。另一方面，企业组织绩效评价也提供了一系列可供操作的管理技术方法，在一定程度上克服了公共部门绩效评价存在的难题，并提出了成功实践公共部门绩效评价的许多原则和方法，如个人绩效考核、绩效指标建立、激励方法等。

10.5.3西方国家经验借鉴的现实选择

根据以上的分析，我国公共部门绩效评价的实践仍然处于起步阶段，结合我国与西方国家现实环境的差异，要进一步推进我国公共部门绩效评价的改善，主要应从以下几个方面借鉴一些有益的经验:

第一，将公共部门绩效评价和转变政府职能结合起来。公共部门绩效评价直接指向政府应具有的职能决定了公共部门绩效评价的内涵中必然包括重塑政府角色和界定政府职能的内容，开展公共部门绩效评价的前提就是要合理地界定政府职能。随着市场化的发展，必须打破政府垄断的体制，实现政府从社会的部分撤退。包括各级政府进行合理分权，把过分集中于上级政府的权力下放给下级政府;发挥社会中介组织和社会团体的作用;建立和强化政府宏观调控的权力、管理监督国有资产的权力和提供公共服务的权力，加快行政审批制度改革，精简行政审批事项，健全行政审批监督等。

第二，构筑公共部门绩效评价坚实的法律与制度基础。西方国家的“政府绩效与成果法”等立法为西方国家公共部门绩效评价的顺利开展提供了重要保障。立法保障是开展公共部门绩效评价的前提和基础，制度化也是各国绩效考核的趋势之一。我国应该通过完善政策和立法使我国公共部门绩效评价走上制度化和规范化的道路，要从立法上确立公共部门绩效评价的地位，保证公共部门绩效评价成为政府公共管理的基本方法，从法律上树立公共部门绩效评价的权威性，确保评估工作有法可依，有规可循，把公共部门绩效评价纳入一个正常发展的轨道，使得评估结果能够得到有效传递和反馈。与此同时，还需要加强推进与公共部门绩效评价直接相关的政府政务公开的法制化进程，尤其是信息公开法，以提高老百姓的知情权、监督权，更好地实现人民评价政府绩效的制度安排。

第三，完善公民参与机制。公民参与意味着公民可以以社会的主人和服务对象的角色对政府绩效提出要求，协助和监督政府机构对他们的开支和行为负责。这样的公共部门绩效评价不但能帮助政府以民众的需求为导向，还能使政府的运作随时受到公众的监督。此外，在公共服务设计中引入“使用者介入”机制，通过公民的参与增加指标体系的社会相关性，选择那些最需要监控又最能体现对公民负责的重要项目，以保证公共服务的提供机制符合公民的偏好。

第四，设计公共部门绩效评价的激励制度，将评估结果和奖惩制度结合起来。传统的官僚主义政府注重的是投入而不是结果，并且在很多情况下，结果越坏得到的投入反而会越多。因此，政府应该建立围绕着评估结果的奖惩制度，依据绩效评价所得的结果，对取得高绩效的政府组织及管理人员进行奖励，对没有达成目标的进行惩罚，而这恰恰是我国较为欠缺的一环。因而，要加强针对政府绩效的奖惩制度设计，这就必须改革预算管理制度和干部任免制度，确立预算硬约束，给提高绩效的部门和组织增加资源的自主分配权，使预算资金优先分配到绩效杰出的组织和部门中，使组织因高绩效的行为得到奖励，管理人员因高绩效的表现受到奖励。

第五，努力实现公共部门绩效评价的专业化，建立专门的公共部门绩效评价组织。西方很多国家都建立了专门的公共部门绩效评价统筹机构来专门负责这一领域改革的推进，而我国公共部门绩效评价尚未建立完善的组织机构，往往由部门内部人员自己进行，很难保证效果。应该看到，公共部门绩效评价是通过制度保障的、规范化的工作行为，同时也是专业性很强、技术含量很高的研究活动，要求具有很强的专业知识和技术，很严谨的工作态度和高度的责任感、使命感。所以，为了保证公共部门绩效评价工作的免受被评估部门的干扰，保证评估结果真实可信，有必要成立包括各方面专家的绩效评价机构。为了保证评估机构独立工作，必须对评估机构进行垂直管理，强调评估结果只对客观事实负责，只对数据和法律负责。

第六，建立完善的公共部门绩效评价信息系统。公共部门绩效评价意味着各种信息在政府、绩效评价者和社会公众之间的交流与沟通，没有完善的信息交流与沟通机制也就没有公共部门绩效评价。西方国家在推行公共部门绩效评价的同时，提出了构筑以顾客为导向的电子政府和政府在线服务的发展目标，以提高政府收集、处理信息的能力和对公众的回应力。我国政府利用信息技术的程度还很低，因此，我们要将发展公共部门绩效评价与完善电子政府结合起来，摆脱单纯利用手工方式获取评估信息的传统手段，充分利用信息网络技术，建立电子化的政府绩效评价标准系统和自动监督系统。

【注释】

[1]［美］伍德罗·威尔逊.行政学研究［J］．国外政治学，1987(6)．

[2]［美］尼古拉斯·亨利.公共行政与公共事务［M］．项龙译.北京:中国人民大学出版社，2002:286．

[3]林琳.创新型国家与政府绩效立法［J］．行政与法，2006(10)．

[4]刘长木.美国政府绩效评估制度的特征分析.http://xzglxh.jl.gov.cn/gwlldt/ t20070630_279285.htm．

[5]中华人民共和国财政部预算司.零基预算［M］．北京:经济科学出版社，1997: 218．

[6]转引自朱立言，张强.美国政府绩效评估的历史演变［J］．湘潭大学学报，2005(1)．

[7]中华人民共和国财政部预算司.零基预算［M］．北京:经济科学出版社，1997: 217．

[8]朱立言，张强.美国政府绩效评估的历史演变［J］．湘潭大学学报，2005(1)．

[9]Allen.Schick.The Road to PPB:The Stages of Budget Reform.Gerald J.Miller. W.Bartley Hildreth，Jack Rabin.Performance-based Budgetting.Boulder，CO:Westview Press，2001，pp.69-93．

[10]菲利克斯·A.尼格罗，劳埃德·G.尼格罗.公共行政学简明教程［M］．郭晓来等译.北京:中共中央党校出版社，1997:260．

[11]［美］尼古拉斯·亨利.公共行政与公共事务［M］．项龙译.北京:中国人民大学出版社，2002:212．

[12]严强.公共政策学［M］．北京:社会科学文献出版社，2008:27-29．

[13]［美］尼古拉斯·亨利.公共行政与公共事务［M］．项龙译.北京:中国人民大学出版社，2002:287-288．

[14]http://zygmuntbauman.blogchina.com/4129444.html．

[15]Beryl.A.Radin.Searching for Government Performance:The Government Performance and Results Act.PS.Political Science＆Politics.Washington，Sep.1998．

[16]［美］尼古拉斯·亨利.公共行政与公共事务［M］．项龙译.北京:中国人民大学出版社，2002:283．

[17]Amy Waldman.You Can't Fix Anything If You Don't Look under the Hood.Washington Monthly(July/August 1995)，p.35．

[18]Senate Report No.103-58，Senate Committee on Governmental Affairs，103rd Congress，1^stSess.(1993)．

[19]［美］戴维·H.罗森布鲁姆，［美］罗伯特·S.克拉夫丘克.公共行政学:管理、政治和法律的途径［M］．郭晓来等译.北京:中国人民大学出版社，2002:322．

[20]国家行政学院国际合作交流部.西方国家行政改革述评［M］．北京:国家行政学院出版社，1998:242．

[21]财政部财政科学研究所.美国政府绩效评价体系［M］．北京:经济管理出版社，2004:1-16．

[22]［美］尼古拉斯·亨利.公共行政与公共事务［M］．项龙译.北京:中国人民大学出版社，2002:288．

[23]胡税根.公共部门绩效管理:迎接效能革命的挑战［M］．杭州:浙江大学出版社，2005:69．

[24]DAN BLAIR.Working for Results:The American Experience in Enhancing Government Performance.Paper for OECD-Germany High-Level Symposium.Berlin.March 13-14，2002．

[25]DAN BLAIR.Working for Results:The American Experience in Enhancing Government Performance.Paper for OECD-Germany High-Level Symposium.Berlin.March 13-14，2002．

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[30]“雷纳评审的程序”，参见陈振明.政府再造:西方“新公共管理运动”述评［M］．北京:中国人民大学出版社，2003:48-50．

[31]Kang H.S.Establishing Sustainable Performance Measurement Systems in the Public Sector Doctoral Dissertation．The State University of New Jersey，2001:114．

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[34]张旭霞.公共部门绩效评价［M］．北京:对外经贸大学出版社，2007:40-42．

[35]［美］尼古拉斯·亨利.公共行政与公共事务［M］．项龙译.北京:中国人民大学出版社，2002:286．

[36]国家行政学院国际合作交流部.西方国家行政改革述评［M］．北京:国家行政学院出版社，1998:241-243．

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[41]Bititci et al.，Bititci，A.S.Carrie and L.McDewitt．Integrated Performance Measurement Systems:A Development Guide．International Journal of Operations＆Production Management 17(1997)，pp.522-534．

[42]参见http://www.stat.go.jp/data/guide/download/index.html．

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[44]Bill Clinton，Vice President Al Gore.Report of the National Performance Review.New York:Washington D.C.1994.5，16．

[45]［美］尼古拉斯·亨利.公共行政与公共事务［M］．项龙译.北京:中国人民大学出版社，2002:280-281．

[46]蔡立辉.西方国家政府绩效评估的理念及其启示［J］．清华大学学报，2003(1)．

[47]蔡立辉.西方国家政府绩效评估的理念及其启示［J］．清华大学学报，2003(1)．

[48]［美］戴维·H.罗森布鲁姆，［美］罗伯特·S.克拉夫丘克.公共行政学:管理、政治和法律的途径［M］．郭晓来等译.北京:中国人民大学出版社，2002:13-14．

[49]中国行政管理学会课题组.关于政府机关工作效率标准的研究报告［J］．中国行政管理，2003(3)．

[50]［美］盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式［M］．吴爱明，夏宏图译.北京:电子工业出版社，2001:286．

[51]蔡立辉.西方国家政府绩效评估的理念及其启示［J］．清华大学学报，2003(1)．